36ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВО
УДК 338.26
О стратегическом планировании в Российской Федерации (градостроительные аспекты)
Кабакова С.И., Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова
Ключевые слова: стратегическое планирование, градостроительство, прогнозирование, территориальное планирование.
В статье рассмотрены градостроительные аспекты стратегического планирования в Российской Федерации, приведены таксономические уровни территориального планирования. Определены целевые задачи стратегического прогнозирования на разных таксономических уровнях. В статье представлены сферы и горизонты градостроительного прогнозирования, охарактеризованы принципы конструирования планировочных систем пространственного развития урбанизации.
Strategic planning in Russian Federation (urban areas)
Kabakova S.I., Institute of international law and economics named after A.S. Griboyedov
Keywords: the strategic planning, the urbanization, target purposes, territorial planning.
The article is devoted to the City-planning aspects in the strategic planning of the Russian Federation. It was shown the taxonomic levels of territorial planning. Target purposes of strategic planning on different taxonomic levels were given. The article presents the scope and planning forecasting horizons. It was characterized the principles of design planning of spatial development of urbanization.
Законом Российской Федерации «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (№ 172-ФЗ от 28 июня 2014 г.) предусмотрена разработка стратегии пространственного развития РФ (Ст. 20), в соответствии с основами государственной политики регионального развития РФ, в целях реализации стратегии социально-экономического развития страны (регионов) и стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
В стратегии градостроительного развития должны быть определены приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и меры по их достижению.
Стратегии социально-экономического и градостроительного развития макрорегионов, разрабатываемые на долгосрочный период, должны учитывать государ-
ственные программы РФ, стратегии развития субъектов РФ и иные документы стратегического и территориального планирования, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации, в целях реализации полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации.
Документы стратегического градостроительного планирования разрабатываются в рамках прогнозирования научно-технологического развития в РФ с учетом прогнозов в части инновационных технологий и технических достижений по ведущим отраслям народного хозяйства, с учетом приоритетных направлений развития науки и техники, а также всех уровней нормативно-правового регулирования.
Проекты стратегического градостроительного развития должны разрабатываться на вариантной основе, с оценкой рисков, обусловленных природными условиями регионов, техногенными причинами тех или иных инновационных технологий и сценариев развития территорий, а также необходимо учитывать (оценивать) потенциально возможные внешние вызовы конкретного периода и региона в целях обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов.
В соответствии с отмеченными выше принципиальными положениями стратегического развития градостроительства, далее приведены стадии проектных разработок с учетом таксономических уровней территориального планирования.
На макроуровне - объект исследования и проектирования, охватывающий всю территорию Российской Федерации или ее крупных частей, обеспечивает решение стратегических задач и принципиальных проблем территориальной организации страны и ее наиболее крупных частей.
На этом уровне должны разрабатываться следующие крупномасштабные проекты.
1. Генеральная схема пространственного развития РФ с характеристикой ограничений природного и техногенного характера.
2. Генеральные схемы развития производительных сил с учетом всех видов собственности на землю, природные ресурсы и средства производства, что характеризует единый народнохозяйственный комплекс страны.
3. Генеральная схема расселения на территории РФ с охватом всех субъектов РФ (независимо от административных границ).
4. Генеральные схемы развития всех видов транспортной, энергетичес—кой, инженерной инфраструктуры; охраны и использования водных объектов, особо охраняемых природных территорий и др.; систем обороны и безопасности страны; систем информации и связи и др. стратегически важных систем инфраструктуры федерального значения независимо от границ субъектов РФ.
5. Учитывая принципиальные изменения геополитической ситуации РФ (после 1992 г.) необходима разработка обустройства пограничных территорий Российской Федерации, приморских территорий (Северный Кавказ, Крым, Балтийское побережье) и других стратегически важных территорий.
6. Важное значение градостроительного развития имеют территории вдоль Транссибирских магистралей (БАМа и Транссиба), объединяющих западные и восточные регионы страны, давшие жизнь тысячам городов и поселков на всем их протяжении.
7. Учитывая стратегическое значение усиления восточного вектора развития
экономики страны на ближайшую перспективу (реальные долгосрочные контракты с Китаем, усиление экономических связей со странами АТЭС и др.), актуальным становится проект «Транссиб-2», старт которому был дан в августе 2011 г. в Москве. (Как известно, Транссибирская магистраль является самой протяженной двухпутной полностью электрифицированной железной дорогой в мире). Градостроительные аспекты освоения этих территорий являются неотъемлемой составляющей стратегического планирования.
Уместно отметить, что Китайская Народная Республика предложила Российской Федерации построить в течение десяти лет скоростную железную дорогу от Пекина до Москвы (со скоростью передвижения более 300 км в час; аналогичная дорога сооружена была за два года между Пекином и Гонконгом). Вполне очевидно, что вдоль трассы этой железной дороги потребуется градостроительное освоение и обустройство территорий, возможно создание новых городов и других поселений. Этот перспективный прорывной проект также можно отнести к стратегическому градостроительному планированию.
8. Освоение Северного морского пути имеет не только экономическое, но и политическое значение. Здесь необходимо оформление внешней границы континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, укрепление военной инфраструктуры в Арктическом регионе (восстановление заполярных аэродромов и военной базы на Новосибирских островах и др.). Потребуется реальное социально-экономическое развитие арктической зоны России, а следовательно и комплекс градостроительных исследований и проектно-изыскательных разработок.
Как известно, в России создан «Фонд перспективных исследований», призванный способствовать быстрому внедрению новейших разработок и стимулировать прорывные исследования. Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию подчеркнул, что: «Фонду важно сосредоточить усилия на ускоренном развитии прорывных промышленных технологий, которые должны соответствовать новому шестому технологическому укладу». Очевидно, что эта задача стоит перед инновационными разработками во всех сферах и отраслях народного хозяйства.
Средний таксономический уровень территориального планирования - это районная планировка на уровне субъекта Российской Федерации или нескольких крупных районов, объединяемых в один проект по принципу близкой специализации.
Здесь необходимо:
1. Конкретизировать общие прогнозы развития производительных сил планируемой территории на основе более детального изучения и оценки ее природных, материальных и трудовых ресурсов;
2. Разработать стратегию развития на территории района основных районообра-зующих индустриальных парков, промышленных комплексов, систем расселения, крупных инженерных сооружений районного значения;
3. Рассмотреть необходимость мероприятий по охране, восстановлению и обогащению природной среды, включая координированное использование водных ресурсов, охрану воздушного бассейна, резервирование территорий для различных видов использования в перспективе;
4. На основе дробного районирования территорий следует выделить экономико-географические подрайоны второго порядка (внутриобластные экономические рай-
оны) и установить очередность составления проектов территориального планирования при их хозяйственном освоении и развитии.
Низший таксономический уровень - город (городской округ, поселение, жилая зона, производственная зона, общественно-деловая зона и далее), являющихся частью более высокого таксономического уровня стратегического территориального планирования, реализуют решения, принятые на предшествующих стадиях проектирования, с обоснованием сценариев территориального планирования на своих территориях.
Научно-техническая и информационная революции потребовали широкого развития прогнозирования. Во всех ведущих странах и в любой области знаний, проектирования и строительства предвидение будущего стало необходимым для решения самых актуальных современных проблем 1.
Методологической основой стратегического планирования является прогнозирование. В свое время крупнейший урбанист ХХ в. Ле Корбюзье писал: «Прогресс не возможен без научного прогнозирования и территориального планирования».
Можно различить четыре крупные сферы прогнозирования.
Прогнозирование научно-технического прогресса включает анализ перспектив развития науки и техники и их влияния на экономику (детальные прогнозы развития узлов и блоков машин, прогнозы развития видов производств и технологических процессов, отраслевые прогнозы, межотраслевые прогнозы развития комплексных научно-технических задач, прогнозы национального и мирового научно-технического прогресса).
Экономическое прогнозирование включает прогнозы роста численности населения и трудовых ресурсов (в том числе процессов высвобождения рабочей силы в результате автоматизации и кибернетизации, перераспределения кадров между отраслями и районами, повышения их квалификации, анализа ресурсов свободного времени); прогнозы общественных потребностей на оборудование, материалы, сырье, энергию, природные ресурсы, предметы потребления, услуги; отраслевые и межотраслевые прогнозы развития производства (перспективы, темпы и пропорции развития отраслей производства, условия, объемы и состав капиталовложений).
Географическое прогнозирование охватывает широкую область взаимосвязанных прогнозов развития территориальных систем производительных сил (экономико-географическое прогнозирование) и территориальных систем природной среды (физико-географическое прогнозирование).
Социальное прогнозирование (в узком смысле слова - как прогнозирование социальной модели общества) представляет собой высший уровень прогнозирования и включает анализ и научную разработку сложных социально-экономических процессов и генеральных целей развития общества.
Все охарактеризованные сферы прогнозирования взаимосвязаны и дают в совокупности глобальный прогноз социально-экономического и научно-технического (технологического) развития. Территориальное планирование неизбежно призвано
1 Прибыль от систематического использования научно-технических прогнозов примерно в 50 раз превышает затраты на прогнозирование. Эффект реализации правильного прогноза в планировочных работах примерно в 100-1000 раз превышает затраты.
учитывать очень широкий спектр межотраслевых, отраслевых и региональных прогнозов применительно к конкретному территориальному объекту.
Под временной глубиной, или временными уровнями прогнозирования понимаются сроки, на которые разрабатывается прогноз. Обычно различаются краткосрочное прогнозирование (до 5-7 лет), среднесрочное (7-15 лет), долгосрочное (15-30 лет), сверхдолгосрочное (более 30 лет). Временные уровни прогнозирования характеризуются принципиальными качественными различиями, определяющими методы и достижимую точность прогнозов.
Краткосрочное прогнозирование (планирование, проектирование, конструирование машин, разработка технологических процессов) полностью основывается на действующих нормативах, конструкциях, технологических процессах, имеющихся трудовых и материальных ресурсах, выявленных природных ресурсах, которые в совокупности создают основу для разработки оптимального инвариантного решения.
Среднесрочное прогнозирование опирается на завершенные научно-исследовательские работы, запатентованные новые конструкции и технологические процессы («инкубационный период» перед их широким применением примерно равен периоду среднесрочного прогнозирования), а также на другие поддающиеся относительно точному определению факторы (например, трудовые ресурсы, которые можно точно подсчитать, исходя из уже родившегося населения; геологические данные, уже известные или ожидаемые с достаточной степенью вероятности, и т.п.). При применении системы «скользящего прогноза» (т.е. при постоянном обновлении вводимых в прогноз исходных данных) и сохранении необходимых резервов, степень точности среднесрочного прогноза может быть достаточно высока.
Долгосрочное прогнозирование выявляет основные тенденции и возможные варианты развития, анализирует области научно-технического прогресса, планируемые научно-исследовательские работы, в которых ожидаются те или иные результаты, а в социальной и экономической областях - долгосрочные цели и пути их достижения. При этом важны не столько цифровые показатели (они имеют значение лишь ориентировочных наметок, указывающих масштаб явления), сколько анализ процессов, возможных вариантов, их сочетаний и последствий.
Сверхдолгосрочное прогнозирование носит наиболее приближенный, принципиальный и вероятностный характер. В процессе этого прогнозирования формулируются стратегические цели развития, учитываются обобщенные прогнозы развития природных процессов, потребностей и ресурсов, результаты поисковых работ в области фундаментальных проблем и принципов науки.
Территориальное планирование и районная планировка логикой предмета своего исследования и проектирования вынуждены оперировать всеми уровнями прогнозов, включая сверхдолгосрочное прогнозирование.
Для того чтобы избежать не поддающихся учету общественных потерь при реконструкции (т.е. при частичном разрушении) созданных огромных материальных фондов, а также невосполнимого в значительной мере ущерба ресурсам природной среды, районная планировка должна с разной степенью детальности и различными методами учитывать все предвидимые этапы будущего.
Можно без преувеличения сказать, что территориальное планирование и районная планировка (как и градостроительство) относятся к областям знания, призванным смотреть всесторонне и перспективно (широко и далеко).
Следует отметить возрастание степени неопределенности по мере перехода от глобальных и региональных прогнозов к локальным территориальным образованиям. В территориальном планировании оптимальную для будущего структуру пространственного развития приходится искать при большой изменчивости и неопределенности весьма многих составляющих элементов. Так, при поиске оптимальной планировочной структуры района (города), заведомо известно, что развитие многих элементов будущей структуры может развиваться по разным сценариям. При этом необходимо предсказать не только общие потенциально возможные изменения (для страны в целом), но и взаимовлияние на них специфических особенностей и процессов, которые могут иметь значение для развития конкретного района. Весьма многочисленные условия и факторы неопределенности входят в те системы уравнений, которые представляют собой долгосрочные прогнозы при территориальном планировании и районной планировке.
В практике разработки районных планировок широко применялся анализ вариантов возможных решений. Так, например, при размещении крупных промышленных комплексов в районных планировках Братского, Волжского, Новокузнецкого промышленных районов в каждом проекте был проведен анализ и сопоставление пяти-семи вариантных решений, из которых был рекомендован наиболее эффективный. При этом рекомендуемый вариант оказывался экономичнее по инвестиционным затратам, эксплуатационным расходам, имел убедительные градостроительные и экологические преимущества. Такой анализ вариантов развития обязателен и необходим для правильного решения вопросов размещения текущего планируемого строительства.
Однако следует учитывать, что в момент разработки вариантов проектных решений более или менее определены лишь некоторые компоненты проектируемых комплексов, в то же время ряд компонентов неясен и может быть предположен лишь условно. Поэтому принципиальное значение для территориального планирования и районной планировки имеет стохастический (вероятностный) подход к исследованиям и проектированию. Свойства и принципы конструирования планировочных систем пространственного развития урбанизации взаимосвязаны.
Основные из них в общем виде могут быть охарактеризованы следующим образом:
1. Сложность - для системы характерна множественность, разная качественность, разнотипность прямых и обратных связей, взаимодействий, цепных реакций между компонентами системы, а также с системой в целом и ее внешними средами - природной и общественной - развивающихся по разным законам (природным и социально-экономическим).
2. Динамизм - районная планировочная система всегда находится в состоянии развития.
3. Стохастичность - вероятностный характер роста и изменения структуры населения, научно-технологического прогресса, темпов и динамики экономического развития и др.
4. Инерционность - при большом динамизме и стохастичности развития, вместе с тем планировочная система характеризуется сильной инерционностью своей основной структуры; отдельные звенья наращиваются на каркасе системы, которая в целом изменяется много медленнее, чем формирующие ее звенья.
5. Множественность иерархий с разнотипной и изменяющейся во времени коор-
динацией структурных элементов и подсистем.
6. Неравномерность развития подсистем и компонентов районной планировочной системы во времени и пространстве (на территории).
7. Конфликтность ситуаций. Все варианты возможного развития системы должны быть реализованы в ограниченном пространстве, в связи с этим возникает проблема взаимоисключающих вариантов функционального использования территорий (создание гидроэлектростанций с затоплением сельхозугодий, поселений, полезных ископаемых либо потеря потенциальных энергетических ресурсов). Поэтому на каждом этапе прогнозирования (проектирования) планировочной системы должен быть выбран приоритет в использовании территорий.
8. Большой «лаг запаздывания», разделяющий момент конструирования системы и момент реализации проектных решений.
9. Невозможность эксперимента - метод «проб и ошибок» допустим лишь на стадии конструирования системы (прогнозирования, программирования, проектирования), но не в натуре.
10. Географическая конкретность и др.
Большое значение имеют документы стратегического планирования, разрабатываемые на федеральном уровне в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу.
К ним относятся:
1. Отраслевые стратегии, в том числе схемы и стратегии развития отраслей экономики и сфер государственного управления;
2. Стратегии отдельных сфер социально-экономического развития;
3. Межотраслевые стратегии разрабатываются для увязки отраслевых стратегий и сфер государственного управления;
4. В топливно-энергетических и транспортных отраслях должны разрабатываться генеральные схемы, детализирующие отраслевые и межотраслевые стратегии.
Отраслевые документы стратегического планирования должны содержать:
1. Оценку исходного состояния отрасли или сферы социально-экономического развития РФ;
2. Показатели их развития по одному или нескольким вариантам прогноза на долгосрочный период;
3. Приоритеты, цели, задачи и способы их эффективного достижения;
4. Сроки и этапы проведения мероприятий (по решению руководства страны);
5. Ожидаемые результаты по отраслям и сферам социально-экономического развития;
6. План мероприятий на среднесрочный период, в том числе обоснование состава и содержания государственных программ РФ по основным отраслям экономики и сферам управления.
Поскольку российская экономика является открытой системой и составной частью мировой экономики, развивающейся циклично, то весьма важно в составе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации оценивать и учитывать влияние внешних факторов и прогнозы основных показателей развития мировой экономики, включая прогноз мировых цен на отдельные виды сырьевых ресурсов (особенно топливно-энергетических), прогноз развития инновационных технологий в различных отраслях хозяйства и сфе-
рах управления в ведущих странах мира и др.
Важно дать прогнозную оценку макроэкономического эффекта от реализации государственных программ РФ и планируемых институциональных преобразований на долгосрочную и среднесрочную перспективу, способных обеспечить устойчивое развитие экономики и обеспечение безопасности социально-экономического развития Российской Федерации.
Библиография
1. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Федеральный закон № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г.
2. Кабакова С.И. Пути совершенствования градостроительной политики в Российской Федерации // Экономика строительства, 2012. - № 2.
3. Кабакова С.И. Восточный вектор развития экономики и градостроительства России. // Инновации и инвестиции, 2012. - № 6.
4. Перцик Е.Н. Районная планировка (территориальное планирование). -М.: Изд. УИЦ «Гардарики», 2006.
Автор
Кабакова Софья Иосифовна, д.э.н., профессор Института международного права и экономики имени А.С. Грибоедова, акад. МАИЭС, член- корр. РИА, советник РААСН, Заслуженный инженер России. E-mail: soev35@yandex.ru
Новости Newsrus.su
Регионы могут получить право вводить мараторий на оплату капремонта
Депутаты заксобрания Карелии в ближайшее время направят Премьер-министру РФ Дмитрию Медведеву и Председателю Госдумы РФ Сергею Нарышкину обращение с просьбой дать право вводить мораторий на обязательную оплату капремонта многоквартирных домов
В обращении депутаты отмечают проблемы в системе оплаты взносов. Так, жильцами не могут быть экстренно использованы средства на ремонт в случае аварии, тогда как накапливаемые деньги при этом обесцениваются в процессе инфляции. По мнению депутатов, в текущей экономической ситуации необходимо обеспечить максимальное снижение дополнительных расходов населения.
Депутаты предлагают введение до 2017 года моратория для субъектов РФ на плату за капремонт. В течение этого срока необходимо решить проблемы, мешающие успешно формировать фонд капремонта. Сегодня период накопления средств для капитального ремонта составляет до 30 лет, но при этом в случае какой-либо экстренной необходимости жильцы не могут воспользоваться средствами фонда раньше срока.
Источник: Редакция новостей Newsrus.su
