CC BY
114
УДК 349.4
Дицевич Ярослава Борисовна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел Иркутского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, советник юстиции
Исламова Эльнара Рафисовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, советник юстиции
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА
Ditsevich Yaroslava Borisovna
PhD in Law, Assistant Professor, Department of Prosecutorial Supervision and Participation in the Civil and Arbitration Cases, Irkutsk Law Institute (branch) of Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation, Councillor of Justice
Islamova Elnara Rafisovna
PhD in Law, Assistant Professor, Department of Prosecutorial Supervision and Participation in the Civil and Arbitration Cases, Irkutsk Law Institute (branch) of Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation, Councillor of Justice
CONCERNING IMPROVEMENT OF LEGISLATION AND LAW ENFORCEMENT PRACTICE IN THE SPHERE OF FOREST PROTECTION
Аннотация:
В статье на основании анализа действующего законодательства и правоприменительной практики рассмотрены вопросы обеспечения законности в сфере охраны и использования земель лесного фонда, в том числе связанные с организационными и финансовыми проблемами кадастрового учета земель. Отражена положительная практика прокурорской деятельности по выявлению и устранению нарушений законодательства в сфере охраны и использования земель лесного фонда. Сформулированы отдельные предложения о совершенствовании мер в сфере охраны земель лесного фонда.
Ключевые слова:
земли лесного фонда, кадастровый учет, незаконное распоряжение, прокурор, материалы лесоустройства, лесопользование, ортофотоплан, кадастровый инженер.
Summary:
By studying the current legislation and law enforcement practice the article examines how the law and order is implemented in the sphere of protection and use of forest land, including the issues related to the organizational and financial problems of land cadastral registration. The authors discuss the positive practice of prosecutorial activity in detecting and eliminating of law violations in the sphere of protection and use of the forest land. Some proposals on how to improve the measures in the field of forest lands protection are formulated.
Keywords:
forest lands, cadastral registration, illegal order, prosecutor, forest inventory, forest management, orthopho-tomap, cadastral engineer.
Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка, выступая 29 октября 2013 г. на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, посвященной вопросам состояния законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства при использовании, охране лесов и обороте древесины, обратил внимание на то, что «не завершена инвентаризация земель лесного фонда и их постановка на кадастровый учет, не снижается острота проблем, связанных с незаконными рубками, самовольным использованием лесных участков, злоупотреблениями чиновников при их выделении» [1]. С учетом этого Генеральный прокурор Российской Федерации отметил, что вопросы охраны и защиты лесов и впредь должны оставаться на постоянном контроле прокуроров, руководителей правоохранительных и контролирующих органов.
Указанные вопросы не теряют актуальности и в настоящее время. Одной из проблем обеспечения законности в сфере охраны и использования лесных ресурсов являются нарушения порядка предоставления, перевода и использования лесных участков из земель лесного фонда, находящихся, в соответствии со ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации, в собственности
Российской Федерации. Наиболее распространенным нарушением рассматриваемого вида является незаконное распоряжение землями лесного фонда.
К примеру, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой пресечен факт выбытия из федеральной собственности земельного участка площадью 4 500 м2, кадастровой стоимостью свыше 35 млн руб. Установлено, что решениями органов местного самоуправления образованы и поставлены на государственный кадастровый учет три земельных участка общей площадь более 6 тыс. м2 в районе пос. Нагорный Советского района г. Казани с разрешенным видом использования «для размещения автозаправочной станции, индивидуального жилищного строительства» и на них зарегистрированы права частной собственности граждан и коммерческой организации. Между тем вновь образованные участки являются землями государственного лесного фонда в границах Высокогорского лесничества, в 2010 г. на них зарегистрировано право Российской Федерации. С целью устранения нарушений природоохранный прокурор внес в адрес руководителя территориального управления Росимущества в Республике Татарстан представление с требованием принять меры по обеспечению защиты нарушенного права собственности Российской Федерации в сфере распоряжения участками лесного фонда. По результатам его рассмотрения Территориальным управлением Росимущества в Республике Татарстан в Арбитражный суд Республики Татарстан направлено заявление, которое удовлетворено в полном объеме [2].
Основной причиной возможности совершения подобных противоправных деяний является незавершенность и длительность процедур по установлению границ и постановке на кадастровый учет земель лесного фонда [3; 4].
Нередко приходится сталкиваться с мнением о том, что в целях защиты права собственности Российской Федерации при государственном кадастровом учете земель лесного фонда и смежных с лесным фондом земель различных категорий необходимо законодательное установление статуса материалов лесоустройства (в виде лесоустроительных планшетов и иных графических лесоустроительных материалов) как документов, содержащих сведения о границах земель лесного фонда, путем внесения изменений в Земельный и Лесной кодексы Российской Федерации.
Вместе с тем действующим законодательством уже определена приоритетность материалов лесоустройства при решении спорных вопросов об отнесении земельных участков к той или иной категории. В частности, в соответствии с ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», земельные участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. При этом границы земель лесного фонда лесных участков, их площадь, иные количественные и качественные характеристики, целевое назначение и вид разрешенного использования определяются в лесоустроительной проектной документации (в соответствии с ч. 1, 3 ст. 6, ст. 7, 67-69 Лесного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, в соответствии с рассмотренными правовыми нормами отнесение земельного участка к землям лесного фонда осуществляется на основании разработанной в отношении такого участка лесоустроительной проектной документации, которая подтверждает фактическое использование данного участка для ведения лесного хозяйства.
Также необходимым видится принятие мер организационно-финансового характера, направленных на обновление материалов лесоустройства, поскольку лесоустройство является основой лесопользования. В большинстве российских регионов с развитым лесопромышленным комплексом, где сконцентрированы основные объемы лесозаготовок, мероприятия по лесоустройству на землях лесного фонда проводились лишь в 1985-2000 гг. Соответственно, материалы лесоустройства, нормативный срок обновления которых составляет 10 лет, значительно устарели, что нередко создает проблемы в правоприменительной практике.
Постановка на кадастровый учет земель лесного фонда (внесение сведений о границах лесничеств в Государственный кадастр недвижимости) и обновление материалов лесоустройства - длительные и дорогостоящие процедуры. В большинстве регионов данные работы, проводимые за счет средств федерального бюджета, выполнены менее чем наполовину. В связи с этим представляется целесообразным выполнение таких работ в первую очередь в местностях, где ведется активная хозяйственная деятельность (пригородные зоны, СНТ, ДНТ, зоны промышленного строительства) и, соответственно, значительно выше вероятность незаконного завладения землями лесного фонда. Данные меры позволят минимизировать вероятность появления новых земельных участков «двойного учета», так как внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о принадлежности земельного участка к землям лесного фонда является основанием для отказа Росреестра в регистрации прав иных лиц на данный участок.
Безусловно, заслуживает одобрения и поддержки развитие проекта «Публичная кадастровая карта Росреестра». Благодаря данному информационному ресурсу становится более доступной информация как для правоприменителей, так и для рядовых граждан. На сегодня ряд территорий России не обеспечены картографической основой кадастра, имеющей измерительные свойства (отсутствуют ортофотопланы, карты крупных масштабов устарели). В ряде случаев исправление кадастровых ошибок возложено законодательством на ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра» по картографической основе кадастра. В связи с этим необходимо расширение покрытия территории Российской Федерации картографической основой Государственного кадастра недвижимости (в частности ортофотопланами).
Немало пробелов и в регламентации порядка деятельности таких новых субъектов земельных отношений, какими являются кадастровые инженеры. В частности, подлежит дополнительной регламентации порядок действий кадастрового инженера при выявлении кадастровой ошибки. Кроме того, следует на правовом уровне установить лицо, которому надлежит исправить выявленную кадастровую ошибку. Одним из вариантов может являться предложение об исправлении кадастровой ошибки силами кадастрового инженера, выявившего ее (по страховке и (или) за счет лица, допустившего кадастровую ошибку). Отдельные вопросы в рассматриваемой сфере в настоящее время урегулированы нормами Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», а также рядом изданных во исполнение данного нормативного правового акта приказов и писем Минэкономразвития, принятых в 2013-2015 гг. [5]. В то же время представляется необходимым совершенствование практики применения указанных норм.
Важной представляется активизация деятельности государственных органов (Росимуще-ство, органы прокуратуры) по выявлению и пресечению нарушений, связанных с незаконным распоряжением земельными участками из земель лесного фонда. В судебном порядке необходимо решать вопросы об изъятии из чужого незаконного владения земельных участков. На сегодняшний день немало примеров практической деятельности органов прокуратуры в данной сфере. Например, Иркутским областным судом удовлетворено исковое заявление прокурора Ольхон-ского района Иркутской области в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ООО «Охотничье хозяйство «Ангады», которым на территории лесного участка Оль-хонского участкового лесничества в отсутствие правоустанавливающих документов на лесной участок возведены двухэтажный дом, баня и иные постройки, на другом земельном участке установлен металлический шлагбаум, закрывающийся на замок [6]. Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа удовлетворил иск прокурора к районной администрации и дачному некоммерческому товариществу о признании недействительной сделки по передаче в собственность товариществу земельного участка, оформленной постановлением о предоставлении в собственность земельного участка ДНТ и о применении последствий недействительности этой сделки в виде обязания товарищества возвратить земельный участок, согласившись с мнением нижестоящего суда, который установил факт нахождения спорного земельного участка в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории и прибрежной защитной полосы озера Байкал. Кроме того, из содержания акта проверки суд пришел к выводу, что земельный участок находится на незатронутой природной территории, на которой отсутствуют промышленные, жилые и рекреационные объекты и сохранено естественное биоразнообразие [7].
Распространенными являются факты распоряжения землями лесного фонда, являющимися собственностью Российской Федерации, органами местного самоуправления. Меры по пресечению таких нарушений также принимаются прокурорами [8; 9; 10].
Одним из оснований данных требований в суде является нарушение ответчиками процедуры межевания со смежными правообладателями земельных участков (в данном случае поскольку собственник участков на землях лесного фонда - Российская Федерация), осуществляемой при постановке на кадастровый учет земельных участков. Безусловно, необходимо индивидуально подходить к вопросу о судебном изъятии земель, в первую очередь осуществляя данные действия с земельными участками, не занятыми строениями, сооружениями (поскольку нередко вынесение решения суда об истребовании земельного участка и о сносе самовольно возведенного строения влечет иски к администрациям муниципальных образований, главами которых были предоставлены земельные участки, о взыскании расходов на строительство указанных зданий).
В заключение следует отметить важность информационного и иного взаимодействия органов государственного земельного, лесного надзора и органов прокуратуры и суда в деятельности по противодействию рассматриваемым нарушениям законодательства. В частности, на уровне субъектов Российской Федерации возможно проведение тематических совещаний с участием представителей региональных управлений Росреестра, Росимущества, региональных органов лесного контроля, органов прокуратуры и судебных органов с подписанием соответствующих соглашений (одним из примеров подобных совещаний является заседание группы общественного
мониторинга по проблемам экологии и защиты леса Регионального отделения ОНФ, посвященного вопросам борьбы с нарушениями законодательства при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий, состоявшееся с участием депутата Государственной думы ФС РФ В.В. Гу-тенева в г. Иркутске 19.06.2015) [11; 12].
Совместное решение возникающих вопросов будет способствовать повышению эффективности в сфере охраны земель лесного фонда.
Ссылки:
1. Выступление Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки 29.10.2013 на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на тему «О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства при использовании, охране лесов и обороте древесины» [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/upload/iblock/450/291013.doc (дата обращения: 20.10.2015).
2. Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура пресекла незаконную передачу участка лесного фонда стоимостью более 35 млн руб. в частную собственность [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-827460/ (дата обращения: 20.10.2015).
3. Батуев А.Р., Перекальский В.В., Бочарова A.A. Методические и технологические вопросы осуществления кадастровой деятельности на землях лесного фонда // Известия высших учебных заведений. Геодезия и аэрофотосъемка. 2013. №4/С. С. 142-145.
4. Овчинникова А. Г. О зарождении, развитии и последствиях процесса накопления ошибочных сведений в ГКН // Кадастр недвижимости. 2012. № 4 (29). С. 80-85.
5. Об исправлении кадастровой ошибки в сведениях государственного кадастра недвижимости о местоположении границы (части границы) земельного участка, установленном в судебном порядке [Электронный ресурс] : письмо Минэкономразвития России от 20.04.2015 № ОГ-Д23-5349. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. Апелляционное определение Иркутского областного суда от 13.08.2015 по делу № 33-6595/15.
7. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14.04.2015 № Ф02-1342/2015 по делу № А10-3198/2013.
8. Апелляционное определение Калининградского областного суда от 25.03.2015 по делу № 33-1577/2015.
9. Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 17.12.2014 по делу № 33-6494, А-25.
10. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 13.11.2014 по делу № 33-15212/2014.
11. Мамонтова Ю. Анализ состояния лесной отрасли Прибайкалья [Электронный ресурс]. URL: http://www.ogirk.ru/news/2015-08-03/57676.html (дата обращения: 15.10.2015).
12. Щепин А. Дела земельные [Электронный ресурс]. URL: http://www.irk.ru/realty/article/20150624/raid/ (дата обращения: 15.10.2015).
