CC BY
11
<D
is
s
Si
ü <D CQ
УДК 343.8 ББК 67.409.2 Ц94
N.I. CYMBALYUK*
ON IMPROVEMENT OF THE LEGAL PROVISION OF THE ACTIVITIES OF THE PENAL SYSTEM
Аннотация: статья посвящена изучению миссии, целей создания и функционирования УИС. Особый акцент сделан на усиление социальной значимости и конкретизацию решаемый ею задач.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, совершенствование, законодательство, деятельность пенитенциарной системы.
НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА ЦЫМБАЛЮК*
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Annotation: the article is devoted to the study of the mission, the purposes of establishing and functioning of the penal system. Particular emphasis is placed on strengthening the social significance and specification of its tasks.
Key words: penal system, improvement, legislation, activity of the penitentiary system.
Отечественная уголовно-исполнительная система (УИС) находится в стадии масштабного и долговременного реформирования, цели и характер которого изложены в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р.
В разделе III «Основные направления развития уголовно-исполнительной системы» указывается, что в рамках совершенствования уголовно-исполнительной политики планируется совершенствование уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, направленного на изменение структуры УИС. При этом «...под уголовно-исполнительным законодательством следует понимать совокупность законов, регулирующих комплекс общественных отношений, возникающих по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия»1.
Законодательным базисом для собственно исполнения уголовных наказаний являются три законодательных акта: Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-Ф3 «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации. Эти законодательные акты в комплексе дают представление об УИС как о сложном системном образовании организационно-правовой и социально-экономической природы, с регламентированной
* Старший преподаватель-методист группы контроля и обеспечения качества подготовки специалистов (Академия ФСИН России) E-mail: editor62@yandex.ru.
структурно-функциональной реализацией в виде системы федеральных органов и учреждений. При этом одной из основных задач, решаемых в рамках УИС, является «управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями» (п. 3 разд. I Положения о Федеральной службе исполнения наказаний).
Таким образом, УИС - это прежде всего система социального управления, в которой основу информационного обеспечения составляет триада указанных законодательных актов, от степени организационно-правовой определенности каждого из которых и степени нормативно-содержательной согласованности между ними зависит эффективность функционирования данной системы управления. В связи с этим представляется, что с позиций науки управления комплекс рассматриваемых законодательных актов располагает потенциалом для совершенствования. В частности, можно обратиться к общеизвестному в науке управления принципиальному положению о формировании организационных структур управления2, которое определяет состав и количественное соотношение между собой основополагающих компонентов в любой системе управления социальной природы. Эту методологию в наглядном виде можно интерпретировать как пирамиду компо-
нентного состава всякой организации (рис.). При этом понятие «организация» имеет самый широкий смысл - это объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе определенных правил и процедур.
Для УИС, подпадающей под такую трактовку понятия «организация», было бы противоестественным проигнорировать в законодательном и нормативно-правовом обеспечении своей деятельности методологию науки управления и не позиционировать свои место и роль в сфере обеспечения превенции преступлений в соответствии с парадигмой иерархичности всякой системы управления: «миссия (социально значимое предназначение организации) - цели и подцели (несколько намеченных к достижению конечных и промежуточных результатов - функции-задачи и структура (ограниченный набор предметных направлений деятельности, уровней управления, вертикальных и горизонтальных связей взаимодействия, компетенция и полномочия) - задачи-операции и действия (широкий спектр принимаемых решений и систематически выполняемых типовых процедур в рамках установленных компетенции и полномочий)».
Для конкретизации миссии и усиления социальной значимости целей создания и функционирования УИС, а также более полного выра-
00
(D
I
0 ■Ö
1
ш §
(D I
S
Пирамида компонентного состава организации
§
I
Q)
5
ГО
6
I
Q)
жения ее структуры и решаемых ею задач представляется целесообразным внести в Федеральный закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» следующие поправки:
- преамбулу к Закону изложить в новой редакции:
«Уголовно-исполнительная система призвана осуществлять исполнение назначенных судом уголовных наказаний, в том числе связанных с лишением свободы.
Настоящий Закон определяет принципы и организационные основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (далее - наказания) и являющихся составной частью уголовно-исполнительной системы»;
- в состав гл. I «Общие положения» дополнительно включить ст. 2 «Цели уголовно-исполнительной системы» следующего содержания:
«Целями создания и функционирования уголовно-исполнительной системы являются: а) обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнения всех видов наказаний; б) обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; в) обеспечение правопорядка в учреждениях, исполняющих наказания»;
- статью 5 «Организация уголовно-исполнительной системы» гл. II Закона изложить в следующей редакции:
«Уголовно-исполнительная система, имеющая централизованную структуру подчинения, включает в себя:
1) учреждения, исполняющие наказания;
2) территориальные органы, непосредственно выполняющие организационно-управленческую функцию в отношении подчиненных им учреждений уголовно-исполнительной системы (далее - территориальные органы уголовно-исполнительной системы);
3) федеральный орган исполнительной власти, выполняющий организационно-управленческую функцию в отношении уголовно-исполнительной системы в целом, непосредственно осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере исполнения наказаний в отношении осужденных (далее - федеральный орган уголовно-исполнительной системы)».
Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» непосредственно связан со своим предшественником, то есть с законом № 5473-1, в части использования учреждений, исполняющих наказания в виде лишения сво-
боды, и следственных изоляторов в качестве мест содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении уголовных правонарушений. Документы имеют общие нормы о порядке и условиях реализации такой функции-задачи, как содержание под стражей, и в целом обладают терминологической и содержательно-понятийной преемственностью. В то же время в ст. 10 Закона встречается понятие «исправительное учреждение», которое официально было введено более поздним законодательным актом - Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации (ч. 1 ст. 73 «Места отбывания лишения свободы»). В связи с этим в ст. 10 рассматриваемого Закона было бы обоснованным вместо словосочетания «исправительных учреждений» использовать ранее установленное словосочетание «учреждений, исполняющих наказания».
Положения ч. 1, 2 ст. 1 УИК РФ естественным образом дополняют цели и функции-задачи УИС, предложенные выше в качестве поправок к закону № 5473-1. Поскольку УИК РФ, раскрывая основные положения уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и регламентируя порядок и условия исполнения всех видов уголовных наказаний, является самым нормоемким законодательным актом в рассматриваемой триаде законов, то именно в нем имеет смысл отразить актуальное для современного этапа развития российской государственности положение об обеспечении гласности в деятельности УИС и ее подконтрольности институтам гражданского общества, о тесном взаимодействии с общественностью в процессе исправления и перевоспитания осужденных (что является одной из целей реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года). Это можно сделать, например, завершив ст. 8 «Принципы уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации» лаконичной фразой «открытости гражданскому обществу», приведенной через запятую после слова «воздействием».
Таким образом, в соответствии с хронологией принятия и введения в действие рассматриваемых законодательных актов, а также их организационно-правового назначения и исходя из предположения о практической реализации предложенных поправок к соответствующим законам можно сделать вывод о том, что эти законодательные акты отражают миссию, принципы и цели функционирования УИС; все три законодательных акта в сочетании раскрыва-
ют структурную организацию УИС и выделяют реализуемые ею функции-задачи; федеральные законы № 103-Ф3 от 1995 г. и № 1-ФЗ от 1997 г., будучи дополненными иными нормативно-правовыми актами федерального уровня (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) и внутриведомственными документами (приказы, распоряжения, инструкции, регламенты и др.), раскрывают характер и особенности решаемых задач-операций, а также устанавливают порядок и условия осуществления конкретных действий.
К нормативно-правовому дополнению законодательного обеспечения деятельности УИС относятся прежде всего Положение о Федеральной службе исполнения наказаний и Положение об уголовно-исполнительных инспекциях.
Разработанный проект поправок в указанные законодательные акты можно рассматривать как средство для более очевидного выражения уголовно-исполнительной системы в виде государственного института со специфическими организационно-правовыми и одновременно социально-экономическими отноше-
ниями, построенного и функционирующего в соответствии с классическими представлениями науки управления.
В заключение следует отметить, что статья не претендует на новизну идеи о взаимном проникновении наук и об использовании методов исследования, разработанных одной областью знаний, при проведении соответствующих исследований в другой области знаний. Материал статьи лишь демонстрирует такую возможность и является подтверждением известного суждения о том, что «... взаимосвязь науки уголовно-исполнительного права с другими науками предполагает использование ими теоретических положений и практических сведений из области исполнения наказаний, а также применение методов других наук для проведения комплексных научных разработок проблем, выдвигаемых практикой исполнения наказаний»3.
Представляется, что предлагаемый подход может оказаться весьма полезным при дальнейшем нормативном развитии и совершенствовании законодательных основ деятельности пенитенциарной системы.
Список использованной литературы
1 Уголовно-исполнительное право: учеб. пособие для студентов вузов / Е. А. Ангонян [и др.]; под ред. С. Я. Лебедева, С. М. Иншакова. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 27.
2 См.: Менеджмент (Современный российский менеджмент): учебник / под ред. Ф. М. Русинова, М. Л. Разу. М., 2000. С. 186-187.
3 Уголовно-исполнительное право: учеб. пособие. С. 26.
Статья рекомендована к опубликованию научно-экспертным советом академии, протокол от 24 января 2014 г. № 1.
