Научная статья на тему 'Эволюционно-правовые особенности взаимодействия прокуратуры с пенитенциарной системой'

Эволюционно-правовые особенности взаимодействия прокуратуры с пенитенциарной системой Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
72
21
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ / ПРОКУРАТУРА / УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА / PUBLIC PROSECUTOR'S OFFICE / INTERACTION / PENAL SYSTEM

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Цымбалюк Наталья Игоревна

статья посвящена изучению взаимодействия прокуратуры и уголовно-исполнительной системы, особый акцент сделан на этапы развития данного взаимодействия.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

EVOLUTIONAL AND LEGAL FEATURES OF THE INTERACTION OF PUBLIC PROSECUTORS OFFICE WITH THE PENAL SYSTEM

the article is devoted to studying the interaction of public prosecutors office and the penal system, special emphasis is placed on the development stages of this interaction.

Текст научной работы на тему «Эволюционно-правовые особенности взаимодействия прокуратуры с пенитенциарной системой»

2

í

0

с;

CD ГО

6 &

1

О

QQ

УДК 343.963 ББК 67.72 Ц94

N.I. CYMBALYUK*

EVOLUTIONAL AND LEGAL FEATURES OF THE INTERACTION OF PUBLIC PROSECUTOR'S OFFICE

WITH THE PENAL SYSTEM

Аннотация: статья посвящена изучению взаимодействия прокуратурыи уголовно-исполнительной системы, особый акцент сделан на этапы развития данного взаимодействия

Ключевые слова: взаимодействие, прокуратура уголовно-исполнительнаясистема.

НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА ЦЫМБАЛЮК*

ЭВОЛЮЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ С ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМОЙ

Annotation: the article is devoted to studying the interaction of public prosecutor's office and the penal system, special emphasis is placed on the development stages of this interaction.

Key words: interaction, public prosecutor's office, penal system.

Неоднократные попытки серьезного реформирования пенитенциарной системы страны, предпринятые за последние 20 лет, стали благодатной почвой для расширения наукоемкости организационно-правового обеспечения ее деятельности, стимулом для выделения проблем в сфере исполнения уголовных наказаний и их успешного решения.

Деятельность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания как в виде лишения свободы, так и не связанные с изоляцией осужденных от общества, и составляющих единую уголовно-исполнительную систему (УИС) страны, основана на соответствующем организационно-правовом обеспечении, а именно законодательных и иных нормативно-правовых документах, устанавливающих общие положения и принципы исполнения наказаний, а также организационную структуру УИС и механизмы ее взаимодействия с другими правоохранительными органами.

Отдельные нормы Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также Уголовно-исполнительного кодексаРоссийской Федерации (УИК РФ) иллюстрируют тесное организационно-правовое взаимодействие органов УИС и органов прокуратуры страны.

Прежде всего следует обратить внимание на место и роль прокуратуры в формировании организационно-правового обеспечения функционирования уголовно-исполнительной системы.

Первоочередной интерес вызывает исторический аспект динамики взаимодействия составляющих механизма «Прокуратура РФ -Федеральная служба исполнения наказаний ».

* Старший преподаватель-методист группы контроля и обеспечения качества подготовкиспециалистов (Академия ФСИН России) E-mail: editor62@vandex.ru.

Предметомэволюционно-правового анализа выбраны законы и нормативно-правовые акты, на основании которых в ретроспективе и до наших дней функционировали соответственно прокуратура и пенитенциарная система, при этом интерес был обращен на факты совместного (прокуратуры и пенитенциарной системы) решения задач в области правоохранительной деятельности.

Глубина ретроспекции определяется исходя из существующих научно обоснованных моделей содержательно-правовой динамики развития прокуратуры и уголовно-исполнительной системы, которые очевидным образом выделяют переломные моменты в истории развития этих правоохранительных органов.

Например, Р.Р. Вахитова приводит следующую хронологию становления и развития прокуратуры: «... в становлении и развитии российской прокуратуры необходимо и возможно различить три основных этапа: досоветский, советский, постсоветский. В рамках указанных эта -пов важно различать определенные периоды: досоветскогоэтапа - периоды: с 1722 г. по 1762 г., с 1762 по 1855 г., с 1855 по 1881 г., с 1881 по 1917 г.; советского этапа - периоды: с 1917 по 1922 г., с 1922 по 1941 г., с 1941 по 1945 г., с 1945 по начало 90-х годов; постсоветского этапа периоды: с 1990 по 1993 г., с 1993 по настоящее время»1.

Историко-хронологический анализ организационно-правового статуса и назначения пенитенциарной системы страны может быть проведен аналогичным образом.

«. Первое упоминание о тюремном заключении появляется в Судебнике 1550 г. и окончательно складывается в XVII в. В конце следующего столетия происходят значительные изменения в организации пенитенциарного института: возрастает роль тюрьмы как средства борьбы с классовыми противниками, учреждаются смирительные и рабочие дома. Как альтернатива государственным местам заключения возникают монастырские тюрьмы для религиозных и политических преступников. В 1823 г. появляются военно-арестантские роты для военнослужащих, совершивших, как правило, уголовные преступления. Однако постепенно они превращаются в места лишения свободы и для гражданского населения и к середине XIX столетия учреждаются в большинстве губерний России. В 1879 г. было учреждено Главное тюремное управление с целью определения основных направлений пенитенциарной реформы, которая коснулась не только центрального аппа-

рата, но и управленческого звена на губернском и областном уровнях. В XIX - начале XX в. в России сформировалась правовая основа функционирования учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, благодаря которой была максимально урегулирована сфера деятельности отечественных карательных учреждений.»2.

В свою очередь, А.А. Чесноков отмечает; что «пенитенциарная система с установлением Советской власти осталась в ведомстве Юстиции, сохраняя основные характеристики изоляции осужденных друг от друга и от общества, в то же время формируется собственная пенитенциарная система Наркомата внутренних дел, а также в органах Главного политического управления, позднее Объединенного ГПУ... В советский период основное экономическое значение, а также воспитательное воздействие осуществлялось через трудоисполь-зование осужденных, что сказалось на названии учреждений системы и отрасли права в целом - исправительно-трудовые учреждения и исправительно-трудовое право. Официальное наименование УИС пришло на смену наименованиям ИТУ советского периода. Впервые понятие УИС появилось в Концепции реформирования УИС, утвержденной Коллегией МВД СССР в 1990 г., затем последовало законодательное признание в Преамбуле Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.»3.

Отметим, что в упомянутом Законе кроме понятия «уголовно-исполнительная система» (УИС) используется и понятие «исправительное учреждение» (ИУ).

Приведенные данные позволяют предположить, что наиболее целесообразной суперпозицией (то есть содержательным наложением друг на друга с получением общей области пересечения) периодов развития прокуратуры и пенитенциарной системы страны являются советский и постсоветский этапы развития нашего государства.

Законодательно-правовое начало советской прокуратуре было положено 28 мая 1922 г., когда Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) было утверждено Положение о прокурорском надзоре. Пункт 1 Постановления гласил: «Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции ГосударственнуюПрокуратуру». А в п. 2 было указано: «На Прокуратуру возложить: .2) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей». В подп. «з»

00

(D

I

0 ■Ö

1

ш §

(D I

S

§

I

Q)

с;

CD ГО

6 &

I

Q)

QQ

п. 13 устанавливолось, что в области борьбы с преступностью на прокуратуру возлагается «проверка правильности содержания под стражей во всех без исключения местах лишения свободы и освобождение лиц, неправильно содержащихся».

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. утверждается Положение о прокуратуре Союза ССР, где распространение функции надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы было отражено более конкретно. В частности, в п. 4 гл. 2 «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» указывалось, что «на прокуратуру Союза ССР возлагается: ... г) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений.». При этом следует отметить, что Постановлением СНК СССР от 5 ноября 1936 г. была утверждена структура Прокуратуры СССР, включавшая в себя отдел по надзору за местами заключения.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. В ст. 3 этого документа находим: «Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем: .5) надзора за законностью исполнения приговоров; 6) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы». В данном Указе впервые приводится механизм осуществления надзорной функции за местами лишения свободы, изложенный отдельно в виде гл. 5 «Надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы».

30 ноября 1979 г. был введен в действие Закон «О прокуратуре СССР», где в качестве одной из задач, возложенных на прокуратуру, выступал надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначенных судом(ст. 3 «Основные направления деятельности прокуратуры»).

Основное описание механизма осуществления надзора за исполнением действующегозаконода-тельства в пенитенциарной системе излагается в этом документе в виде отдельной гл. 4 «Надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом».

Постсоветский период взаимодействия прокуратуры и пенитенциарной системы страны

открывает Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Пункт 2 ст. 1 «Прокуратура Российской Федерации» гласит: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет ... надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу...»4.

Механизм осуществления надзора за соблюдением законности в пенитенциарной системе излагается в виде отдельной гл. 4 «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». Особенности механизма взаимодействия в данном случае отражают: ст. 32 «Предмет надзора», ст. 33 «Полномочия прокурора», ст. 34 «Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора».

Нововведениями по сравнению с Законом «О прокуратуре СССР» являются: право прокурора знакомиться с оперативными материалами, право возбуждать производство об административных правонарушениях со стороны администрации исправительных учреждений, право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных (п. 1 ст. 33).

Перечисленные положения Закона дополняются приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 апреля 1996 г. № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур».

Как документ, развертывающий функции-задачи в систему соответствующих задач-операций, может быть расценен приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 августа 2003 г. № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемыхи обвиняемых в следственных изоляторах».

Как для советского, так и для постсоветского этапов развития страны характерными являются провалы в процессе формирования нормативно-содержательной базы для исполнения наказаний.

В советское время явление резкого сокращения содержательно-правовых норм, устанавливающих компетенцию и полномочия прокуратуры в рамках деятельности пенитенциарной системы, приходится на период с середины 20-х до середины 50-х годов прошлого века. Это явление трудно объяснить чем-либо другим, кроме как становлением авторитарного режима управления страной, который не нуждался в функции правозащитной деятельности, а напротив, с помощью карательных органов ОГПУ -НКВД - МГБ - МВД возвел борьбу с инакомыслием, произвол и беззаконие в ранг государственной политики. Эта мысль полностью согласуется с приведенной точкой зрения С. В. По-номаренко, выделяющего особым образом процесс становления и развития прокуратуры в период с 1922 г. до начала 50-х годов5.

Другой «провальный» эпизод относится автором к периоду конца 80-х годов - начала 90-х годов, когда в политической, государственной и общественной жизни страны начался так называемый перестроечный этап. Для этого времени характерны проявления резкой критики советской власти и однопартийного принципа управления страной, претензий союзных и автономных республик СССР на суверенное и независимое от центральных органов государственной власти существование, попыток изменения в свою пользу действовавшего законодательства, поспешного и не всегда адекватного изменения действующих и принятия новых нормативно-правовых актов (особенно после распада СССР и образования Российской Федерации). Это не могло не привести к дезорганизации, хаосу и неопределенности в общественно-политической и государственно-правовой сферах, когда в процессе гражданско-правового и уголовно-исполнительного, а также судопроизводственного реформирования законода-

тельной базы чаще преобладали не внимание к демократическим ценностям, правам и свободам граждан, механизму правозащитной деятельности, а субъективные интересы отдельных политиков, региональных руководителей, флагманов капиталистической экономики, представителей криминальной среды.

В указанном смысле выделенный нами период конца 80-х - начала 90-х годов XX в. не совпадает ни с одной из ранее приведенных точек зрения по поводу временного диско нти-рования динамики формирования организационно-правового обеспечения для взаимодействия прокуратуры и пенитенциарной системы.

Бросается в глаза также дважды имевший место (и в советском, и в постсоветском периодах) достаточно резкий подъем в содержательно-правовой взаимообусловленности механизма исполнения уголовных наказаний и механизма осуществления прокурорскогонадзора за исполнением таких наказаний, когда законодательный или иной нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок и условия исполнения уголовных наказаний, целевым образом указывает на конкретный законодательный акт о деятельности прокуратуры, распространяющий свою юрисдикцию в том числе на уголовно-исполнительную систему. Такая апелляция к существующей компетенции и полномочиям прокуратуры не только формально увеличивает количество норм, регламентирующих участие прокуратуры в деятельности пенитенциарной системы, но и способствуетупо-рядочиванию организационно-правовых отношений между двумя правоохранительными системами, отражает текущую актуальность проблемы правозащитной деятельности со стороны государства в интересах его граждан, является основой для дальнейшей координации и согласования действий в направлении повышения эффективности функционирования УИС.

00

(D

I

0 ■Ö

1

ш §

(D I

S

Список использованной литературы

1 ВахитоваР.Р. Прокуратурав механизме государства! историко-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 4.

2 Кораблин К. К. Пенитенциарная система России: формирование и механизм функционированиятюрем-ного ведомства на территории Дальнего Востока во второй половине XIX начале XX в.: историко-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 10-11.

3 ЧесноковА.А. Пенитенциарная система в механизме Российскогогосударства историко-теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук Н. Новгород 2006. С. 13.

4 О прокуратуреРоссийскойФедерации Федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1[Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/prosec/ (дата обращения: 11.04.2013).

5 См.: Пономаренко С.В. Основные этапы истории развития Российскойпрокуратуры(исторический аспект): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2008. С. 5-6.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.