CC BY
20
2
í
0
с;
CD ГО
6 &
1
О
УДК 343.963 ББК 67.72 Ц94
N.I. CYMBALYUK*
EVOLUTIONAL AND LEGAL FEATURES OF THE INTERACTION OF PUBLIC PROSECUTOR'S OFFICE
WITH THE PENAL SYSTEM
Аннотация: статья посвящена изучению взаимодействия прокуратурыи уголовно-исполнительной системы, особый акцент сделан на этапы развития данного взаимодействия
Ключевые слова: взаимодействие, прокуратура уголовно-исполнительнаясистема.
НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА ЦЫМБАЛЮК*
ЭВОЛЮЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ С ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ СИСТЕМОЙ
Annotation: the article is devoted to studying the interaction of public prosecutor's office and the penal system, special emphasis is placed on the development stages of this interaction.
Key words: interaction, public prosecutor's office, penal system.
Неоднократные попытки серьезного реформирования пенитенциарной системы страны, предпринятые за последние 20 лет, стали благодатной почвой для расширения наукоемкости организационно-правового обеспечения ее деятельности, стимулом для выделения проблем в сфере исполнения уголовных наказаний и их успешного решения.
Деятельность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания как в виде лишения свободы, так и не связанные с изоляцией осужденных от общества, и составляющих единую уголовно-исполнительную систему (УИС) страны, основана на соответствующем организационно-правовом обеспечении, а именно законодательных и иных нормативно-правовых документах, устанавливающих общие положения и принципы исполнения наказаний, а также организационную структуру УИС и механизмы ее взаимодействия с другими правоохранительными органами.
Отдельные нормы Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также Уголовно-исполнительного кодексаРоссийской Федерации (УИК РФ) иллюстрируют тесное организационно-правовое взаимодействие органов УИС и органов прокуратуры страны.
Прежде всего следует обратить внимание на место и роль прокуратуры в формировании организационно-правового обеспечения функционирования уголовно-исполнительной системы.
Первоочередной интерес вызывает исторический аспект динамики взаимодействия составляющих механизма «Прокуратура РФ -Федеральная служба исполнения наказаний ».
* Старший преподаватель-методист группы контроля и обеспечения качества подготовкиспециалистов (Академия ФСИН России) E-mail: [email protected].
Предметомэволюционно-правового анализа выбраны законы и нормативно-правовые акты, на основании которых в ретроспективе и до наших дней функционировали соответственно прокуратура и пенитенциарная система, при этом интерес был обращен на факты совместного (прокуратуры и пенитенциарной системы) решения задач в области правоохранительной деятельности.
Глубина ретроспекции определяется исходя из существующих научно обоснованных моделей содержательно-правовой динамики развития прокуратуры и уголовно-исполнительной системы, которые очевидным образом выделяют переломные моменты в истории развития этих правоохранительных органов.
Например, Р.Р. Вахитова приводит следующую хронологию становления и развития прокуратуры: «... в становлении и развитии российской прокуратуры необходимо и возможно различить три основных этапа: досоветский, советский, постсоветский. В рамках указанных эта -пов важно различать определенные периоды: досоветскогоэтапа - периоды: с 1722 г. по 1762 г., с 1762 по 1855 г., с 1855 по 1881 г., с 1881 по 1917 г.; советского этапа - периоды: с 1917 по 1922 г., с 1922 по 1941 г., с 1941 по 1945 г., с 1945 по начало 90-х годов; постсоветского этапа периоды: с 1990 по 1993 г., с 1993 по настоящее время»1.
Историко-хронологический анализ организационно-правового статуса и назначения пенитенциарной системы страны может быть проведен аналогичным образом.
«. Первое упоминание о тюремном заключении появляется в Судебнике 1550 г. и окончательно складывается в XVII в. В конце следующего столетия происходят значительные изменения в организации пенитенциарного института: возрастает роль тюрьмы как средства борьбы с классовыми противниками, учреждаются смирительные и рабочие дома. Как альтернатива государственным местам заключения возникают монастырские тюрьмы для религиозных и политических преступников. В 1823 г. появляются военно-арестантские роты для военнослужащих, совершивших, как правило, уголовные преступления. Однако постепенно они превращаются в места лишения свободы и для гражданского населения и к середине XIX столетия учреждаются в большинстве губерний России. В 1879 г. было учреждено Главное тюремное управление с целью определения основных направлений пенитенциарной реформы, которая коснулась не только центрального аппа-
рата, но и управленческого звена на губернском и областном уровнях. В XIX - начале XX в. в России сформировалась правовая основа функционирования учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, благодаря которой была максимально урегулирована сфера деятельности отечественных карательных учреждений.»2.
В свою очередь, А.А. Чесноков отмечает; что «пенитенциарная система с установлением Советской власти осталась в ведомстве Юстиции, сохраняя основные характеристики изоляции осужденных друг от друга и от общества, в то же время формируется собственная пенитенциарная система Наркомата внутренних дел, а также в органах Главного политического управления, позднее Объединенного ГПУ... В советский период основное экономическое значение, а также воспитательное воздействие осуществлялось через трудоисполь-зование осужденных, что сказалось на названии учреждений системы и отрасли права в целом - исправительно-трудовые учреждения и исправительно-трудовое право. Официальное наименование УИС пришло на смену наименованиям ИТУ советского периода. Впервые понятие УИС появилось в Концепции реформирования УИС, утвержденной Коллегией МВД СССР в 1990 г., затем последовало законодательное признание в Преамбуле Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.»3.
Отметим, что в упомянутом Законе кроме понятия «уголовно-исполнительная система» (УИС) используется и понятие «исправительное учреждение» (ИУ).
Приведенные данные позволяют предположить, что наиболее целесообразной суперпозицией (то есть содержательным наложением друг на друга с получением общей области пересечения) периодов развития прокуратуры и пенитенциарной системы страны являются советский и постсоветский этапы развития нашего государства.
Законодательно-правовое начало советской прокуратуре было положено 28 мая 1922 г., когда Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) было утверждено Положение о прокурорском надзоре. Пункт 1 Постановления гласил: «Учредить в составе Народного Комиссариата Юстиции ГосударственнуюПрокуратуру». А в п. 2 было указано: «На Прокуратуру возложить: .2) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей». В подп. «з»
00
(D
I
0 ■Ö
1
ш §
(D I
S
§
I
Q)
с;
CD ГО
6 &
I
Q)
п. 13 устанавливолось, что в области борьбы с преступностью на прокуратуру возлагается «проверка правильности содержания под стражей во всех без исключения местах лишения свободы и освобождение лиц, неправильно содержащихся».
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. утверждается Положение о прокуратуре Союза ССР, где распространение функции надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы было отражено более конкретно. В частности, в п. 4 гл. 2 «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» указывалось, что «на прокуратуру Союза ССР возлагается: ... г) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений.». При этом следует отметить, что Постановлением СНК СССР от 5 ноября 1936 г. была утверждена структура Прокуратуры СССР, включавшая в себя отдел по надзору за местами заключения.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР. В ст. 3 этого документа находим: «Генеральный Прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи путем: .5) надзора за законностью исполнения приговоров; 6) надзора за соблюдением законности содержания заключенных в местах лишения свободы». В данном Указе впервые приводится механизм осуществления надзорной функции за местами лишения свободы, изложенный отдельно в виде гл. 5 «Надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы».
30 ноября 1979 г. был введен в действие Закон «О прокуратуре СССР», где в качестве одной из задач, возложенных на прокуратуру, выступал надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначенных судом(ст. 3 «Основные направления деятельности прокуратуры»).
Основное описание механизма осуществления надзора за исполнением действующегозаконода-тельства в пенитенциарной системе излагается в этом документе в виде отдельной гл. 4 «Надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом».
Постсоветский период взаимодействия прокуратуры и пенитенциарной системы страны
открывает Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Пункт 2 ст. 1 «Прокуратура Российской Федерации» гласит: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет ... надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу...»4.
Механизм осуществления надзора за соблюдением законности в пенитенциарной системе излагается в виде отдельной гл. 4 «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». Особенности механизма взаимодействия в данном случае отражают: ст. 32 «Предмет надзора», ст. 33 «Полномочия прокурора», ст. 34 «Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора».
Нововведениями по сравнению с Законом «О прокуратуре СССР» являются: право прокурора знакомиться с оперативными материалами, право возбуждать производство об административных правонарушениях со стороны администрации исправительных учреждений, право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных (п. 1 ст. 33).
Перечисленные положения Закона дополняются приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 9 апреля 1996 г. № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур».
Как документ, развертывающий функции-задачи в систему соответствующих задач-операций, может быть расценен приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 августа 2003 г. № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемыхи обвиняемых в следственных изоляторах».
Как для советского, так и для постсоветского этапов развития страны характерными являются провалы в процессе формирования нормативно-содержательной базы для исполнения наказаний.
В советское время явление резкого сокращения содержательно-правовых норм, устанавливающих компетенцию и полномочия прокуратуры в рамках деятельности пенитенциарной системы, приходится на период с середины 20-х до середины 50-х годов прошлого века. Это явление трудно объяснить чем-либо другим, кроме как становлением авторитарного режима управления страной, который не нуждался в функции правозащитной деятельности, а напротив, с помощью карательных органов ОГПУ -НКВД - МГБ - МВД возвел борьбу с инакомыслием, произвол и беззаконие в ранг государственной политики. Эта мысль полностью согласуется с приведенной точкой зрения С. В. По-номаренко, выделяющего особым образом процесс становления и развития прокуратуры в период с 1922 г. до начала 50-х годов5.
Другой «провальный» эпизод относится автором к периоду конца 80-х годов - начала 90-х годов, когда в политической, государственной и общественной жизни страны начался так называемый перестроечный этап. Для этого времени характерны проявления резкой критики советской власти и однопартийного принципа управления страной, претензий союзных и автономных республик СССР на суверенное и независимое от центральных органов государственной власти существование, попыток изменения в свою пользу действовавшего законодательства, поспешного и не всегда адекватного изменения действующих и принятия новых нормативно-правовых актов (особенно после распада СССР и образования Российской Федерации). Это не могло не привести к дезорганизации, хаосу и неопределенности в общественно-политической и государственно-правовой сферах, когда в процессе гражданско-правового и уголовно-исполнительного, а также судопроизводственного реформирования законода-
тельной базы чаще преобладали не внимание к демократическим ценностям, правам и свободам граждан, механизму правозащитной деятельности, а субъективные интересы отдельных политиков, региональных руководителей, флагманов капиталистической экономики, представителей криминальной среды.
В указанном смысле выделенный нами период конца 80-х - начала 90-х годов XX в. не совпадает ни с одной из ранее приведенных точек зрения по поводу временного диско нти-рования динамики формирования организационно-правового обеспечения для взаимодействия прокуратуры и пенитенциарной системы.
Бросается в глаза также дважды имевший место (и в советском, и в постсоветском периодах) достаточно резкий подъем в содержательно-правовой взаимообусловленности механизма исполнения уголовных наказаний и механизма осуществления прокурорскогонадзора за исполнением таких наказаний, когда законодательный или иной нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок и условия исполнения уголовных наказаний, целевым образом указывает на конкретный законодательный акт о деятельности прокуратуры, распространяющий свою юрисдикцию в том числе на уголовно-исполнительную систему. Такая апелляция к существующей компетенции и полномочиям прокуратуры не только формально увеличивает количество норм, регламентирующих участие прокуратуры в деятельности пенитенциарной системы, но и способствуетупо-рядочиванию организационно-правовых отношений между двумя правоохранительными системами, отражает текущую актуальность проблемы правозащитной деятельности со стороны государства в интересах его граждан, является основой для дальнейшей координации и согласования действий в направлении повышения эффективности функционирования УИС.
00
(D
I
0 ■Ö
1
ш §
(D I
S
Список использованной литературы
1 ВахитоваР.Р. Прокуратурав механизме государства! историко-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003. С. 4.
2 Кораблин К. К. Пенитенциарная система России: формирование и механизм функционированиятюрем-ного ведомства на территории Дальнего Востока во второй половине XIX начале XX в.: историко-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 10-11.
3 ЧесноковА.А. Пенитенциарная система в механизме Российскогогосударства историко-теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук Н. Новгород 2006. С. 13.
4 О прокуратуреРоссийскойФедерации Федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1[Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/prosec/ (дата обращения: 11.04.2013).
5 См.: Пономаренко С.В. Основные этапы истории развития Российскойпрокуратуры(исторический аспект): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 2008. С. 5-6.
