CC BY
46
УДК 343.163
НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА ЦЫМБАЛЮК,
старший преподаватель-методист группы контроля и управления качеством подготовки специалистов
(Академия ФСИН России), e-mail: [email protected]
ОРГАНИЗАЦИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ УГОЛОВНЫХ НАКАЗАНИЙ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА
Реферат: статья посвящена сравнительному анализу зарубежного законодательства на предмет определения близости или, наоборот, различия законодательно установленных в разных странах места и роли прокуратуры в деятельности национальных пенитенциарных систем.
В качестве основополагающих объектов для изучения выделяется ряд ключевых правовых актов, регламентирующих деятельность прокуратуры в отдельных странах постсоветского пространства и России.
По каждому из рассмотренных в статье законов приводится анализ количества содержащихся в них структурно-компоновочных элементов из общепринятой нормативно-правовой структуры законодательных актов [раздел - глава - статья - часть - пункт (параграф)], которые в том или ином отношении регламентируют взаимодействие прокуратуры с пенитенциарной системой.
Особое внимание уделяется анализу зарубежного законодательства о компетенции и полномочиях прокуратуры в сфере надзора за деятельностью органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, относительно стран - участниц СНГ, так как большинство бывших республик СССР не имели объективных оснований, чтобы радикальным образом отойти от организационно-правовых основ действовавшего на протяжении многих десятилетий Закона СССР «О прокуратуре СССР». Кроме того, отмечается, что для определенных в рамках исследования стран - участниц СНГ имеет место общность принципов законодательного установления положений о компетенции и полномочиях прокуратуры в сфере исполнения уголовных наказаний, так же как и для стран второй группы (включающей в себя страны Балтии и Восточной Европы). При межгрупповом сравнении очевидной становится существенная разница в формально отображенной степени сопричастности прокуратур упомянутых в статье государств к национальным пенитенциарным практикам.
На основании проведенного исследования делается вывод о том, что вмененные прокуратуре объектно-содержательные функции в странах первой выделенной автором группы шире и разнообразней по сравнению со странами второй группы. В первой группе государств прокуратура на законодательном уровне представлена как один из главных субъектов правового регулирования уголовно-исполнительных правоотношений, обладающий существенно большими компетенцией и полномочиями в сфере надзора за соблюдением законности в деятельности национальных пенитенциарных систем.
Ключевые слова: прокурорский надзор, исполнение уголовных наказаний, зарубежное законодательство, надзор за деятельностью органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания.
Одним из важных показателей общественного развития являются социально-демографическая широта и содержательно-правовая глубина демократических преобразований в обществе. В этом отношении не стал исключением и такой аспект жизнедеятельности общества, как процесс исполнения назначенных судом уголовных наказаний.
Если следовать парадигме о том, что «демократизация отражает степень народного участия в процессах формирования и функционирования властных структур государства и местного самоуправления...» [3, с. 54], то нельзя не говорить о правоотноше-
© Цымбалюк Н. И., 2016
ниях между гражданином и государством вообще и о системе уголовно-исполнительных правоотношений в частности. При этом особый интерес вызывают отдельные элементы структуры уголовно-исполнительных отношений, играющие в настоящее время далеко не одинаковую роль в различных государствах.
Российское уголовно-исполнительное право в качестве отдельной группы элементов структуры уголовно-исполнительных отношений выделяет субъектов и иных участников правоотношений [6, с. 33], где прокуратуре отводится роль одного из государственных институтов, обладающих наиболее силь-
ными властными полномочиями по осуществлению надзора за законностью исполнения уголовных наказаний. Место и роль прокуратуры в формировании организационно-правового обеспечения функционирования уголовно-исполнительной системы России нами ранее подробно рассматривались [7, с. 116]. В связи с этим правомерным представляется вопрос: насколько близки друг другу или далеки друг от друга законодательно установленные в разных странах место и роль прокуратуры в деятельности национальных пенитенциарных систем?
Наиболее простым способом исследования указанной проблемы и, скорее всего, ответом на поставленный вопрос в самой общей форме является традиционный фактографический анализ соответствующего зарубежного законодательства с констатацией в любой форме фактов регламентации этим законодательством функций, целей и задач, а также видов деятельности прокуратуры, имеющих непосредственное отношение к процессу исполнения уголовных наказаний в том или ином государстве. При этом, по нашему мнению, для обеспечения адекватности сравнения рассматриваемые страны должны иметь современное государственно-политическое устройство и не должны относиться к категории отсталых в социально-экономическом отношении государств.
В качестве примера отметим особенности структурирования Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», который отличается логикой построения и информативностью своих составных частей, характеризующих уголовно-исполнительную систему как объект надзорной деятельности. В первую очередь Закон указывает, что исполнение законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, является отдельным предметом надзорной деятельности (абз. 6 п. 2 ст. 1 разд. I «Общие положения»); затем в рамках отдельной гл. 4 раскрываются основополагающие элементы механизма осуществления надзора: ст. 32 «Предмет надзора» (состоит из одного пункта), ст. 33 «Полномочия прокурора» (состоит из двух пунктов) и ст. 34 «Обязательность исполнения постановлений и требований прокурора» (состоит из одного пункта). Данный пример отражает рассматриваемый ниже чаще всего используемый в мире принцип структурирования законодательных актов.
Представляет интерес также анализ зарубежного законодательства о компетенции и полномочиях прокуратуры в сфере надзора за деятельностью органов и учреждений, исполняющих уголовные
наказания, относительно государств - участников СНГ, поскольку большинство бывших республик СССР не имели объективных оснований, чтобы радикальным образом отойти от организационно-правовых основ действовавшего на протяжении многих десятилетий Закона СССР «О прокуратуре СССР».
Рассмотрим Закон Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» В п. 1 ст. 4 гл. 1 «Общие положения» приводится одно из направлений деятельности прокуратуры: «... надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера».
В виде отдельного структурного элемента приведена гл. 8 «Надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также принудительного характера», содержащая ст. 34 «Предмет надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера» (состоит из одного пункта) и ст. 35 «Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера» (состоит из трех пунктов).
Нетрудно сделать вывод о том, что с точки зрения вмененных функций и предоставленных полномочий российская и белорусская прокуратуры в сфере надзора за деятельностью органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, законодательно позиционированы аналогичным образом.
В Законе Республики Армения от 29 марта 2007 г. № ЗР-126 «О прокуратуре» в ст. 4 «Полномочия прокуратуры» обнаруживаем: «. прокуратура в предусмотренных законом случаях и порядке... осуществляет надзор за законностью применения наказаний и иных мер принуждения». В ст. 29 «Надзор за законностью применения наказаний и иных мер принуждения» подробно излагается механизм осуществления надзорной деятельности в указанном направлении.
Обратимся к Закону Украины от 14 октября 2014 г. № 1697-УП «О прокуратуре». В ст. 2 Закона отдельным пунктом приведена одна из функций прокуратуры: надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Отдельным организационно-правовым блоком приводится ст. 26 «Надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан», состоящая из
4 статей, раскрывающих полномочия и обязанности прокурора и закрепляющих обязательность исполнения письменных указаний прокурора.
В Законе Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О прокуратуре» в ст. 4 «Основные направления и содержание деятельности прокуратуры» указано, что прокуратура в том числе «осуществляет надзор за законностью исполнительного производства» Изложению конкретных составляющих исполнительного производства (лишение свободы и иные меры принудительного характера, назначаемые судом) посвящена гл. 9 «Надзор за законностью исполнительного производства», состоящая из ст. 43 «Содержание и предмет надзора» и ст. 44 «Полномочия прокурора по обеспечению законности исполнительного производства».
Аналогичным образом структурирован Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре»: ст. 4 Закона определяет одним из основных такое направление деятельности органов прокуратуры, как надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, заключенных под стражу, при исполнении уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового воздействия. В развернутом виде особенностям осуществления таких надзорных функций посвящена гл. 4, состоящая из ст. 30 «Предмет надзора», ст. 31 «Полномочия прокуратуры» и ст. 32 «Обязанности прокурора по обеспечению права на обращение с жалобами и заявлениями».
По каждому из рассмотренных законов приводится количество содержащихся в них структурно-компоновочных элементов из общепринятой нормативно-правовой структурологии законодательных актов [раздел - глава - статья - часть - пункт (параграф)], которые в том или ином отношении регламентируют взаимодействие прокуратуры с пенитенциарной системой.
Проведенное даже с формальных позиций сопоставление структурно-нормативного наполнения ряда законодательных актов убедительно демонстрирует положение о том, что для государств - участников СНГ имеет место общность принципов законодательного установления положений о компетенции и полномочиях прокуратуры в сфере исполнения уголовных наказаний. Этот факт подтверждают и результаты ряда аналогичных исследований. Например, В. А. Жабский утверждает, что «образование новых межгосударственных объединений (Содружество Независимых Государств и др.). актуализирует проблему сближения национального законодательства разных стран, в том числе в сфере уголовных наказаний.» [2, с. 2]. А. В. Сидоренко отмечает, что «концепция. большинства основных законов в отношении прокуратуры стран СНГ в существенной мере совпа-
дает с концепцией развития прокуратуры Российской Федерации.» [4, с. 6].
Следует отметить, что кроме наличия общих принципов законодательного закрепления компетенции и полномочий прокуратуры в указанной сфере имеет место подробная регламентация действий прокурора при осуществлении надзора.
Рассмотрим несколько примеров регламентации организации и осуществления прокурорского надзора в отдельных бывших союзных республиках, не входящих в состав СНГ (стран Балтии), и странах Восточной Европы, также являющихся в настоящее время новыми членами или кандидатами в члены Европейского Союза.
Вторую группу стран условно формируют два блока: первый - страны, входившие в состав СССР; второй - европейские страны, некогда именовавшиеся странами соцлагеря, но к Союзу ССР никогда не принадлежавшие.
Рассмотрим страны первого блока.
Ст. 2 Закона Латвийской Республики от 19 мая 1994 г. «О прокуратуре» указывает на то, что наряду с другими задачами прокуратура «осуществляет надзор за исполнением наказаний». Статья 15 «Надзор за исполнением наказания в виде лишения свободы» тремя пунктами характеризует полномочия прокуроров и особенности осуществляемого ими надзора за исполнением законов в местах лишения или ограничения свободы граждан.
Таким же лаконичным в содержательном отношении является Закон Эстонской Республики от 29 декабря 2008 г. «О прокуратуре». Здесь в ст. 2 в качестве одной из задач прокуратуры указано «наблюдение за исполнением приговоров, связанных с лишением свободы, и наблюдение за соблюдением законности во время выполнения принудительных действий медицинского и исправительного характера».
Аналогично сжатое структурно-содержательное наполнение, отражающее взаимодействие прокуратуры и национальной пенитенциарной системы, находим в Законе Республики Молдова от 25 декабря 2008 г. № 294 «О прокуратуре» - 3 пункта, содержащиеся в ст. 5 и 15 гл. 2 разд. I.
Проведем анализ соответствующей нормативной базы стран второго блока.
Из-за отсутствия у некоторых стран отдельного законодательства о прокуратуре в качестве нормативно-правовых источников рассматриваются конституции соответствующих государств. При этом структурологический подход к выделению места и роли прокуратуры в процессе деятельности пенитенциарной системы, а также принцип установления и подсчета содержательно-правовых элементов сохраняется.
В Конституции Республики Болгария от 13 июля 1991 г. - 1 пункт, содержащийся в ст. 127 гл. 6.
В Конституции Венгрии от 29 апреля 2011 г. -1 пункт, содержащийся в ч. 2 ст. 29.
В Законе Польши «О прокуратуре» от 20 июня 1985 г. - 1 пункт, отраженный в ст. 4 гл. 1.
Следует отметить, что сравнительно недавно депутаты польского парламента приняли законопроект, который объединяет должности генерального прокурора и министра юстиции и фактически лишает прокуратуру независимости (следовательно, и ее особого статуса).
На основании приведенных данных можно сделать вывод о том, что для второй рассмотренной группы государств, с точки зрения степени наполненности отнесенных к ним законодательных актов содержательными нормативно-правовыми элементами, имеющими непосредственное отношение к процессу исполнения уголовных наказаний, в сравнительном отношении между собой так же, как и в первой группе государств, имеет место принцип общности, то есть различия в количестве конкретных пунктов (параграфов), устанавливающих вмененную государством прокуратуре функцию надзора в том или ином отношении за пенитенциарной деятельностью, не являются значительными. Если рассмотреть отдельно содержание полномочий прокурора в процессе осуществления надзора, можно отметить общий подход, который выражен в отсутствии их подробного описания (в отличие от первой группы стран).
Итак, при межгрупповом сравнении очевидной становится существенная разница в степени сопричастности прокуратур упомянутых государств к национальным пенитенциарным практикам.
Объяснение этому следует искать в особенностях уголовно-исполнительной политики перечисленных в группе 2 и аналогичных им государств (страны Балтии и Восточной Европы), которая в течение последних 25 лет претерпела изменения вследствие государственно-политического устройства и социально-экономического развития этих стран. Речь идет прежде всего о стремлении бывших стран социалистического содружества и части бывших советских республик к наиболее тесному геополитическому сотрудничеству со странами Западной Европы, о связанной с этим тенденции «американизации» образа жизни и, как следствие, о сближении национальной уголовно-исполнительной политики с западной пенитенциарной идеологией и практикой.
Изучение тюремных систем ряда наиболее развитых стран мира, проведенное российскими учеными-правоведами, показывает, что наказание в виде тюремного заключения не отличается в этих странах высокой степенью государственного регу-
лирования. Например, М. Л. Греков в своем диссертационном исследовании пишет: «. законодательные акты, регулирующие порядок исполнения наказания, сконструированы так, что судьба заключенного в основном зависит от усмотрения администрации тюрем» [1, с. 6], то есть для наиболее распространенного вида уголовных наказаний роль собственно государства и правозащитных институтов гражданского общества сведена к минимуму.
Таким образом, сопоставление государств - участников СНГ со странами так называемого постсоветского пространства, не входящими в состав СНГ, показало различия в их подходах к формированию системы уголовно-исполнительных правоотношений в части степени представительства соответствующих органов государственной власти (прокуратуры) в качестве субъектов этих правоотношений.
В первой группе государств прокуратура на законодательном уровне представлена как один из главных субъектов правового регулирования уголовно-исполнительных правоотношений, обладающих существенно большими компетенцией и полномочиями в области надзора за соблюдением законности в деятельности национальных пенитенциарных систем, что свидетельствует о достаточном уровне проработанности данной сферы как отечественного законодательства, так и законодательства указанных государств - участников СНГ, и в структурном, и в содержательном плане.
Это не только факт формального увеличения количества норм, регламентирующих участие прокуратуры в деятельности пенитенциарной системы, но и способ упорядочения организационно-правовых отношений между двумя правоохранительными системами, что, безусловно, отражает текущую актуальность проблемы правозащитной деятельности со стороны государства в интересах его граждан и является основой для дальнейшей координации и согласования действий в направлении повышения эффективности функционирования уголовно-исполнительной системы (повышение эффективности любой управленческой деятельности в принципе невозможно без осуществления контрольной функции [5, с. 40]), в частности, в Российской Федерации, учитывая, что по количеству заключенных Россия, по данным Международного центра тюремных исследований, занимает в мире 3-е место (более 600 тыс. чел.).
При таком значительном числе лиц, отбывающих наказание на огромной территории государства, вполне очевидна необходимость максимально четкой и подробной регламентации всех процедур контрольного и надзорного характера, проводимых со стороны прокуратуры, с минимализацией пространства для субъективной трактовки норм.
Есть все основания полагать, что взаимодействие указанных систем будет тем эффективнее, чем выше будет уровень нормативного закреп-
ления и детализации (с учетом специфики отечественной пенитенциарной системы) всех возможных процедур.
Список литературы
1. Греков М. Л. Тюремные системы (состояние и перспективы) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2000. 25 с.
2. Жабский В. А. Наказания по уголовному законодательству зарубежных стран: теоретико-прикладное исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Рязань, 2011. 38 с.
3. Ромашов Р. А. Демократизация, гуманизация, либерализация в сфере пенитенциарного правотворчества // Юридическая техника. 2014. № 8. C. 54-57.
4. Сидоренко А. В. Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 25 с.
5. Организация управления в сфере исполнения наказания (организационно-правовые аспекты) : учеб. пособие / под ред. В. Б. Шабанова, В. И. Огородникова. Минск, 2013.
6. Уголовно-исполнительное право : учеб. пособие / под ред. С. Я. Лебедева, С. М. Иншакова. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2013. 279 с.
7. Цымбалюк Н. И. Эволюционно-правовые особенности взаимодействия прокуратуры с пенитенциарной системой // Человек: преступление и наказание. 2013. № 4. С 116-119.
NATAL'JA IGOREVNA CYMBALYUK,
senior educator, group of quality management of personnel training
(Academy of the FPS of Russia), e-mail: [email protected]
PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE EXECUTION OF CRIMINAL PUNISHMENT IN POST-SOVIET AREA
Abstract: the article is devoted to the comparative analysis of foreign law to determine proximity or, on the contrary, the differences in the place and role of the Prosecutor's office in national penal systems in various countries.
Fundamental objects for study are identified by the author as a number of key legal acts, regulating the activities of the Prosecutor's office in some post-Soviet countries and Russia.
For each of the laws discussed in the article the author gives a detailed analysis of the number of the structural layout elements of common regulatory framework legislation (Section - Chapter - Article - Part - Point / Paragraph) which in some way regulate the interaction between the Prosecutor's office and the penitentiary legislation system.
Prior interest is attached to foreign legislation concerning the competence and powers of the prosecution in the sphere of supervision over the activities of bodies and institutions executing criminal penalties of the countries-participants of the CIS, as most of the former Soviet republics did not have any grounds to waive provisions of the existing Law «On Public Prosecution Office in the USSR».
In addition, referring to the Law on Prosecutor's office in the countries under analysis (CIS members as the first group, the Baltic and Eastern European countries as the second group), the author points that there are common principles for legislative establishment of provisions concerning the competence and powers of the prosecution in the sphere of execution of criminal punishments. Simultaneously, the author points to the fact that the intergroup comparison reveals an obvious difference in the extent of the prosecutors' engagement in the national penitentiary practices of the above mentioned states. As a result of the present research the author makes a conclusion that imputed to the prosecution object-meaningful functions in the first group of countries are broader and more diverse in comparison with the countries of the second group. In the first group of countries the Prosecutor's office at the legislative level is represented as one of the main subjects of legal regulation of criminal-executive relations, with significantly larger competence and authority in the field of supervision over law observance in the activities of national penal systems.
Key words: prosecutor's supervision, the execution of criminal punishment, foreign legislation, supervision over the activities of bodies and institutions executing criminal penalties.
© Cymbalyuk N. I., 2016
References
1. Grekov M. L. Tjuremnye sistemy (sostojanie i perspektivy). Avtoref. dis. kand. jurid. nauk. [Prison systems (condition and prospects). Cand. legal sci. diss. abstract]. Krasnodar, 2000. 25 p.
2. Zhabskij V. A. Nakazanija po ugolovnomu zakonodatel'stvu zarubezhnyh stran: teoretiko-prikladnoe issledovanie. Avtoref. dis. d-ra jurid. nauk [Punishments according to the penal legislation of foreign countries: teoretiko-applied research. Dr. legal sci. diss. abstract]. Ryazan, 2011. 38 p.
3. Romashov R. A. Demokratizacija, gumanizacija, liberalizacija v sfere penitenciarnogo pravotvorchestva [Democratization, a humanization, liberalization in the sphere of penitentiary law-making]. Juridicheskaja tehnika - Legal equipment, 2014, no. 8, рp. 54-57.
4. Sidorenko A. V. Konstitucionnyj status organov prokuratury stran SNG. Avtoref. dis. kand. jurid. nauk [Constitutional status of bodies of prosecutor's office of the CIS countries. Cand. legal sci. diss. abstract]. Moscow, 2003.25 p.
5. Organizacija upravlenija v sfere ispolnenija nakazanija (organizacionno-pravovye aspekty) [The organization of management in the sphere of an execution of the punishment (organization-legal aspects)]. Under the editorship of V. B. Shabanov, V. I. Ogorodnikov. Minsk, 2013.
6. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo [Penal law]. Under the editorship of S. Ja. Lebedev, S. M. Inshakov. 7 edition processed and added. Moscow, 2013. 279 p.
7. Cymbaljuk N. I. Jevoljucionno-pravovye osobennosti vzaimodejstvija prokuratury s penitenciarnoj siste-moj [Evolutionary and legal features of interaction of prosecutor's office with a penal system]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man: crime and punishment, 2013, no. 4, pр. 116-119.
