CC BY
14
2. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
2.1. О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ПРОЦЕССОМ
Чистобородов Илья Григорьевич, канд. юрид. наук. Должность: начальник факультета. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: факультет подготовки научных и научно-педагогических кадров. E-mail: I.Chistoborodov@mail.ru
Аннотация: В статье анализируются государственно-властные полномочия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Исследователь отмечает наиболее важные из них, направленные на формирование централизованной системы избирательных комиссий. Автор выделяет особенно важные полномочия и предлагает меры по совершенствованию нормативных правовых актов. Все перечисленное исследователем позволяет не только представить право законотворческой инициативы для Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и позволяет осуществлять парламентский контроль за деятельностью основного субъекта государственного управления избирательным процессом. Предложенные изменения позволят сформировать баланс государственно-властных полномочий в интересах граждан, реализующих свои избирательные права.
Ключевые слова: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательный процесс, выборы, государственная администрация, государственное управление, государственно-властное воздействие.
ON IMPROVING THE POWER OF THE CENTRAL ELECTION COMMISSION OF THE RUSSIAN FEDERATION IN ORDER TO IMPROVE THE QUALITY OF PUBLIC ADMINISTRA TION OF THE ELECTORAL PROCESS
Chistoborodov Ilya Grigorievich, PhD in Law. Position: Head of faculty. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: training of scientific and scientific-pedagogical personnel faculty. E-mail: I.Chistoborodov@mail.ru
Annotation: The article analyzes the state-power powers of the Central Election Commission of the Russian Federation. The researcher notes the most important of them aimed at forming a centralized system of election commissions. The author identifies particularly important powers and proposes measures to improve regulatory legal acts. All of the above, the researcher allows not only to present the right of legislative initiative for the Central Election Commission of the Russian Federation, but also allows parliamentary control over the activities of the main sub-
ject of state administration of the electoral process. The proposed changes make it possible to create a balance of state-power powers in the interests of citizens who exercise their voting rights.
Keywords: The Central Election Commission of the Russian Federation, the electoral process, elections, state administration, state administration, state power.
Введение.
В представленной статье автор рассматривает Центральную избирательную комиссию Российской Федерации1 как основной субъект государственного управления избирательным процессом. Очевидно, что ЦИК России занимает особое место во время государственного управления избирательным процессом и обладает государственным статусом, а также имеет значительные государственно-властные полномочия, но в тоже время Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не имеет конституционного статуса, в связи с чем в теории права не существует однозначного ответа на вопрос к какой ветви власти возможно её отнести. Кроме того, не разрешён вопрос о месте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в системе разделения властей. Система избирательных комиссий не укладывается в конституционное понятие органов государственной власти. В научных трудах большинства специалистов в области конституционного права данный факт находит своё отражение, и вместе с тем признаётся исследователями определённого рода преимуществом.
Основная часть.
Поскольку исключительно федеральным законодательством определяется наличие системы избирательных комиссий как органов, занимающихся организацией выборов и реализацией избирательного процесса, постольку это создаёт определённый «люфт» (вилку возможностей) в осуществлении государственного управления избирательным процессом.
Одновременно автор считает необходимым отметить, что лишь законодательное закрепление статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации позволяет предположить, что в случае необходимости государство оставляет за собой возможность создания и иных выборных органов. Возможно предположить, что в зависимости от складывающейся политической конъюнктуры законодатель имеет право разработать различные организационно-правовые формы органа, который уполномочен осуществлять организацию реализации избирательных прав граждан, либо разрешать жалобы на нарушения избирательного законодательства.
Российское законодательство чётко определяет место Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, она находится во главе системы избирательных комиссий. При этом Комиссия имеет широкие нормотворческие, контрольные и кадровые полномочия. В частности, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и нижестоящие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации,
1 Далее по тексту - «ЦИК России», «Комиссия».
работающие на постоянной основе, являются государственными органами и образуют единую систему избирательных комиссий в России. Очевидно, что избирательные комиссии представляют собой многоуровневую систему, которую можно условно разделить на две части:
Во-первых, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и избирательные комиссии муниципальных образований, функционирующие на постоянной основе и представляющие собой устойчивую государственную подсистему избирательных комиссий.
Во-вторых, формируемые к конкретным выборам окружные избирательные и участковые избирательные комиссии.
Изучение ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет отметить тот факт, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации имеет целый спектр государственно-властных полномочий в сфере государственного управления избирательным процессом: во-первых, организационные, во-вторых, контрольные, в-третьих, экспертные, в-четвертых, консультативные полномочия [1].
Вместе с тем в представленной статье автор считает необходимым выделить организационные полномочия, которые позволяют утверждать, что ЦИК России является основным субъектом государственного управления избирательным процессом.
Особенно хотелось бы выделить подпункт «з» п. 9 ст. 21 обозначенного выше федерального закона, которым Центральной избирательной комиссии Российской Федерации представлено право заслушивать сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Данная возможность подразумевает заслушивание по вопросам подготовки к федеральным выборам и референдумам в Российской Федерации.
Представляется, что рассматриваемый орган, реализующий государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации, имеет достаточно широкий спектр полномочий. А представленное право заслушивать сообщения указанных в статье субъектов позволяет эффективно корректировать государственно-властное влияние как в межвыборный период, так и во время проведения избирательной кампании. Одновременно необходимо обратить внимание, что в рамках реализации данного права Центральной избирательной комиссии Российской Федерации представлена возможность проведения межведомственных совещаний, на которых вырабатываются решения, способные оказывать влияние на избирательный процесс и реализацию избирательных прав граждан.
Кроме того, автор считает важным обратить внимание на п. 9 ст. 23 ФЗ от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ, которым Центральной избирательной комиссии Российской Федерации представлено право оказывать влияние и на состав избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. В частности, федеральный закон обязывает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации назначить не менее
одного члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Данное назначение должно состояться на основе предложений, поступивших от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Таким образом, в нижестоящей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации имеется представитель, который был рекомендован к назначению в состав. Но этими полномочиями законодатель не ограничился и предоставил право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации предлагать кандидатуру председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Пункт 4 ст. 28 Федерального закона от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гласит, что на первом заседании тайным голосованием из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса избирается председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. В свою очередь Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вносит кандидатуру председателя на рассмотрение.
Зачастую так и происходит, в первую очередь Центральная избирательная комиссия Российской Федерации рекомендует кандидатуру члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, а во вторую, эту же кандидатуру рекомендуют к избранию в качестве председателя. Таким образом, прослеживается чёткая иерархическая структура избирательных комиссий, вместе с тем имеются факторы согласительных процедур.
Кроме того, государственно-властная вертикаль в системе избирательных комиссий прослеживается и до муниципального уровня. В частности, п. 9 ст. 24 вышеназванного федерального закона определена обязанность представительного органа муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначать половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения руководствуясь предложениями, поступившими из избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
Но и этим законодатель не ограничился. В п. 5 ст. 28 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ он определил, что председатель избирательной комиссии муниципального образования избирается с учётом кандидатуры предложенной комиссией субъекта Российской Федерации. Становится очевидным, что все избирательные комиссии, работающие на постоянной штатной основе, имеют под собой определённую вертикальную структуру, позволяющую реализовывать государственное управление избирательным процессом в Российской Федерации.
Автор считает необходимым акцентировать внимание на нормотворческих полномочиях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Такой акцент сделан не случайно, поскольку, несмотря на реализуемые ЦИК России нормотворческие полномочия, Комиссия не имеет права законотворческой инициативы. Так, п. 3 ст. 27 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ определяет, что ЦИК России имеет право принимать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения законодательства. Кроме того, п. 13 ст. 21 указанного федерального закона также предоставляет возможность Комиссии издавать инст-
рукции в пределах своей компетенции. Очевидно, что они призваны обеспечить единообразное применение федерального законодательства о выборах и обязательны для исполнения.
Статья 6 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации дает возможность комиссии выносить решения и иные акты обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями, органами местного самоуправления. Регламентом предписано руководствоваться решениями и актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, общественным объединениям, организациям, должностным лицам, избирателям и участникам референдума, а также членам и служащим избирательных комиссий, комиссий референдума [2].
Таким образом, очевидно, что ЦИК России обладает широким спектром полномочий, которые позволяют ей издавать собственные подзаконные нормативные правовые акты, которые дают возможность оказывать управляющее воздействие на участников избирательного процесса с помощью установления нормативных предписаний. ЦИК России хоть и опосредованно, но имеет возможность влиять на законотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в области обеспечения избирательных прав граждан. В частности, п. 14 ст. 21 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ представляет право Комиссии оценивать и давать соответствующие заключения о корреспонденции законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации к федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав граждан. Кроме того, ЦИК России оценивает качество нормативных актов субъектов Российской Федерации. Определяет их соответствие федеральному законодательству, регулирующему избирательные права граждан. В практической плоскости это реализуется при подготовке заключений ЦИК России и подготовки мнений и отзывов на проекты федеральных законов.
Вышеперечисленное подтверждает востребованность квалифицированных членов и служащих Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам реализации избирательных прав граждан. Необходимо отметить, что ЦИК России не выступает в качестве субъекта, обладающего правом законодательной инициативы, а лишь выступает в качестве эксперта в этой области права. Указанное обстоятельство отрицательно отражается на качестве законодательства о выборах и референдумах [3, с. 65-69].
Заключение.
Сказанное приводит к выводу об отсутствии у ЦИК России права законодательной инициативы, что негативным образом влияет на эффективность государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации. Представляется целесообразным в целях повышения эффективности государственного управления избирательным процессом и развития конституционного статуса ЦИК России рассмотреть вопрос о внесении изменений в ст. 104 Конституции Российской Федерации, в которой предоставить ей право законодательной инициативы по вопросам связанным с реализацией и защитой конституционного права граждан избирать и быть избранны-
ми в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и по иным вопросам, связанным с избирательным законодательством. В последующем дополнить ст. 21 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ пунктом 16 следующего содержания:
16. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации изучает практику применения федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов на территории Российской Федерации по вопросам обеспечения реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, права на участие в референдуме и может вносить в Государственную Думу предложения по совершенствованию избирательного законодательства.
Несомненно, при уже имеющихся законодательно установленных государственно-властных полномочиях и при наличии возможностей реализовывать свои права в качестве органа, имеющего право законотворческой инициативы, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является основным субъектом государственного управления избирательным процессом. При реализации предложений по совершенствованию имеющегося законодательства, которые автором предложены к внесению в федеральный закон, определённые противовесы позволят повысить качество государственного управления избирательным процессом. Автор полагает, что необходимо обязать председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отчитываться перед депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Очевидно, что отчёт должен содержать информацию о результатах проведённых выборов Президента Российской Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По итогам проведения выборов важно рассмотреть вопрос о реализации избирательных прав граждан.
Сказанное позволяет говорить о необходимости внесения в ст. 21 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ ещё одного дополнения, а именно п. 17 следующего содержания:
17. Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отчитывается перед депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам обеспечения реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в период проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Реализация всех перечисленных изменений в законодательство о выборах позволит повысить качество государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации, а также подчеркнёт статус ЦИК России как основного субъекта государственного управления избирательным процессом. Одновременно будут созданы условия, позволяющие реализовать наступательный характер в части совершенствования выборного законодательства с учётом накопленного опыта в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Список литературы:
1. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации: [федер. закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 мая 2002 г. : одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 29 мая 2002 г.] // Рос. газ. - 2002. -15 июня.
2. О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Постановление ЦИК России от 28.06.1995 № 7/46-II : постановление ЦИК России (ред. от 18.04.2018) // Первоначальный текст документа опубликован не был. Режим доступа свободный : URL: http://www.cikrf.ru/law/decree_of_cec/ reglament.php. (дата обращения 03.02.2020).
3. Чуева Д. И. ЦИК России: особенности правового статуса // Проблемы современной науки и образования. - 2016. - № 22 (64) - С. 65-69.
Статья прошла проверку оригинальность
References:
1. Federal law 67-FZ, dated 12 June, 2002, «About the basic guarantees of electoral rights and the right to participate in the referendum of citizens of the Russian Federation».
2. Resolution of the Central election Commission of the Russian Federation «On the Regulations of the Central election Commission of the Russian Federation Resolution of the CEC of Russia», dated 28 June, 1995. № 7/46-II.
3. Chueva D. Central election commission of Russia: peculiarities of the legal status // Modern problems of science and education. - 2016. - no. 22 (64). - pp. 65-69.
системой «Антиплагиат»; текста- 70,36%
