CC BY
39Х.А. ТХАБИСИМОВ заведующий кафедрой правоприменительной техники и юридического консультирования Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», кандидат юридических наук*
Вопросы правового положения избирательных комиссий в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации закрепляет такие высшие формы народовластия как институты выборов и референдумов, проведение и организация которых возложена на специальные органы избирательные комиссии, неотъемлемым свойством которых является их независимость от органов государственной власти и органов местного самоуправления .
Избирательные комиссии обладают признаками государственных или муниципальных органов и наделены законом властными полномочиями. Но в силу их специфики было бы преувеличением считать, что за всеми избирательными комиссиями законодательно закреплен статус государственных или муниципальных органов.
Законодательно статус государственных органов закреплен лишь за Центральной избирательной комиссией РФ и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, несмотря на требование федерального законодательства, не определили статус территориальных избирательных комиссий и комиссий муниципальных образований, что зачастую приводит к зависимости избирательных комиссий от других органов власти.
* Тхабисимов Хусен Абдулович, е-mail: [email protected]
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к КонституцииРФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс». Электронный ресурс: http://www.consultant.ru/search
Сложности при определении статуса избирательных комиссий возникают в связи с тем, что Конституция РФ в области обеспечения избирательных прав недостаточно четко разделяет полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Выборы в Российской Федерации зависят от количества территориально-административных единиц, организовываются и проводятся избирательными комиссиями, одни из которых действуют только при проведении конкретных выборов, другие - периодически для проведения всех (или большинства) выборов на данной территории.
Отсюда можно констатировать, что проблема правового статуса избирательных комиссий является актуальной, тем более, что развитие избирательного законодательства в России часто опережает процесс теоретического обобщения правовых проблем статуса избирательных комиссий.
Избирательные комиссии представляют собой одну из важнейших категорий избирательного права. Под ними мы понимаем коллегиальные органы, которые формируются в соответствии с отечественным избирательным законодательством. Основные функции данных органов - организация и проведение выборов, которые обеспечивают реализацию права граждан участвовать в управлении делами государства (ст. ст. 20-31)1.
По сроку полномочий избирательные комиссии делятся на постоянно действующие и временные, которые создаются для участия в конкретном избирательном процессе. Первая группа избирательных комиссий, как правило, являются государственными органами либо муниципальными органами. Они представлены Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований.
Вторая группа избирательных комиссий характеризуется территориальным подходом - это окружные, территориальные, участковые комиссии. Здесь важно отметить, что единой системы избирательных комиссий для проведения выборов не существует. Каждому конкретному уровню и
1 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. 05.04.2016 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Электронный ресурс: http://www.consultant.ru/search
виду выборов соответствует определенная система избирательных комиссий.
Совмещение избирательной комиссией полномочий по подготовке и проведению выборов различных уровней возможно по решению вышестоящей (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии, которое принято на основании обращения нижестоящей избирательной комиссии, согласованного с соответствующими органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Полномочия избирательных комиссий чрезвычайно широки. Они рассматривают обращения о нарушении федеральных, региональных законов, уставов муниципальных образований в ходе избирательных кампаний, проводят соответствующую проверку по этим обращениям, дают письменные ответы в пятидневный срок. В случае, если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Избирательные комиссии могут обращаться в правоохранительные органы с просьбой о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений, в этом случае правоохранительные органы обязаны немедленно принять меры по пресечению этих нарушений. В случае необходимости дополнительной проверки меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.
Задачей избирательных комиссий является и информирование электората о сроках и порядке выборов, общие сведения о кандидатах, отчет о ходе избирательной кампании.
Вышестоящая избирательная комиссия вправе отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, противоречащее федеральным законам или законам субъектов Российской Федерации либо превышающее установленные полномочия.
В целях реализации полномочий избирательных комиссий им должны оказывать содействие как государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, так и должностные лица. Например, избирательным комиссиям обязаны вовремя предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, а также давать своевременные ответы на обращения избирательных комиссий. Основными прин-
ципами деятельности избирательных комиссий следует считать принципы независимости, коллегиальности и гласности.
Принцип независимости означает, что избирательные комиссии независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления в ходе осуществления своих полномочий, законодательно закрепленных. Более того, компетентные решения и акты избирательных комиссий, являются обязательными для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, кандидатов, избирательных объединений (блоков), общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей (ч. ч. 12,13 ст. 21)1.
Принцип коллегиальности означает, что избирательная комиссия имеет право приступить к работе, в случае, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от законодательно определенного количества членов. К данному принципу относятся и другие аспекты организации ее деятельности, например, тот факт, что председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии избираются коллегиально, тайным голосованием на первом заседании из числа ее членов.
Более того, заседание Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации является правомочным, только если на нем присутствует кворум в количестве не менее двух третей членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса. Член избирательной комиссии обязан присутствовать на всех ее заседаниях.
Отметим также, что решения избирательной комиссии принимаются исключительно большинством голосов от числа присутствующих членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения по отдельным вопросам, например, об избрании председателя, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об итогах голосования или о результатах выборов, о
1 Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ (ред. 05.04.2016 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Электронный ресурс: http://www.consultant.ru/search
признании выборов несостоявшимися, об отмене решений нижестоящей избирательной комиссии и др. принимаются большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии.
Принцип гласности в деятельности избирательных комиссий выражается том, что на ее заседаниях вправе присутствовать как зарегистрированные кандидаты и их доверенные лица, так и представители СМИ, наблюдатели. Также избирательные комиссии обязаны своевременно публиковать свои решения (в том числе об итогах голосования и результатах выборов) в печати.
Что касается порядка формирования и срока полномочий избирательных комиссии, то Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет условия формирования всех избирательных комиссий, которые являются общими, за исключением формирования ЦИК РФ. Избирательные комиссии создаются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Российской Федерации, законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а (за исключением Избирательной комиссии субъекта РФ) также в представительном органе местного самоуправления. В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя по предложениям от каждой политической партии, а государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии, за исключением формирования УИК на избирательных участках, расположенных в труднодоступных местах, за пределами территории Российской Федерации, или образованных на территориях воинских частей. Необходимым условием является получение письменного согласия гражданина на вхождение в состав избирательной комиссии. В отдельных случаях, когда соответствующая комиссия не сформирована уполномоченными на то органами, состав или часть состава Избирательной комиссии субъекта РФ назначается ЦИК РФ, иной комиссии -вышестоящей комиссией с соблюдением установленных законом требований.
Деятельность избирательных комиссий предполагает свободное, коллегиальное обсуждение всех вопросов, разбираемых на заседаниях комиссий, решения принимаются коллегиально, путем голосования. Легитимность действий и решений комиссий зависит от того, насколько полно она сформирована, в комиссии не должно быть менее две трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса.
Методические рекомендации ЦИК РФ о порядке формирования Избирательных комиссий субъектов РФ рекомендуют законодательным и исполнительным органам государственной власти субъекта РФ опубликовывать в СМИ сообщение о предстоящем формировании избирательной комиссии, причем, не позднее чем за 30 дней до истечения срока полномочий избирательной комиссии. Сообщение должно содержать информацию о сроках и порядке представления предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий1.
Представляется вполне оправданным положение о том, что членами Избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса целесообразно назначать лиц с высшим юридическим образованием или имеющих ученую степень в области права, а также практиков, которые имеют опыт организации и проведения выборов. При формировании нового состава Избирательной комиссии субъекта РФ рекомендуется учесть принцип преемственности в работе избирательной комиссии и назначить до половины членов избирательной комиссии нового состава из числа членов избирательной комиссии действующего состава.
Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти формируются на основе предложений законодательных и исполнительных органов власти, общественных объединений, органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего созыва. Половина членов комиссии назначается исполнительным органом государственной власти
1 Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 14 апреля 1999 года № 3/8-Ш «О Методических рекомендациях о порядке формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Электронный ресурс: http://www.consul-tant.ru/search
субъекта Российской Федерации, другая половина - законодательным органом. Законодательный и исполнительный органы государственной власти Российской Федерации обязаны назначить не менее одной второй назначаемого ими количества членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений каждой из политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, а также имеющих фракции в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом в комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой партии. Государственные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии.
Предложения о кандидатурах в состав избирательных комиссий субъектов РФ вносятся от имени политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, либо по их поручению - региональными отделениями этих политических общественных объединений в субъектах РФ.
Решение о выдвижении кандидатур в состав избирательной комиссии субъекта РФ от политической партии, имеющей фракцию в Государственной Думе, принимается решением органа политической партии, полномочного принимать такое решение.
Решение о выдвижении кандидатур в состав Избирательной комиссии субъекта РФ от политической партии, имеющей фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, принимается органом данной политической партии и подписывается ее руководителями.
Особый порядок формирования отличает формирование Центральной избирательной комиссии РФ. Она состоит из 15 человек и формируется на равноправной основе палатами Федерального Собрания РФ и Президентом РФ: пять членов от Государственной Думы из числа кандидатур, предложенных фракциями в Государственной Думе, но не более одного представителя от фракции; пять членов от Совета Федерации; пять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Президентом Российской Федерации.
Формирование территориальных, участковых избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляется представительным органом местного самоуправления. Предложения по кандидатурам в состав комиссий вправе вносить политические партии, общественные объединения, собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательные комиссии предыдущего состава. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить не менее одной второй состава комиссии на основе поступивших предложений каждой из политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе, а также на основе поступивших предложений политических партий, имеющих фракции в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственные служащие и лица, замещающие должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии.
Вышестоящая избирательная комиссия вправе назначить либо полностью состав, либо часть состава избирательной комиссии, если уполномоченные законом органы государственной власти и органы местного самоуправления своевременно сделают этого, либо если на соответствующей территории отсутствует соответствующий орган государственной власти, либо орган местного самоуправления.
Сроки полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и территориальных избирательных комиссий пять лет. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации действуют на постоянной основе и наделены правовым статусом юридического лица.
Срок полномочий территориальных избирательных комиссий определяется сформировавшей их избирательной комиссией. Полномочия же участковой избирательной комиссии достаточно кратковременны и прекращаются через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов. Если же в адрес вышестоящей избирательной комиссии поступили жалобы на действия или бездействие данной избирательной комиссии, что способствовало нарушению порядка голосования и подсчета голосов, и если по данным фактам началось судебное раз-
бирательство, то полномочия участковой комиссии прекращаются лишь после вынесения решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом.
Резюмируя, можно отметить, что система избирательных комиссий в России - это сложный организационный механизм, созданный для проведения выборов государственных органов и органов местного самоуправления, с целью обеспечения подлинного народовластия. Свойством данных избирательных комиссий является их гибкая подвижная структура, позволяющая адаптироваться к выборам органов власти различных уровней.
Система избирательных комиссий состоит из ряда взаимодействующих элементов, которого взаимодействуют друг с другом в формах, четко указанных в законах. Однако вопросы совершенствования избирательного законодательства, создание надлежащих условий для реализации конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства и организации свободного волеизъявления избирателей в ходе проведения выборов остаются актуальными и на современном этапе развития Российской Федерации.
Тхабисимов Х.А. Вопросы правового положения избирательных комиссий в Российской Федерации. В статье исследуются проблемы, возникающие при определении статуса избирательных комиссий. Анализируются полномочия и деятельность избирательных комиссий в Российской Федерации. Акцентируется внимание на особом порядке формирования Центральной избирательной комиссии РФ. На основе проведенного исследования делается вывод о необходимости совершенствования избирательного законодательства, создания надлежащих условий для реализации конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства и организации свободного волеизъявления избирателей в ходе проведения выборов в Российской Федерации.
Ключевые слова: избирательные комиссии, институт выборов, народовластие, государственные органы, правовой статус, муниципальные органы, избирательное законодательство.
Tkhabisimov H.A. The issues of legal status of election commissions in the Russian Federation. The article examines the problems encountered in determining the status of election
commissions. Analyzes the powers and activities of election commissions in the Russian Federation. The focus is on the special order of formation of the Central election Commission of the Russian Federation. On the basis of the conducted research the conclusion about the necessity of improving the electoral legislation, the establishment of appropriate conditions for realization of constitutional rights of citizens to participate in managing state Affairs and the organization of the free will of voters during elections in the Russian Federation.
Key words: the electoral Commission, the institution of elections, democracy, state organs, legal status, municipal authorities, electoral legislation.
