CC BY
76
© Е.Б. Дьякова, Л.А. Ерошкина, Л.В. Перекрестова, 2008
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.Б. Дьякова, Л.А. Ерошкина, Л.В. Перекрестова
Наиболее острой современной проблемой межбюджетных отношений в Российской Федерации является несбалансированность бюджетной системы, выражающаяся в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. В рамках существующей системы межбюд-жетных отношений особую актуальность приобретает проблема оказания финансовой помощи субъектам РФ и один из ее аспектов -распределение трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ существует в российской системе межбюджетных отношений с 1994 года. За этот период методика распределения его ресурсов претерпела значительные изменения, многие из которых способствуют реализации принципов бюджетного федерализма в стране. Так, реализации принципа процедурной обеспеченности способствует законодательное закрепление с 2005 года в Бюджетном кодексе РФ понятия, принципов формирования и размера Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, условий получения дотаций и т. п.
Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема Фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очеред-
ной финансовый год во втором чтении. Распределение дотаций из Фонда между субъектами РФ утверждается при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении. Внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций из Фонда на очередной финансовый год после 1 октября текущего финансового года не допускается.
Методика распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 2005, 2006 и 2007 гг. была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. N° 670, в нее уже вносились изменения при утверждении методики на 2007 год.
Реализации принципа обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов способствует расчет с 2000 г. величины трансфертов регионам на основании соотношения доходного потенциала региона и расходов региона. Это является наиболее важным моментом эволюции методики распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Кроме того, впервые в методике на 2007 г. для смягчения сдвигов в распределении трансфертов предусмотрена компенсация, стимулирующая регионы к приложению фискальных усилий. Дополнительные средства получают те регионы, которые достигли за трехлетний период темпов роста доходных поступлений выше среднероссийских и имеют удельный вес кредиторской задолженности в доходах ниже среднего по России. В состав Фонда включаются средства, необходимые для доведения объемов дотаций из Фонда на 2007 г. до уровня 2006 года. Эти средства распределяются по формуле:
Т3 = Р1 + Р2,
г г г7
где Р1. - размер дотации бюджету субъек-
та РФ, у которого расчетный объем дотации из Фонда на 2007 г. меньше объема дотаций из Фонда, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 г.»;
Р2. - размер дотации бюджету субъек-
та РФ, у которого темпы роста дотации из Фонда на 2007 г. выше уровня 2006 г., но ниже среднероссийского уровня.
Показатели Р1. и Р2. рассчитываются с учетом выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта РФ, а именно включают в расчет корректирующий показатель:
Крез = К1рез х К2рез. х К3рез,
г г г г7
где К1рез, - коэффициент снижения удельного
веса кредиторской задолженности в доходах бюджета субъекта РФ;
К2рез, - коэффициент сокращения креди-
торской задолженности бюджета субъекта РФ;
К3рез, - коэффициент увеличения доходов
бюджета субъекта РФ.
Однако величина показателя кредиторской задолженности недостаточно отражает размеры фискальных усилий со стороны региональных властей. Правильнее было бы использовать показатель недоимки по налогам по следующим причинам. Во-первых, на величину сальдированного показателя кредиторской задолженности (задолженность с учетом переплаты) региональные власти могут значительно влиять за счет величины переплаты по налогам. Во-вторых, в случае межрегионального сопоставления и распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ не надо учитывать суммы пеней и штрафов, поскольку требуется оценить возможности использования экономических ресурсов региона в чистом виде. Если включать пени и штрафы, картина будет сильно искажена, так как если регион имеет большие суммы задолженности, то и рост пеней за год будет значительным. Кроме того, пени и штрафы трудно взыскиваются.
В качестве альтернативы показателю кредиторской задолженности можно предложить (помимо сведения его к показателю недоимки) показатель уровня собираемости налогов в регионе. Однако для расчетов его необходимо приводить в сопоставимый вид, поскольку не по всем налогам происходит начисление на лицевые счета налогоплательщиков (например, налог на доходы физических лиц), и рассматривать уровень собираемости только по налогам без учета пеней и штрафов, которые имеют большую долю среди начислений и незначительную - в поступлениях. Однако расчет такого «очищенного» показателя уровня собираемости налогов требует значительных затрат.
Существующая методика распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ имеет следующие наиболее существенные недостатки:
1. Используемый в методике индекс налогового потенциала не соответствует реальным возможностям региона генерировать налоговые доходы в региональный бюджет, так как расчет этого индекса не учитывает вносимые в законодательные акты изменения, связанные с налогообложением и доходными полномочиями регионов. При использовании валовой добавленной стоимости при расчете налогового потенциала предполагается постоянство налогового бремени на единицу добавленной стоимости для всех отраслей. Разные налоговые базы могут облагаться налогами по разным ставкам, а валовая добавленная стоимость является агрегированным показателем и представляет собой сумму всех стоимостей, добавленных экономическими ресурсами региона.
2. Расчет индекса бюджетных расходов не учитывает размеры передаваемых расходных полномочий субъектам Федерации на очередной финансовый год. Согласно Бюджетному кодексу РФ суммы дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ утверждаются до 1 октября и не подлежат изменению. Передача дополнительных расходных полномочий приводит к тому, что реальный объем финансовой помощи (всех видов, не только из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ), получаемый регионами, значительно больше объема, утвержденного при принятии закона о федераль-
ном бюджете. Все это в конечном итоге приводит к проблеме мягких бюджетных ограничений регионов.
О неэффективности существующей системы распределения межбюджетных трансфертов в РФ свидетельствуют следующие факты:
1. Продолжается уменьшение доли Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в ВВП. Максимальная доля средств Фонда в 2002 г. была равна 1,36 %, в 2005 и 2006 гг. она составляла менее 1 % [3]. Это можно было бы объяснить улучшением сбалансированности бюджетов субъектов РФ и уменьшением необходимости выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Но в 2004 г. в системе межбюджетных отношений РФ появились дотации бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов, которые носят как компенсационный, так и выравнивающий характер. Их доля в объеме ВВП в 2004 г. составляла 0,11 %, в 2005 г. -
0,24 % и в 2006 г. - 0,10 % [там же]. Если бы объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов входил в объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, то доля последнего в объеме ВВП достигла бы в 2004 г. 1,26 %, в 2005 г. - 1,12 %, в 2006 г. - 1,04 % (средняя доля средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в ВВП в 1996-2003 гг. составляла 1,14 %).
Дотации на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов частично дублируют дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, но основываются на фактических данных о консолидированных доходах бюджетов субъектов РФ, что снижает стимулы региональных властей к приложению фискальных усилий. Следует отметить, что появление этой компенсации является проявлением отмеченных выше недостатков расчета индексов налогового потенциала и бюджетных расходов.
Появление в 2004 г. в системе межбюд-жетных отношений РФ дотаций бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов нарушает методологический принцип объективности распределения финансовой помощи в целях выравнивания бюджетной обеспеченно-
сти субъектов РФ и свидетельствует о необходимости пересмотра существующей методики распределения средств фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а не поиска дополнительных источников покрытия несбалансированности бюджетов.
2. В бюджетах регионов РФ на 2006 г. Федерация регулирует 35 видов финансовой помощи против 10 направлений в 2004 году [1 ]. Увеличение количества направлений финансирования говорит о неэффективности имеющихся способов оказания финансовой помощи.
3. С 2004 г. в РФ применяется механизм выравнивания доходов бюджетов субъектов РФ с помощью горизонтальных платежей. Так, 50 % поступающих на территориях субъектов РФ доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты и 80 % акцизов на алкогольную продукцию концентрируются в Управлении Федерального казначейства по Смоленской области и перераспределяются между бюджетами субъектов Федерации по нормативам, установленным Законом о федеральном бюджете. Появление этого механизма отражает недостаточную эффективность существующего механизма выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
4. Распределение финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ имеет своей целью выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов до определенного уровня, то есть предполагается, что индекс бюджетной обеспеченности остается меньше единицы.
Индекс бюджетной обеспеченности вычисляется по формуле:
БО = ИНП/ ИБР ,
г г г ’
где БО, - уровень расчетной бюджетной
обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций из Фонда;
ИНП. - индекс налогового потенциала
субъекта РФ;
ИБР. - индекс бюджетных расходов
субъекта РФ.
Следовательно, регионы, получающие средства из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, должны иметь по итогам года дефицит бюджета. По итогам 2005 г. 23 региона из 69, получающих финансовую помощь, имели профицит бюджета.
Таким образом, созданная система поддержки регионов путем выделения дотаций работает не очень эффективно. Самое главное, она не стимулирует регионы прилагать больший объем фискальных усилий. Самые стабильные и хорошо собираемые налоги уходят на федеральный уровень, поскольку прослеживается тенденция к централизации доходов в федеральном бюджете. Доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России снизилась с 56,6 % в 1998 г. до 30,9 % в 2005 г., доля же всех доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России снизилась соответственно с 54 % до 33,8 % [3]. Основная причина - это централизация налогов в федеральном бюджете. В частности, доля налога на добавленную стоимость, зачисляемая в федеральный бюджет, составляла в период с 1994 г. по
I квартал 1999 г. 75%, со II квартала 1999 г. по 2000 г. - 85 %, с 2001 г. - 100 %.
Решению отмеченных проблем будет способствовать реализация мер по совершенствованию системы межбюджетного регулирования в РФ, в том числе по увеличению доли отчислений федеральных налогов в региональный бюджет. Это позволит:
- уменьшить, а в некоторых регионах решить проблему вертикальной несбалансированности бюджетной системы;
- снизить количество регионов-получателей средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;
- уменьшить количество встречных финансовых потоков в РФ;
- стимулировать регионы прилагать больше фискальных усилий. Совершенствование же самой методики
распределения средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ должно, в первую очередь, касаться методики расчета индекса налогового потенциала, который предлагается производить на основе метода репрезентативной налоговой системы (РНС). Основная идея, заложенная в РНС в качестве меры налогового потенциала регионов, заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые были бы собраны в регионе, если бы регион прилагал для их сбора средний уровень фискальных усилий, и при
этом состав налогов и ставки налогообложения во всех регионах использовались одинаковые [2]. Для этого необходимо:
1. Для каждого региона определить все статьи доходов регионального бюджета. Применительно к российским условиям предлагается для распределения помощи регионам из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в индексе налогового потенциала учитывать только налоговые доходы.
Анализ неналоговых доходов в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ свидетельствует об их незначительной роли. В среднем по стране их доля в общей сумме доходов составляет порядка 5-6 %. Более того, в существующей методике при расчете индекса налогового потенциала используются также средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки на отрасли экономики по налогам, поступившим в бюджеты субъектов РФ.
2. Построить единую классификацию статей доходов разных регионов. Для построения репрезентативной структуры налогов все множество платежей, собираемых разными регионами, следует классифицировать по единой схеме на основе принципа сходства источников доходов.
3. Для каждого класса доходов определить состав стандартной (нормативной) налоговой базы. В нашем случае по большинству классов доходов определение такой стандартной налоговой базы можно заимствовать непосредственно из действующего законодательства. Данные, используемые для измерения стандартных налоговых баз, должны обязательно браться из независимых источников, которые не подчиняются региональным властям. Целесообразно использовать данные органов статистики и отчетность Федеральной налоговой службы России о базе налогообложения.
4. Для каждой налоговой базы определить репрезентативную (среднюю) ставку налогообложения путем расчета средневзвешенных фактических налоговых ставок по фактически собранным в регионах платежам.
Индекс налогового потенциала вычисляется по формуле:
ИНП = (Вн-3 + Вн-2 + Вн1 + В н) х
г 4 г г г р г7
х (1 / 4) х К.отр,
где
Вн-1., Вн-2., Вн-3. - общая величина добавленной стоимости отраслей экономики (в основных ценах) в расчете на душу населения по субъекту РФ с учетом аналогичного показателя по РФ соответственно за 3 года до последнего отчетного года (н - последний отчетный год);
Вр“. - расчетная общая величина добав-
ленной стоимости отраслей экономики (в основных ценах) в расчете на душу населения по субъекту РФ с учетом аналогичного показателя по РФ, определенная исходя из величины стоимости по обороту крупных, средних и малых предприятий (без торговых организаций) за последний отчетный год;
К. отр - поправочный коэффициент на отраслевую структуру экономики субъекта РФ.
При вычислении индекса налогового потенциала по указанной формуле, которая используется при расчете объема помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, не имеет принципиального значения, какие использовать налоговые ставки (максимальные или усредненные). Налоговый потенциал, полученный с использованием средних налоговых ставок, можно использовать в качестве «побочного продукта» для оценки уровня фискальных усилий региональных властей.
5. Произвести расчет налогового потенциала каждого региона. Для этого по каждому классу доходов необходимо взять его среднюю ставку (рассчитанную на предыдущем шаге) и умножить на стандартную налоговую базу этого класса в соответствующем регионе. Сложив такие произведения по всем классам доходов, получим сумму, отражающую общий объем налоговых доходов, который каждый регион смог бы собрать, если бы прилагал для этого средний уровень фискальных усилий и если бы состав, структура и ставки налогов во всех регионах были одинаковыми. Именно эта величина и берется в качестве оценки налогового потенциала региона.
Для дальнейшего использования в системе межбюджетных отношений полученную
с использованием метода РНС величину налогового потенциала регионов необходимо скорректировать.
Следует учесть влияние места регистрации налогоплательщиков и наличие у них структурных подразделений на территориях нескольких регионов. Существенное влияние на величину налогового потенциала региона будут оказывать показатели по крупным бюджетообразующим предприятиям, поэтому достаточно учесть наиболее крупные, состоящие на учете в межрегиональных инспекциях Федеральной налоговой службы России.
Необходимо также учесть наиболее существенные изменения налогового законодательства, приводящие к изменению величины рассчитываемого налогового потенциала по сравнению с отчетным годом. Например, если эти изменения касаются величины налоговых ставок, надо репрезентативную налоговую ставку скорректировать в сторону уменьшения или увеличения. Если эти изменения касаются налоговой базы, нужно ее объем скорректировать на коэффициент, получаемый расчетным путем, который может быть различным в каждом конкретном случае.
Далее для расчета объемов финансовой помощи, выделяемой из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, величину полученного налогового потенциала необходимо привести к индексному виду. Для этого величина налогового потенциала каждого субъекта РФ делится на численность населения и соотносится с аналогичным показателем по РФ.
В итоге полученную величину средств, выделяемых регионам, необходимо скорректировать на объем налоговых льгот, устанавливаемых на федеральном уровне. На наш взгляд, объем льгот, предоставляемых на федеральном уровне, должен финансироваться за счет средств федерального бюджета. Соответственно после определения объема средств, выделяемых региону из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, необходимо увеличить этот объем на объем льгот, предоставленных на федеральном уровне налогоплательщикам региона. Информация об объемах льгот содержится в отчетности налоговых органов о базе налогообложения.
Недостатком метода РНС является то, что он требует использования большого объема данных. Но существующая методика распределения средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ требует также большого количества исходных данных, причем за три года, а при применении метода РНС достаточно иметь данные за предшествующий год.
В то же время метод определения налогового потенциала по РНС имеет целый ряд преимуществ, поскольку основан на использовании дезагрегированных данных, учитывает неодинаковость налоговых ставок по разным налоговым базам, является достаточно объективным, прозрачным и понятным.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Официальный сайт Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области. - Режим доступа: http:// www.volgafin.ru/.
2. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета / С. Баткибеков, П. Кадачников, О. Луговой [и др.] // Совершенствование межбюд-жетных отношений в России : науч. тр. - М. : ИЭПП, 2000. - № 24. - Режим доступа: http:// www.iet.ru/.
3. Российская экономика в 2005 году. Тенденции и перспективы. - Вып. 27. - М. : ИЭПП, 2006. -Режим доступа: http://www.iet.ru/.
