CC BY
51
46 (286) - 2007
Региональные и муниципальные финансы
методика расчета индекса налогового потенциала при распределении фонда финансовой поддержки субъектов российской федерации
е.в. боровикова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения ВЗфэи, доцент кафедры «налоги и налогообложение» Московского городского университета управления Правительства Москвы
Вопросы функционирования системы управления государственными и муниципальными финансами на этапе реформирования бюджетного процесса и налогообложения в Российской Федерации приобретают особую значимость. В этих условиях возрастает роль такого инструмента управления финансами, как планирование.
Налоговое планирование тесно связано с бюджетным процессом. Единство бюджетного и налогового процессов выражается в том, что они оба представляют собой неотделимые части сводного финансового планирования. Особенностью процесса планирования налоговых источников бюджетов является то, что он выступает в качестве деятельности по мобилизации имеющихся в экономике резервов, решения общегосударственных и отраслевых задач на ближайшее будущее и перспективу. Планирование налоговых платежей — это сложная и ответственная работа, требующая серьезного анализа происходящих на уровне государства и отдельных регионов социальных, экономических и политических процессов и событий, тенденций их развития, а также неуклонного следования нормам законодательства. Только в этом случае возможно реально оценить размеры поступлений налогов и обеспечить на этой основе своевременное и качественное составление и утверждение бюджетов всех уровней.
Неотъемлемым элементом бюджетного и налогового планирования при обосновании межбюджетных потоков финансовой помощи является показатель налогового потенциала субъекта РФ или муниципального образования. В качестве основного инструмента межбюджетного регулирования Бюджетный кодекс РФ предусматривает формирование
и распределение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Изменение методики распределения трансфертов между территориями отразилось, в первую очередь, на подходе к оценке потенциальных налоговых ресурсов территорий, которое необходимо прокомментировать.
Показатель «индекс налогового потенциала» при распределении финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ используется с 2001 г. Вплоть до 2007г. суть показателя оставалась прежней: индекс налогового потенциала определялся в зависимости от величины добавленной стоимости отраслей экономики на душу населения, отнесенной к аналогичному показателю по Российской Федерации с учетом поправочного коэффициента на отраслевую структуру экономики субъекта Федерации.
Одним из наиболее важных моментов эволюции системы распределения Фонда является то, что с 2000 г. величина трансфертов регионам рассчитывается на основании соотношения, в числителе которого находится показатель, характеризующий доходный потенциал региона, а в знаменателе — индикатор, определяющий расходы региона. Это соответствует реализации принципа бюджетного федерализма: правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий (имущество, недра и т. д.), ранее полученных средств государственной поддержки и расходных потребностей.
С 2005 г. понятие Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ законодательно закреплено в Бюджетном кодексе РФ, определены принципы формирования его размера, условия получения дотаций и т. д.
78
финансы и кредит
С 2005 г. объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем умножения объема указанного фонда, подлежавшего утверждению на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). Ранее он определялся на основании доли налога на добавленную стоимость, направляемую в федеральный бюджет, причем эта доля ежегодно менялась. Из средств Фонда исключены средства, имеющие целевой характер, снижен уровень душевой бюджетной обеспеченности, при превышении которого регионы теряют право на получение финансовой помощи. Это позволяет добиться большей степени концентрации трансфертов в регионах-получателях.
Впоследствии произошел отказ от выделения доли фонда (20 %), которая до 2005 г. направлялась на доведение субъектов РФ с минимальными среди всех уровнем расчетной бюджетной обеспеченности на душу населения до единого уровня. Это, несомненно, положительно для «сильных» регионов и негативно для «бедных». Однако такое выравнивание создает стимулы к приложению больших налоговых усилий. Использование методики сопровождалось упрощением расчета индекса налогового потенциала посредством отказа от дополнительных поправочных коэффициентов на отраслевую структуру хозяйства.
Практика налогового планирования позволяет сформулировать следующие недостатки методики распределения рассматриваемого фонда на основе величины налогового потенциала, реализуемой на протяжении 2001 — 2006 гг.:
— включение с 2003 г. компенсационных механизмов для смягчения сдвигов в распределении трансфертов;
— используемый в методике индекс налогового потенциала не соответствует реальным возможностям региона генерировать налоговые доходы в бюджет по ряду причин (невозможность учесть изменения, вносимые в Налоговый кодекс РФ; уплата налогов в бюджет и расчет индекса налогового потенциала по методике имеют совершенно разные сценарии и базовые показатели; валовая добавленная стоимость не учитывает места регистрации налогоплательщиков и наличия их структурных подразделений на терри-тоиях нескольких регионов; методика не учитывает применения налогоплательщиками механизма трансфертного ценообразования, активно используемого российскими и зарубежными компаниями; методика также не учитывает потерь бюджетов от предоставления налоговых льгот на федеральном уровне, сумм выпадающих налоговых доходов регионов вследствие межбюджетного распределения налогов);
— расчет индекса бюджетных расходов, участвующего в получении итогового показателя, не учитывает размеров передаваемых расходных полномочий субъектам РФ.
Таким образом, на протяжении всего периода реформирования региональных и муниципальных финансов формировалась совокупность факторов, предполагающих необходимость пересмотра методики распределения финансовой помощи, влияющая на величину контингента налоговых доходов. К ним, помимо указанных выше, относится тенденция к уменьшению доли Федерального фонда финансовой помощи. В бюджетах регионов РФ на 2006 г. федеральный центр регулирует 35 видов финансовой помощи против 10 направлений в 2004 г. Увеличение количества направлений финансирования говорит о неэффективности имеющихся способов оказания финансовой помощи.
В порядке распределения средств финансовой помощи с 2007 г. в соответствии с рекомендациями Министерства финансов РФ введен новый компенсационный механизм для смягчения сдвигов в бюджетной обеспеченности регионов. Впервые использован механизм, учитывающий стимулирование регионов, достигших за трехлетний период темпов роста доходных поступлений выше среднероссийских, а также имеющих удельный вес кредиторской задолженности в доходах ниже среднего по России. В состав фонда включаются средства, необходимые для доведения объемов дотаций из фонда на 2007 г. до уровня 2006 г., распределение которых осуществляется по формуле Т3 = Р.. + Р2,
11 2 I*
где Р.. — размер дотации бюджету субъекта Российской Федерации, у которого расчетный объем дотации на 2007 г. меньше объема дотаций, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на
2006 год»;
Р2 . — размер дотации бюджету субъекта Российской Федерации, у которого темпы роста дотации на
2007 год выше уровня 2006 г., но ниже среднероссийского уровня.
Показатели Р.. и Р2. рассчитываются с учетом выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Федерации.
Методикой расчета на 2008 г. предусмотрено также стимулирование регионов, у которых расчетный объем дотации на 2008 г. меньше объема дотаций, предусмотренных на 2007 г. Отражена последовательность расчета налогового потенциала на основе метода репрезентативной налоговой системы (РНС).
Основная идея, заложенная в методе РНС, заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые были бы собраны в регионе, если бы для
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
79
их сбора был приложен средний уровень налоговых усилий, а состав налогов и ставки налогообложения во всех регионах использовались одинаковые.
Применение метода РНС предполагает пять шагов:
1. Для каждого региона определяются все статьи налоговых доходов регионального бюджета.
2. Строится единая классификация статей доходов разных регионов. В основу такой классификации закладывается принцип сходства источников доходов.
3. Для каждого класса доходов определяется состав стандартной (нормативной) налоговой базы. Однако по некоторым налоговым компонентам определить стандартные налоговые базы достаточно сложно (госпошлина, сборы, задолженность по отмененным налогам и сборам).
4. Для каждой налоговой базы определяется репрезентативная (средняя) ставка налогообложения путем расчета средневзвешенных фактических налоговых ставок по фактически собранным в регионах платежам.
5. Производится расчет налогового потенциала каждого региона на основе суммирования произведений ставок и стандартных налоговых баз по каждому налоговому компоненту. Указанный метод позволяет в значительной степени точно и полно оценить налоговый потенциал субъектов Федерации. Метод основан на использовании дезагрегированных данных и учитывает разнообразие налоговых ставок по разным компонентам налоговой системы. Несомненным достоинством метода является его прозрачность.
Недостаток метода связан с необходимостью привлечения большого объема данных. Кроме того, величина показателя кредиторской задолженности не является достаточно объективным индикатором размера фискальных усилий со стороны региональных властей. Более приемлемым представляется использование показателя недоимки по налогам по следующим причинам. Во-первых, на величину сальдированного показателя кредиторской задолженности региональные власти могут значительно влиять за счет сумм переплаты по налогам. Во-вторых, в случае межрегионального сопоставления не следует учитывать суммы пеней и штрафов, так как требуется оценить возможности использования экономических ресурсов субъекта РФ в чистом виде. Как альтернативу показателю кредиторской задолженности можно предложить критерий уровня собираемости налогов (без включения сумм пеней и штрафов, поскольку они занимают большую долю в начислениях и незначительную — в поступлениях). При практической реализации РНС величину на-
логового потенциала целесообразно скорректировать по следующим направлениям. Необходимо принять во внимание влияние места регистрации налогоплательщиков и наличие у них структурных подразделений. Существенное влияние на величину налогового потенциала будут иметь показатели по крупным бюджетообразующим предприятиям, поэтому достаточно будет учесть наиболее крупные, состоящие на учете в межрегиональных инспекциях. Нельзя не принять во внимание наиболее существенные изменения налогового законодательства, приводящие к изменениям в ставках и налоговых базах, а также суммы выпадающих налоговых доходов. Указанные поправки позволят в наиболее полной мере отразить в методике потенциальные налоговые ресурсы территорий.
Для перспектив развития налогового прогнозирования, расширения доходной базы региональных и местных бюджетов существенное значение имеют следующие аспекты.
В настоящее время налоговый потенциал является показателем, используемым во внутренних расчетах налоговых и финансовых органов, и не утвержден в качестве статистического индикатора. В то же время наличие подобного количественного показателя обеспечило бы возможность сопоставлять вероятную и фактическую суммы налоговых возможностей субъектов РФ исходя из официальных данных.
На региональном уровне необходимо разрабатывать и внедрять концепцию развития налогового потенциала. Конкретизация программных мероприятий по его повышению может быть проведена в рамках следующих направлений: улучшение инвестиционной привлекательности региона, стимулирование роста операций на фондовом рынке субъектов, эффективное использование государственной и муниципальной собственности, совершенствование налогового администрирования.
Литература
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
3. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249.
4. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах. Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.
5. Вачугов И.В. Налоги и налоговый потенциал региона. — Н. Новгород, - 2003. - 72 с.
6. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. — М: Финансы и статистика, 2004. — 320 с.
80
финансы и кредит
