CC BY
28
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА УКРЕПЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
у. и. алиев,
кандидат экономических наук, доцент Российский университет дружбы народов
Сложный характер влияния распределительных отношений между различными уровнями власти на экономику делает очень важной задачу развития комплексной системы управления финансовыми распределительными отношениями. Одним из основных направлений управления распределительными отношениями выступают механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности и инструменты бюджетно-налоговой централизации, реализуемые посредством межбюджетных отношений.
Сегодня, как показывает мировая практика, нет идеальной модели межбюджетных отношений, которую можно было использовать в рамках национальных бюджетных систем. При этом ключевым фактором, определяющим вектор развития взаимоотношений бюджетов различных уровней, является степень их децентрализации.
При этом децентрализованная система межбюджетных отношений в федеративных государствах, в которой субфедеральным и муниципальным властям предоставлены широкие доходные и расходные полномочия является продуктом достаточно длительного исторического развития.
Для стран с переходной и развивающейся экономикой более характерна относительно централизованная бюджетная система, позволяющая федеральному центру обеспечивать территориальное перераспределение финансовых ресурсов в интересах регионов. В таких условиях увеличение финансовых потоков является одним из ключевых факторов устойчивого экономического развития и эффективного функционирования государственных институтов.
Помимо прямого перераспределения эффективная система межбюджетных отношений призвана обеспечить стимулы повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.
Субъекты РФ значительно различаются по площади, численности и плотности населения, уровню экономического развития, природным и климатическим условиям, национальным и историческим особенностям. Это обусловливает значительные различия в потребностях бюджетного финансирования и доходного потенциала регионов.
Ключевой задачей управления межбюджетными отношениями является достижение сбалансированности в применении механизмов бюджетной обеспеченности регионов и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации.
Особенности развития распределительных отношений на современном этапе обусловлены:
1) передачей с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств;
2) изменениями в налоговой политике;
3) сокращением применения межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов.
Действовавшие в 2007 г. формы и схемы распределения межбюджетных трансфертов подробно рассмотрены нами в предыдущих публикациях [1]. Основное место в их структуре занимают бюджетные ассигнования на предоставление
трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов и дотаций бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (МО), что видно их данных табл. 1.
В условиях роста дифференциации социально-экономического развития субъектов РФ и доходной базы их бюджетов возрастает роль федерального центра по выравниванию условий развития за счет межбюджетных трансфертов. Вместе с тем федеральные власти не всегда учитывают необходимость сокращения дифференциации, так как доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, как мы видим, снижается.
При этом степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение — более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз [6]. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и, в более широком плане, — уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов распределительного регулирования.
Однако, несмотря на это, другие межбюджетные трансферты, предоставляемые из федерального бюджета и направленные на решение экономических задач, не зависят от уровня бюджетной обеспеченности. Например, из 118 млрд руб. бюджетных ассигнований, предоставленных федеральным центром на финансирование региональных и муниципальных объектов, почти 30 % предоставлено 20 регионам-донорам, имеющим значительно более широкие реализации собственных полномочий, чем другие субъекты РФ.
Таким образом, осуществляемая сегодня политика предоставления межбюджетных трансфертов не сокращает, а увеличивает дифференциацию регионов по уровню развития, что потребует допол-
нительных средств на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Представляется, что в такой системе экономических координат, с одной стороны, предоставление межбюджетных трансфертов должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ, с другой — в целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ целесообразно условия реализации распределительного механизма поставить в зависимость от уровня их бюджетной обеспеченности.
Другими словами, необходимо внести изменения в существующую методику распределения бюджетных ассигнований из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР), предусматривающие более эффективный механизм стимулирования регионов к развитию собственной доходной базы. Стимулирующий эффект может быть достигнут только при условии достижения регионом более высоких показателей социально-экономического развития, порядок расчета трансфертов Минфином России не будет предусматривать не только сокращения их размеров, но, наоборот,— будет допускаться увеличение размера дотации пропорционально сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации и МО.
Расчет увеличения размера дотации субъекту Российской Федерации, у которого расчетный объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2008 г. ниже объема дотаций на 2007 г., определяется по формуле:
Рг = П. К ,
2i . кор'
где П. — потребность для доведения расчетного объема дотаций на 2008 г. до объема дотаций, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 г.»; Ккор — коэффициент корректировки расчетного объема дотаций на 2008 г. до
Таблица 1
Структура бюджетных ассигнований на предоставление трансфертов, в процентах к общему объему ассигнований
Подразделы бюджета Проект бюджета
2008 2009 2010
Дотации бюджетам субъектов РФ и МО 16,5 16,2 15,1
Межбюджетные субсидии 14,1 16,2 15,1
Субвенции бюджетам субъектов РФ и МО 7,1 7,2 7,0
Прочие межбюджетные трансферты 3,0 1,5 1,6
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов 59,3 62,7 67,8
Итого по разделу 100, 0 100,0 100,0
объема дотаций, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 г.». Устанавливается дифференцированно в зависимости от количества показателей, характеризующих выполнение мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации.
Таким образом, основными принципами управления распределительными отношениями должны являться:
• стимулирование снижения уровня дотацион-ности субъектов РФ и МО;
• осуществление бюджетного выравнивания регионов на основании их налоговых потенциалов;
• равнодоступность финансовой помощи для всех регионов, отвечающих условиям их получения.
С учетом изложенного представляется, что совершенствование механизма распределения должно осуществляться в следующих направлениях.
1. Необходимы изменения в методике расчетов минимального уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и МО. При этом, учитывая их высокий уровень дифференциации по социально — экономическим индикаторам, с целью исключения понижающего влияния предельных значений, уровень бюджетной обеспеченности целесообразно рассчитывать исходя из ее средних значений (за исключением 10 субъектов РФ и МО с максимальным и 10 субъектов РФ и МО с минимальными уровнями бюджетной обеспеченности).
2. Необходимы изменения в порядке расчета индекса налогового потенциала субъектов РФ и МО. В 2007 г. оценка налогового потенциала регионов осуществлялась по показателю произведения суммы добавленной стоимости по 28 отраслям и подотраслям и среднероссийской налоговой нагрузки [3].
Однако представляется, что практически обоснованным и логически корректным является подход, основанный на оценке налоговой базы по отдельным налогам. Его сущность заключается в том, что налоговая база определяется как сумма статистических оценок налогооблагаемых баз по семи видам налогов, умноженная на значение средней эффективной налоговой ставки.
Таким образом, для расчета индекса налогового потенциала субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год можно предложить следующую формулу:
ИНП. = (НП/Н) / Е (НП/Н),
где НП — налоговый потенциал субъекта Российской Федерации; Н — численность постоянного населения субъекта Российской Федерации на конец отчетного года.
Налоговый потенциал субъекта Российской Федерации (табл. 2) на очередной финансовый год рассчитывается по формуле:
НП ,= НП ™+НП .НДФЛ+НП ™О+ +нП НСД +НП а«« +НП НДПИ+ НП пР°ч,
/ / / г '
где НПНП, НП НДФЛ, НП НИО, НП НСД, НП акц, ^ 1 ' 1 ' 1 ' 1 ' 1 '
НП.НДПИ, НП;пр°ч — налоговый потенциал субъекта Российской Федерации соответственно по налогу на прибыль организаций; по налогу на доходы физических лиц; по налогу на имущество организаций; по единым налогам, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и на вмененный доход для отдельных видов деятельности; по акцизам (раздельно по акцизам на алкогольную продукцию, спирт этиловый из пищевого сырья, вина, пиво, нефтепродукты); по налогу на добычу полезных ископаемых (раздельно в виде углеводородного сырья, по общераспространенным полезным ископаемым, в виде природных алмазов и прочим полезным ископаемым); по прочим налоговым доходам.
Налоговый потенциал субъекта Российской Федерации по прочим видам налогов можно рассчитать по формуле:
НП Щ»4 = (НП ™+НП 1НДФЛ+НП + НП ;НСД)/ / Е (НП ™+НП ндФЛ+НП;нио + + НП ;НСД) х х(ПН — 1 ПН ;НП — ПН ;НДФЛ' — ПН —
— ПН ;НСД — ПНакц — ПнНДПИ), 1
где ПН — прогноз поступления налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год; ПН ™, ПН ВДФЛ; ПН ;НИО, ПН ;НСД, ПНакц, ПННДПИ — прогноз поступления доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год соответственно по налогу на прибыль организаций; налогу на доходы физических лиц; налогу на имущество организаций; единым налогам, взимаемым в связи с применением упрощенной системы налогообложения и на вмененный доход для отдельных видов деятельности; по акцизам; по налогу на добычу полезных ископаемых.
При этом обеспечиваются оперативность формирования показателей, высокая точность прогноза при изменении налогового законодательства, прозрачность, достоверность оценки налогового потенциала, возможность влияния на значения показателей.
Таблица 2
Перечень показателей, характеризующий налоговый потенциал
субъектов Российской Федерации
Налог Показатель Источник
Налог на прибыль организаций Объем прибыли крупных и средних организаций ФСГС
Налог на доходы физических лиц Фонд начисленной заработной платы работникам организаций ФСГС
Налог на имущество организаций Среднегодовая полная учетная стоимость основных фондов крупных и средних коммерческих организаций ФСГС
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и на вмененный доход для отдельных видов деятельности Розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации ФСГС
Акцизы Объем отгруженной алкогольной продукции, спирта этилового, вина предприятиями, объемы производства пива ФСГС
Налог на добычу полезных ископаемых Объем добычи нефти (включая газовый конденсат), стоимость добычи полезных ископаемых по общераспространенным полезным ископаемым, в виде природных алмазов и прочим полезным ископаемым ФСГС, ФНС
Примечание: ФСГС — Федеральная служба государственной статистики; ФНС — Федеральная налоговая служба.
Следует отметить, что совершенствование распределительных отношений с помощью налоговой системы не может происходить только за счет перераспределительных свойств отдельных налогов. Выравнивание обеспечивается также с помощью системы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, оказывающей непосредственное влияние на долю налоговых доходов, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ, в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты разных уровней. При этом, чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше уровень бюджетной системы, за которым закрепляется данный налоговый источник, и полномочия по его регулированию. Таким образом, для достижения наибольшей эффективности перераспределении доходных источников между бюджетами различных уровней, на наш взгляд, необходимо придерживаться следующих критериев:
• прямые налоги (например, налог на прибыль организаций), собираемость которых зависит от состояния экономики, целесообразно закрепить за субфедеральными бюджетами, а местным оставить более стабильные налоги;
• налоги, поступления от которых непосредственно зависят от уровня благосостояния налогоплательщиков, зарегистрированных или проживающих на данной территории (например, НДФЛ), целесообразно зачислять в местные бюджеты;
• практика показывает, что налоги, база которых легко может быть перенесена в другое МО (перерегистрация и т. п.), более логично закрепить за региональными бюджетами.
В заключение хотелось бы отметить, что, несмотря на отдельные положительные результаты, продолжающаяся политика распределения бюджетных ассигнований не сокращает, а увеличивает дифференциацию регионов по уровню развития, что потребует дополнительных средств на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Существующая модель распределительных отношений пока не способна комплексно решать задачу развития экономического развития регионов, органы власти которых при такой системе не только не заинтересованы в наращивании собственного доходного потенциала.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алиев У. И. Усиление роли инвестиционных ресурсов регионов //Региональная экономика. Теория и практика. №16 (55). 2007.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008—1010 гг.». Финансы. №3. 2007.
3. Голикова Т. А. Проблемы экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов РФ //Проблемы современной экономики. №1, 2. 2007.
4. Кудрин А. Л. Трехлетний бюджет — бюджет диверсификации экономики. //Финансы. №4, 2007.
5. «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах». Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р.
6. Оценка расходных потребностей субнациональных бюджетов. //Финансы. №1. 2006.
7. Российская Федерация сегодня. / Узкие места бюджетного федерализма. 2006, №14.
8. Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации / Аналитический вестник Совета Федерации РФ. 2007, №23 (11).
