CC BY
37
УДК 330.332
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ СТРОИТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛЬЮ
1 9
Т.Г.Дорошенко1, А.А.Кокарева2
Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.
Рассматриваются все существующие в настоящее время альтернативы регулирования строительного бизнеса, такие как саморегулирование, государственное регулирование, со-регулирование. Обосновывается выбор оптимальной формы регулирования для такой важной отрасли, как строительство.
Ключевые слова: строительная отрасль; системы регулирования бизнеса; государственное регулирование; саморегулирование строительной отрасли.
ON IMPROVEMENT OF CONSTRUCTION INDUSTRY MANAGEMENT SYSTEMS T.G. Doroshenko, A.A. Kokareva
Baikal State University of Economics and Law, 11 Lenin St., Irkutsk, 664003.
The article considers all currently existing regulation alternatives for construction business, such as: self-regulation, state regulation, and co-regulation. It justifies the choice of the optimal regulation form for such important industry as construction.
Key words: construction industry; systems of business regulation; state regulation; self-regulation of the construction industry.
С принятием Правительством Российской Федерации курса на повышение конкурентоспособности отечественной экономики особую актуальность приобретает готовность капитального строительства стать ведущей отраслью, способной обеспечить своевременное обновление основных фондов в различных сферах производства на основе инноваций, новой техники и технологий. В данном контексте существенно возрастает роль государственного регулирования в системе управления строительной отраслью. В современной экономике государственное регулирование осуществляется через систему особых методов - административно-правовых и экономических регуляторов. Административно-правовое регулирование проявляется, прежде всего, в создании государством правовых основ экономики. Экономическое регулирование используется как для активизации нужных обществу форм деятельности, так и для ограничения и подавления нежелательных форм. Именно экономические регуляторы берут на себя основную нагрузку в процессе создания наиболее эффективных условий хозяйствования.
Основной принцип государственного регулирования предпринимательства - взаимная ответственность государства и хозяйствующих субъектов. При этом основным субъектом обеспечения безопасности предпринимательской деятельности юридически признается государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Государство должно обеспечивать не только безопасность каждого человека, но и давать гарантии в обеспечении безопасности пред-
3
принимательской деятельности .
Благодаря государственному регулированию, частные интересы ее конкретных субъектов должны сочетаться с публично-правовыми интересами всего общества. В системе мер государственного регулирования в Российской Федерации широкое распространение получило лицензирование деятельности. Государственное лицензирование предпринимательства до недавнего времени и было основным элементом регулирования. Лицензирование какого-либо вида деятельности представляет собой особую процедуру официального удостоверения (признания) права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением нормативных требований и стандартов.
В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ, лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности). Это разрешение подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи электронного документа.
Альтернативой государственному регулированию может выступать саморегулирование бизнеса как эффективный механизм, дополняющий, а иногда и заменяющий государственное вмешательство в экономику.
1Дорошенко Татьяна Геннадьевна, кандидат экономических наук, доцент, тел.: (3952) 255894, email: doro@mail.ru Doroshenko Tatyana, Candidate of Economics, Associate Professor, tel.: (3952) 255894, email: doro@mail.ru
2Кокарева Анастасия Александровна, ассистент, тел.: (3952) 255894, email: doro@mail.ru Kokareva Anastasia, Assistant, tel.: (3952) 255894, email: doro@mail.ru
3Крючкова П. Саморегулирование хозяйственной деятельности как альтернатива избыточному государственному регулированию // Вопросы экономики. 2011. № 6. С. 44.
Оптимизация госрегулирования должна основываться на принципах обязательной, максимально полной и эффективной реализации действительно необходимых его функций с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны или существующие провалы могут быть более эффективно преодолены усилиями самоорганизованного бизнеса. Например, хотя производство строительных конструкций и материалов не лицензируется, потребитель всегда сможет узнать о качестве стройматериалов по соответствующему сертификату. Добровольную сертификацию можно отнести к одному из видов добровольного саморегулирования. Также в некоторых видах деятельности лицензирование заменяется делегированным саморегулированием.
Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации.
В условиях саморегулирования заказчики при проведении процедур торгов основываются на результатах оценки соответствия предприятий требованиям внутренних стандартов и правил саморегулируемых организаций, которые, в свою очередь, несут ответственность за данные результаты и осуществляют последующий контроль за соблюдением членами установленных во внутренних стандартах требований.
Неисполнение этих требований либо их ненадлежащее исполнение влечет за собой применение со стороны саморегулируемых организаций санкций в отношении своих членов, вплоть до исключения из СРО и потери возможности осуществлять деятельность в определенном секторе экономики. Таким образом, за государством остается общий надзор за отраслевыми саморегулируемыми организациями, а основную контрольную функцию осуществляет именно саморегулируемая организация, что значительно снижает степень административного давления на бизнес.
Каковы же условия эффективного функционирования саморегулируемых организаций?
В первую очередь, их структура должна позволять успешно разрабатывать и применять на практике систему аккредитации своих членов, контролировать актуальность установленных правил и стандартов и корректность их применения и исполнения.
Во-вторых, объем полномочий, предоставляемых саморегулируемым организациям, должен позволять им применять санкции как в отношении своих членов, так и, косвенно, к организациям, не состоящим в саморегулируемой организации.
В-третьих, высокую значимость имеет количе-
ственный и качественный состав членов, входящих в саморегулируемую организацию. Чем большее число компаний объединяется, тем более объективно и полно представлены интересы всех профессионалов отрасли, и тем большую значимость для отрасли приобретают правила и стандарты, по которым работают члены саморегулируемой организации. Таким образом, создание и успешное функционирование системы саморегулирования возможно лишь при условии объединения максимального числа организаций одной отрасли в саморегулируемые организации.
С принятием Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты» № 148-ФЗ расширился перечень отраслей экономики, где действует делегированное саморегулирование. В соответствии с ним с 1 января 2009 г. прекратилась выдача лицензий предприятиям, занимающимся строительными, проектными или изыскательскими работами, а с 1 января 2010 г. перестали действовать ранее выданные лицензии. Для лицензий, выданных в 2006-2008 гг., которые должны быть действительны после 2010 года, в законодательстве исключения не делается. Государственная лицензия будет заменена свидетельством о допуске, которое будет выдавать предприятию та саморегулируемая организация, в которой оно состоит. Свидетельство о допуске - документ, на основании которого с 1 января 2009 г. индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе осуществлять проектировочные, изыскательские и строительные работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства. Саморегулируемая организация может выдавать свидетельства о допуске только к тем видам работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые отнесены общим собранием саморегулируемой организации к сфере своей компетенции и оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты» № 148-ФЗ предъявляет к саморегулируемым организациям несколько иные требования, чем Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» № 315-Ф3. В соответствии со 148-ФЗ, для регистрации саморегулируемой организации в области строительства, проектирования, инженерных изысканий, она должна выполнить ряд требований, основное из которых - сформированный компенсационный фонд. Каждый из участников саморегулируемой структуры, объединяющей проектные организации или компании, занимающиеся инженерными изысканиями, должен внести в компенсационный фонд не менее чем пятьсот тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации. Для строительных компаний размер взноса составит не менее чем один миллион рублей на одного члена некоммерческой организации. Далеко не все участники рынка считают данное положение документа адекватным в нынешней ситуации. По мнению авторов, идея установить столь высокие
отчисления в компенсационный фонд повлечет за собой весьма негативные последствия для представителей малого и среднего бизнеса. Однако возможен альтернативный вариант: каждый из участников саморегулируемой организации, объединяющей проектные организации или предприятия, занимающиеся инженерными изысканиями, может внести 150 тысяч рублей, если организацией, в которой он состоит, установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Для строительных компаний размер взноса, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, не менее 300 тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации.
Саморегулирование позволяет вытеснить государство из тех сфер регулирования, где его присутствие представляется излишним и неоправданным. Саморегулирование должно привести к дебюрократизации российской экономики и формированию гражданско-правовых институтов, нацеленных на закрепление добросовестной практики ведения хозяйственной деятельности. Во многих развитых странах мира механизм саморегулирования профессиональной деятельности и соответствующие частные институты сложились естественным образом в ходе исторического развития уже давно и на сегодняшний день эффективно используются в качестве альтернативы государственному регулированию (государственному лицензированию). Например, во Франции уже в конце 40-х годов XX в. после утверждения процедуры размещения государственных заказов на строительство на конкурсной основе был внедрен механизм аккредитации с целью удовлетворить требования государственных заказчиков, желающих сотрудничать исключительно с компетентными строительными организациями. Впоследствии по инициативе различных профессиональных объединений данная процедура стала использоваться и в других отраслях экономики, а также в частном секторе строительства. В настоящее время во Франции действуют около десятка саморегулируемых организаций, в том числе два органа по аккредитации в строительной отрасли (один из них объединяет изыскателей и проектировщиков, другой -строительно-монтажные организации).
Требования к органам по аккредитации установлены во французском стандарте, в том числе это требования к документации, управлению персоналом, системе качества, внутренним аудитам и, собственно, к осуществлению процедуры аккредитации. В тексте стандарта подробно рассматриваются юридические, административные, финансовые и технические критерии, по которым проводится аккредитация организаций. Следует особо подчеркнуть, что наличие договоров страхования обязательно как для подачи заявки
на аккредитацию, так и в целом для производства любых строительных работ, причем это касается не только Франции, но и других стран Европы.
Французские саморегулируемые организации, как правило, связаны обязательствами с соответствующими министерствами и действуют как в интересах своих членов, так и в рамках реализации общей экономической политики Франции.
Процедура аккредитации призвана повысить доверие заказчиков к организациям, функционирующим в той или иной отрасли. Для строительных организаций аккредитация дает возможность заявить о своих ресурсах и готовности выполнять те или иные работы, а также заверить с помощью третьего лица рекомендации, полученные ими от заказчиков по реализованным проектам. В целом аккредитация также полезна для всей отрасли, поскольку позволяет определить уровень профессионализма и компетентности, которые требуются для производства работ, при этом создается информационная база по спросу и предложениям на рынке.
Очевидно, что более полувека функционирования института саморегулирования позволило французским организациям создать отлаженную систему, действующую согласно внутренним регламентам и в соответствии с обязательствами, взятыми на себя перед лицом государства.
В Великобритании в строительной отрасли также действует система аккредитации строительных организаций. Одним из значимых и крупных среди органов, занимающихся данной процедурой, является базирующаяся на онлайн-ресурсе служба Constructionline. Constructionline - это реестр британских аккредитованных местных и общенациональных строительных и смежных строительству подрядчиков и консультантов, чья деятельность охватывает все сферы строительства: от изысканий и проектирования до строительства зданий. Концепция единой общенациональной базы данных изначально была предложена и разработана во второй половине 90-х годов. С тех пор организация Constructionline разрослась и была усовершенствована, чтобы соответствовать современным потребностям. Ее официальным владельцем является департамент по торговле и промышленности Великобритании.
Служба собирает и предоставляет информацию заказчикам как государственного, так и частного сектора, давая бесплатный доступ к данным по всем аккредитованным подрядчикам. В Constructionline зарегистрировано более 12 500 подрядчиков и консультантов - от индивидуальных предпринимателей и небольших специализированных фирм до транснациональных корпораций. А перечень из более 1 600 заказчиков включает в себя различные структуры: от крупных государственных департаментов и агентств до местных властей, ассоциаций, университетов и трастовых фондов4.
4Ткач А. Н. Органы саморегулирования: зарубежный опыт [Электронный ресурс] /
URL: ttp://www.medialaw.ru/publications/zip/76/sam/htm.
В России смещение регулирования в сферу институтов негосударственного общественного профессионального регулирования только начинается. Однако саморегулируемые организации как институты со специальной правоспособностью уже признаны неотъемлемой частью административной реформы. Без таких институтов реформа невозможна, поскольку ее суть сводится именно к уменьшению и оптимизации государственных полномочий. Саморегулирование в своих эффективных формах снижает степень давления государства на участников рынка и развитие добросовестной конкуренции между самими участниками рынка, что способствует созданию условий для инвестиций, для стабильного социально-экономического развития территорий. Безусловно, саморегулирование является предпочтительной альтернативой государственному регулированию. Саморегулирование в своих эффективных формах выгодно и бизнесу, и государству, и обществу.
Но для достижения максимального эффекта реформа регулирования должна носить системный характер. Практические подходы к построению эффективной системы регулирования можно разделить на два блока.
1. Построение системы управления процессом регулирования, что предполагает:
- установление приоритетов и основных подходов к регулированию в нормативных актах высокого уровня, в том числе закрепление принципа минимизации государственного вмешательства;
- установление четких процедур принятия решений о введении государственного регулирования, что включает в себя введение процедур анализа воздействия регулирования (включая рассмотрение альтернативных способов решения существующей проблемы);
- публичное обсуждение проектов нормативных актов и альтернативных предложений, в том числе проведение консультаций с заинтересованными сторонами;
- информационное и методическое обеспечение новых подходов к регулированию (включая подготовку и распространение методических материалов, консультирование государственных служащих, занимающихся подготовкой проектов нормативных актов и т. п.).
2. Плановый пересмотр действующего регулирования, в т. ч.:
- определение графика пересмотра действующего регулирования;
- при принятии нового регулирования определение способов и периодичности мониторинга его эффективности (и, соответственно, при необходимости его пересмотра).
Использование анализа воздействия регулирования должно носить системный характер и встраиваться в общую схему принятия регулирующих решений. Для наибольшей эффективности работы всей системы принятия регулирующих решений необходимо учесть несколько ключевых моментов.
Во-первых, максимизировать политическую под-
держку новым принципам принятия решений. Использование анализа воздействия регулирования должно поддерживаться на самом высоком уровне.
Во-вторых, в развитие базовых принципов необходимо разработать детальные требования к подготовке соответствующих документов, необходимых для анализа регулирующего воздействия той или иной опции регулирования.
В-третьих, необходимо тщательно распределить ответственность в системе. Обязанность анализировать воздействие принимаемого регулирующего решения на экономику и доказывать необходимость введения этой меры должна лежать на органе, принимающем такое решение.
Кроме того, рекомендуется интегрировать анализ воздействия регулирования в процедуру принятия регулирующих решений начиная с самой ранней стадии. Это позволит оценить необходимость прямого вмешательства в экономику на начальном этапе формулировки предложений и будет способствовать увеличению практического использования других альтернатив (мер саморегулирования, со-регулирования и т. п.). Основным принципом должно являться то, что выбранная альтернатива должна приводить к совокупным выгодам для общества, которые оправдывают возникающие издержки, учитывая перераспределительные эффекты внутри общества. Оптимальным методом обеспечения этого является проведение анализа совокупных выгод и затрат от введения альтернатив (costs-benefits analysis) и выбор регулирующей опции в соответствии с критерием максимальной чистой выгоды (т. е. максимизирующей благосостояние общества). Все возможные в строительной отрасли альтернативы регулирования деятельности хозяйствующих субъектов условно можно разделить на три группы.
Саморегулирование (self-regulation) представляет собой способ решения проблем рыночными механизмами при отсутствии государственного вмешательства. Эта альтернатива должна рассматриваться первой в тех ситуациях, когда проблема не связана со значительными потерями и рисками для общества, а рынок оказывается в состоянии своими силами ее разрешить.
Со-регулирование (co-regulation) предполагает взаимодействие государства и бизнеса, при котором предпринимательский сектор самостоятельно разрабатывает и претворяет в жизнь меры по решению проблем, а государство обеспечивает законодательную основу его действиям.
Государственное регулирование (explicit government regulation) представляет собой непосредственное государственное вмешательство в разрешение проблем. Государственное регулирование необходимо в первую очередь для разрешения значительных проблем, затрагивающих широкие слои населения, разрешение которых связано с большими рисками5.
5Крючкова П.,Обыденов А. Издержки и риски саморегулирования. М.: ИИФ «СПРОС-КонфОП», 2003. С. 32-34.
Из всех возможных форм регулирования в области строительной деятельности оптимальной, по мнению авторов, является ^-регулирование, а государственное лицензирование необходимо только для работ, выполняемых на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства. Для работ, выполняемых на иных объектах капитального строительства, оптимальной опцией является со-регулирование. Государство обеспечивает законодательную основу строительной деятельности (технические регламенты), а предпринимательский сектор самостоятельно разрабатывает и претворяет в жизнь правила и стандарты деятельности, соответствующие действующему законодательству. Законодательно вводится необходимость обязательного страхования гражданской ответственности лиц, осуществляющих строительную деятельность, в форме обязательного условия договора подряда (контракта). Заказчик в этом случае защищен, условий для коррупции существенно меньше, малый и начинающий бизнес не ущемляется в правах, так как может страховаться в существенно меньшие суммы и естествен-
но платить пропорционально объемам выполняемых работ. В настоящее время в отрасли действует такая форма регулирования, как делегированное саморегулирование, которое предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка, (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Именно такая форма регулирования действует в настоящее время в строительной отрасли. Саморегулирование в области строительной деятельности, по мнению авторов, должно быть не делегированным (обязательным), как в настоящее время, а добровольным, предполагающим установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или принуждения со стороны государства, которое будет являться конкурентным преимуществом предприятия, а не обязательным условием для входа в отрасль.
УДК 330.341.1
МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ
л
Н.М.Ермакова1
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 119571 ,г. Москва, пр. Вернадского, 82.
Рассматриваются проблемы и перспективы технологического развития и инновационной активности предприятий в условиях экономического кризиса. Автором раскрывается содержание инновационной социально -ориентированной модели экономики и система мер по развитию национальной инновационной системы. Приводится перечень мероприятий, необходимых для повышения эффективности государственного регулирования инновационной деятельности, использования бюджетных средств, введения комплекса дополнительных налоговых льгот. Обсуждаются проблемы создания инновационного бизнеса и обеспечения возможности ускоренной коммерциализации объектов интеллектуальной собственности. Библиогр. 7 назв.
Ключевые слова: технологическое развитие; механизмы поддержки; инновационные предприятия.
MACROECONOMIC BACKGROUNDS FOR INNOVATION DEVELOPMENT N.M. Ermakova
Russian Academy of National Economy and Government Service under the President of the Russian Federation, 82 Vernadsky Av., Moscow, 119571.
The problems and prospects of technological development and innovation activity of enterprises under conditions of the economic crisis are considered. The author discloses the contents of an innovative socially-oriented economic model and a system of measures to develop the national innovation system. She provides a list of actions needed to increase the efficiency of state regulation of innovation, the use of budgetary funds, and the introduction of extra tax benefits. The problems to create innovative business and provide rapid commercialization of the objects of intellectual property are discussed. 7 sources.
Key words: technological development; support mechanisms; innovative enterprises.
Перед российской экономикой в условиях глобального экономического кризиса стоит необходимость одновременного решения двух задач - миними-
зации последствий кризиса и формирования потенциала для будущего посткризисного развития. При этом в качестве модели посткризисного долгосрочного раз-
1Ермакова Наталья Михайловна, кандидат экономических наук, заместитель начальника отдела департамента Правительства Российской Федерации, тел.: 89037611173, mail: nm2410@yandex.ru
Ermakova Natalya, Candidate of Economics, Deputy Head of the Department of the Government of the Russian Federation, tel.: 89037611173, mail: nm2410@yandex.ru
