CC BY
12
УДК 342.951
ЭО1: 10.51522/2307-0382-2023-251-4-50-55
ЛЮДМИЛА ВЛАДИМИРОВНА ПАВЛОВА
начальник НИЦ-1 ФКУ НИИ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент,
полковник внутренней службы И lyupavlova@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-0057-7024
Москва
ЕЛЕНА ПАВЛОВНА РАДЧЕНКО
ведущий научный сотрудник НИЦ-1 ФКУ НИИ ФСИН России, доктор экономических наук, капитан внутренней службы И helenr2003@mail.ru, https://orcid.org/0000-0001-7695-3973
Москва
О совершенствовании нормативно-правового регулирования реализации соглашений государственно-частного партнерства в пенитенциарной системе России
Аннотация. В статье рассматриваются существующие в нормативных правовых актах Российской Федерации и в отечественной науке вопросы, ориентированные на функционирование партнерства государственного и частного секторов с целью обеспечения национальных интересов как в целом страны, так и отдельно пенитенциарной системы. Цель научного исследования - рассмотреть правовые основания применения государственно-частного партнерства в пенитенциарной системе России, а также показать, что взаимоотношения пенитенциарной системы с негосударственным сектором могут внести значительный вклад в финансирование и эффективное функционирование производственной сферы уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. Применялись такие методы исследования, как истори-ко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, и другие. В работе выявлены возможные проблемы правового регулирования отношений государственно-частного партнерства, обоснована необходимость пересмотра толкования отдельных элементов определения рассматриваемого партнерства. На основе проведенного исследования авторами даны рекомендации по совершенствованию понятия государственно-частного партнерства в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и нормативно-правовому регулированию рассматриваемой области.
Ключевые слова: проект, контракт, государственно-частное партнерство, уголовно-исполнительная система, пенитенциарная система
Для цитирования
Павлова Л. В., Радченко Е. П. О совершенствовании нормативно-правового регулирования реализации соглашений государственно-частного партнерства в пенитенциарной системе России // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2023. № 4. С. 50-55. https://www.doi.org/10.51522/2307-0382-2023-251-4-50-55.
5.1.2 Публично-правовые (государственно-правовые) науки
© Павлова Л. В., Радченко Е. П., 2023
LYUDMILA V. PAVLOVA
Head of Research Center-1 of the Federal Governmental Institution «Research Institute of the FPS of Russia», Candidate of Law, Associate Professor, Lieutenant Colonel of the Internal Service lyupavlova@yandex.ru, https://orcid.org/0000-0002-0057-7024 Moscow
ELENA P. RADCHENKO
Leading Researcher of Research Center-1 of the Federal Governmental Institution «Research Institute of the FPS of Russia», Doctor of Economics, Captain of the Internal Service helenr2003@mail.ru, https://orcid.org/0000-0001-7695-3973
Moscow
On improving the legal regulation of the implementation of public-private partnership agreements in the penitentiary system of Russia
Abstract. In the article the authors consider the issues existing in the regulatory legal acts of the Russian Federation and in domestic science, focused on the functioning of the partnership between the public and private sectors in order to ensure national interests, both in the country as a whole and separately in the penitentiary system. The purpose of the scientific study is to consider the legal grounds for the use of public-private partnerships in the Russian penitentiary system, and also to show that the relationship between the penitentiary system and the non-state sector can make a significant contribution to the financing and effective functioning of the production sphere of the penal system of the Russian Federation. Such research methods as historical-legal, comparative-legal, formal-legal, and others were used. The paper identifies possible problems of legal regulation of public-private partnership relations, substantiates the need to revise the interpretation of certain elements of the definition of the partnership in question. On the basis of the study, the authors give recommendations for improving the concept of public-private partnership in the penal system of the Russian Federation and the legal regulation of the area under consideration.
Keywords: project, contract, public-private partnership, penal system, penitentiary system
For citation
Pavlova L. V., Radchenko E. P. On improving the legal regulation of the implementation of public-private partnership agreements in the penitentiary system of Russia // Vedomosti of the Penal System. 2023. No. 4. P. 50-55. https://www.doi.org/10.51522/2307-0382-2023-251-4-50-55.
5.1.2 Public law (state law) sciences (legal sciences)
Одним из главных элементов системы национальной безопасности страны в экономической сфере является создание в Российской Федерации организованной системы стратегического государственного управления. Федеральные законы в России направлены на регулирование межведомственного взаимодействия в области стратегического планирования и содержат ограниченный набор механизмов взаимодействия государственных органов с обществом и бизнесом.
По сути, такое сотрудничество предусматривается на этапе разработки документов стратегического планирования, которые должны иметь информационно-аналитическую поддержку развития научного и экспертного сообщества, неправительственных организаций, профсоюзов и ассоциаций работодателей в целях консультаций с общественностью и получения экспертных знаний.
Однако алгоритмы решения проблем, инструменты регулирования и их влияние на развитие той или иной сферы деятельности становятся правовой нормой, если они утверждены нормативными актами.
Критерии государственной политики, принятые указом или распоряжением Президента Российской Федерации, становятся обязательными для их реализации на всей территории Российской Федерации согласно статье 90 Конституции Российской Федерации [1, 2].
Существует определенный функциональный дисбаланс во взаимодействии государства, органов власти и бизнес-среды, а также институтов гражданского общества при планировании социально-экономического развития Российской Федерации.
В действующей нормативной базе отсутствуют единые руководящие принципы законодательного воздействия документов стратегического планирования в социально-экономической сфере на цели, задачи и приоритеты хозяйствующих субъектов.
Актуальной целью совершенствования системы стратегического планирования является разработка механизмов объединения стратегического планирования и государственного управления, направленных на усиление регулирующего воздействия документов стратегического планирования в текущей деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Глобальные экономико-политические и технологические изменения в мире потребовали уточнения системы обеспечения национальных экономических интересов и формирования мер государственной политики в сфере обеспечения национальной и экономической безопасности, усиления роли новой модели взаимоотношений государственного и частного секторов. В то же время существует явная потребность в том, чтобы использовать и развивать механизм государственно-частного партнерства, который обеспечивает взаимную выгоду как частным компаниям, так и федеральным органам исполнительной власти.
Существенным преимуществом государственно-частного партнерства как инструмента взаимодействия государственных органов, хозяйствующих субъектов и структур гражданского общества является его деятельность, направленная на развитие общественной инфраструктуры.
Государственно-частное партнерство широко используется в крупных проектах во всем мире. Согласно Федеральному закону от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», под государственно-частным партнерством следует понимать юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой, которое осуществляется на основа-
нии соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенного в соответствии с указанным федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [3].
Исходя из определения государственно-частного партнерства в законе, можно сделать вывод, что, во-первых, слово «сотрудничество» считается основой для термина «государственно-частное партнерство», хотя также могут использоваться термины «механизм», «комплекс», «система» и так далее. Во-вторых, описание термина в законе представляет собой довольно громоздкую структуру и его трудно запомнить и понять. В-третьих, мы должны согласиться с мнением Б. А. Пономарева, что в данном определении используются «...неустоявшиеся термины и категории оценки, что неизбежно становится проблемой правоприменения и требует дополнительного разъяснения со стороны законодателя или высших судебных органов». Поэтому нам представляется необходимым включить в закон толкование всех терминов, составляющих юридическое определение понятия «государственно-частное партнерство» [4].
На основе приведенного анализа терминологии может быть сформулировано, что под государственно-частным партнерством можно понимать юридически тесные отношения, включающие совместное финансирование (совместные инвестиции) и систему распределения рисков между государством или муниципалитетами и гражданами или юридическими лицами, возникшие при реализации проектов по предоставлению финансовых ресурсов со стороны частного партнера или объектов недвижимого имущества со стороны государственных и муниципальных органов частному партнеру.
Взаимодействие между государственным и частным секторами, включая полицию, пенитенциарную систему и частную охрану, во многих странах поощряется как обеспечивающее синергетический эффект в предупреждении преступности, несмотря на то что по-
лиция, пенитенциарная система и частная охрана действуют на основании совершенно разных принципов.
Преобразование управленческих отношений между государственным и частным секторами в системе исполнения наказаний послужит положительным изменениям в данном виде деятельности.
В настоящее время закон предусматривает положения о государственной поддержке учреждений уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (УИС) в организации производственной деятельности. Эти нормы, определяющие обязанность Правительства Российской Федерации размещать заказы для удовлетворения потребностей государства на собственных производственных мощностях учреждений УИС, отражены в Законе Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».
Участие государственных органов власти Российской Федерации в обеспечении занятости осужденных предусмотрено за счет их собственных бюджетов.
Обратим внимание, что вступление в действие с 01.01.2016 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ только подтверждает правильность вектора развития системы.
Взаимоотношения пенитенциарной системы с негосударственным сектором могут внести значительный вклад в финансирование и эффективное функционирование производственного сектора УИС. Его оптимизация очевидна в активном создании проектов государственно-частного партнерства - речь идет об активном участии бизнеса в производственной деятельности УИС.
Осуществление отдельных прав и обязанностей России с учреждениями и органами УИС возможно только в случае, когда они будут уполномочены на это в соответствии с установленным порядком.
Учитывая изложенное, целесообразно разработать план действий, предусматривающий конкретный перечень мероприятий, ответственных и сроки исполнения:
- изучение потребности учреждений УИС в объектах, строительство и (или) ре-
конструкция которых может осуществляться полностью или частично за счет частного партнера;
- анализ норм и требований действующего законодательства (нормативных правовых актов), не позволяющих ФСИН России выступать на стороне публичного партнера в том значении, в каком этот термин трактуется в Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ;
- подготовка конкретных предложений по изменению положений действующего законодательства (нормативных правовых актов) с целью наделения ФСИН России правами публичного партнера;
- подготовка проектов, планируемых для совместной реализации публичным и частным партнерами на принципах государственно-частного партнерства.
Согласно проведенному Н. С. Матвеевой анализу Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ, ФСИН России (при внесении определенных изменений в нормативные документы) может инициировать соглашение о государственно-частном партнерстве, а вот исправительные учреждения не могут выступать в качестве публичного партнера [5].
Другой стороной частного партнера при реализации проектов государственно-частного партнерства может быть только российское юридическое лицо, с которым заключен партнерский договор. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ также накладывает определенные ограничения на частных партнеров: не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица:
1) государственные и муниципальные унитарные предприятия;
2) государственные и муниципальные учреждения;
3) публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица.
Публичный и частный партнеры заключают соглашение о государственно-частном партнерстве, которое имеет форму гражданско-правового договора, на срок не менее чем три года, причем инициатором такого соглашения может быть любой из партнеров.
Стоит также обратить внимание на перечень объектов соглашения о государственно-частном партнерстве. Для использования в УИС, согласно Федеральному закону от 13.07.2015 № 224-ФЗ, могут быть назначены только следующие объекты:
- установки для производства, транспортировки и распределения электроэнергии (подпункт 8 статьи 7);
- мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем (подпункт 15 статьи 7);
- объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, определенные согласно критериям, установленным Правительством Российской Федерации (подпункт 16 статьи 7);
- имущественные комплексы, предназначенные для производства промышленной продукции и (или) осуществления иной деятельности в сфере промышленности (подпункт 18 статьи 7).
Следует отметить еще одну особенность объектов государственно-частного партнерства: они не должны принадлежать исключительно государству или местному самоуправлению, а их приватизация должна быть запрещена.
Существующее правовое поле в законодательстве о государственно-частном партнерстве не позволяет исправительным учреждениям полноценно распоряжаться предоставленным государством имуществом (земельными участками, зданиями, сооружениями, оборудованием).
В настоящее время государство довольно активно использует механизмы и инструменты государственно-частного партнерства. Но есть одна особенность: для обеспечения общей правовой основы применяются положения о концессиях, особенностью которых является временное сохранение государственной собственности без привлечения государственных средств, что является лишь одной из форм государственно-частного партнерства, не предназначенной для активного вовлечения малых и средних предприятий.
Порядок реализации соглашений о государственно-частном партнерстве в пенитенциарной системе в действующем законодательстве Российской Федерации в настоящее время не принимался, поэтому ФСИН России не имеет полномочий осуществлять определенные права и обязанности государственного партнера.
Соответственно, необходимо внести дополнения в части применения Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ к особенностям функционирования УИС. Сегодня мы
можем сделать вывод о том, что, согласно действующему законодательству, возможности использования государственно-частного партнерства в пенитенциарной системе России довольно ограниченны и их трудно реализовать на практике, а также существуют вопросы, требующие решения на федеральном уровне, - это внесение изменений и дополнений в нормативные правовые документы, что позволит оптимизировать финансирование и функционирование производственного сектора УИС.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
2. Экономическая безопасность России: методология, стратегическое управление, системотехника : монография / кол. авторов ; под науч. ред. С. Н. Сильвестрова. М. : Русайнс, 2018. С. 23.
3. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 29.12.2022) // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I), ст. 4350.
4. Пономарев Б. А. Понятие государственно-частного партнерства в Российской Федерации // Вестник экономики, права и социологии. 2015. №4. С. 217-221.
5. Матвеева Н. С. Государственно-частное партнерство в промышленном секторе уголовно-исполнительной системы России // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2020. № 4. С. 12-15.
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12/12/1993 with amendments approved during the nationwide vote on 07/01/2020). Access from LRS «ConsultantPlus».
2. Economic security of Russia: methodology, strategic management, system engineering : monograph / comp. authors ; under scientific ed. S. N. Silvestrov. M. : Rusayns, 2018. P. 23.
3. On public-private partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation : Federal Law of July 13, 2015 No. 224-FL (as amended on December 29, 2022) // OG RF. 07/20/2015. No. 29 (Part I), Art. 4350.
4. Ponomarev B. A. The Notion of Public-Private Partnership in the Russian Federation // The Review of Economy, the Law and Sociology. 2015. No. 4. P. 217-221.
5. Matveeva N. S. Public-private partnership in the industrial sector of the penitentiary system of Russia // Penal system: law, economics, management. 2020. No. 4. P. 12-15.
