CC BY
217
24 2. КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОТРАСЛИ
УДК 343.9 ББК 67.51
П.И. Сащеко*
о совершенствовании методики криминологической экспертизы нормативных правовых АКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Выжимка: Криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) в настоящее время является одним из значимых направлений предупреждения коррупционных преступлений.
Ключевые слова: криминологическая экспертиза нормативных правовых актов, методика проведения криминологической экспертизы, конфликт интересов, коррупция, криминологическое законодательство.
P.I. Sashchenko
on improving the methods of criminological EXPERTISE OF LEGAL ACTS IN THE REPUBLIC OF BELARUS
Summary: Criminological expertise of legal acts (their drafts) is currently one of the most significant courses of the corruption prevention.
Key words, criminological expertise of legal acts; methods of criminological expertise; conflict of interests; corruption; criminological legislation.
В соответствии со ст. 5 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 года № 165-З «О борьбе с коррупцией» (с изменениями, внесёнными Законом Республики Беларусь от 22.12.2011 года № 332-3) в систему мер борьбы с коррупцией входит проведение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, а также ранее принятых (изданных) правовых актов Республики Беларусь. Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 № 244 «О криминологической экспертизе» было определено, что криминологическая экспертиза проводится Научно-практическим центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, а также было утверждено
* Павел Иванович Сащеко — кандидат юридических наук, начальник отдела криминологического прогнозирования основных тенденций, динамики и структуры организованной преступности и коррупции Научно-практического центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь (Минск, Республика Беларусь). E-mail. [email protected] © П.И. Сащеко, 2013
Криминология
Положение о порядке проведения криминологической экспертизы проектов законов (далее — Положение), действующее в настоящее время в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 № 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы». Методика проведения криминологической экспертизы (далее — Методика) утверждена приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 13.12.2011 года № 46.
Согласно Положению криминологическая экспертиза — это исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нём норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений (возникновение рисков криминогенного характера). В Методике дано следующее определение риска криминогенного характера: «Риски криминогенного характера — деструктивные факторы правового свойства, заключённые в нормах права и обусловленные их социальной неадаптивностью, противоречивостью, неопределённостью, вслед-
ствие чего в процессе их реализации (соблюдения, исполнения, использования и применения) создаются объективные предпосылки (условия) и мотивация допустимого или возможного отклонения от правомерного поведения независимо от того, является или не является такое отклонение уголовно-наказуемым деянием». В Методике также приводятся примеры возможных рисков криминогенного характера, такие как бессистемность и противоречивость методов и форм правового регулирования, неопределённость объектно-предметного и субъектного составов правовых отношений, условий и оснований возникновения, изменения и прекращения отношений и др.
В настоящее время происходит активное формирование криминологического законодательства. Структура такого законодательства определена Д.А. Шестаковым, который выделяет следующие криминологические нормы: о стратегии противодействия преступности, мерах криминологической безопасности, криминологической экспертизе, противодействии конкретным видам преступности, а также нормы, имеющие виктимологи-ческую направленность.1 Указанная Методика относится к криминологическому законодательству и во многом определяет эффективность противодействия преступности и коррупционным проявлениям.
Вместе с тем, обращает на себя внимание неоднозначное использование некоторых терминов, встречающихся в указанной Методике, что может сказаться на качестве её проведения. В первую очередь это замечание может быть сделано в отношении понятия «конфликт (коллизия) интересов». Так, в соответствии с п. 9 Методики неопределённость и разбалансиро-ванность интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей отнесена к рискам криминогенного характера, обусловленным социальной неадаптиро-ванностью, неоднозначностью норм проекта правового акта, неполнотой правового регулирования. Далее в п. 10 Методики
1 Шестаков Д.А. Введение в криминологию закона. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2011. — С. 62—63.
наличие правовых предпосылок для формирования коллизий правовых интересов у субъектов правовых отношений, а также наличие взаимоисключающих (взаимопро-тиворечащих) норм, способных вызвать конфликт правоохраняемых интересов субъектов правовых отношений, указаны в качестве недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера, связанных с бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования. Согласно п. 12 Методики нарушение баланса законных интересов субъектов правовых отношений отнесено к недостаткам, способствующим возникновению рисков криминогенного характера, связанным с неопределённо-стью и разбалансированностью интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей, а также порядка их реализации и исполнения.
Таким образом, Методика оперирует такими понятиями как «неопределённость и разбалансированность интересов», «коллизия правовых интересов», «конфликт правоохраняемых интересов», «нарушение баланса законных интересов».
Множественность терминов, относящихся к конфликтам (коллизиям) интересов, неопределённость их содержания в Методике приводит к проблеме идентификации и смешению различных по содержанию рисков криминогенного характера.
Обращают на себя внимание и некоторые иные недостатки, связанные с использованием вышеуказанных понятий. Так, не вполне ясно из Методики, почему к рискам криминогенного характера отнесено наличие правовых предпосылок для формирования коллизий только лишь правовых интересов у субъектов правовых отношений. Не понятно, почему в Методике говорится о конфликте правоохраняемых интересов, но ничего не сказано о конфликте правомерного интереса с преступным. Обращает на себя внимание, что в Методике речь идёт о нарушении баланса законных интересов субъектов правовых отношений, т.е. о коллизиях интересов разных субъектов, но не о конфликте правомерного и противоправного интересов одного субъекта. Не раскрывается, что следует понимать под неопределённостью интересов субъектов
26 2. КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОТРАСЛИ
правовых отношений либо под их разба-лансированностью. Следует отметить, что последний риск по сути таковым не является, т.к. интересы субъектов правовых отношений могут быть различны, в том числе прямо противоположны. Нормативный правовой акт призван в таких случаях закрепить основания и процедуру урегулирования возникающих споров.
Однако наиболее существенным недостатком данной Методики является то, что указанные в ней криминогенные риски, связанные с недостатками правового регулирования, которые могут привести к конфликту интересов, не соотносятся с термином «конфликт интересов» в понимании Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией». Согласно указанному Закону под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личные интересы государственного должностного лица, его супруга (супруги), близких родственников или свойственников влияют или могут повлиять на надлежащее исполнение государственным должностным лицом своих служебных (трудовых) обязанностей при принятии им решения или участии в принятии решения либо совершении других действий по службе (работе).
В международных документах дано схожее понятие конфликта интересов. В статье 13 Модельного кодекса поведения публичных должностных лиц, принятом Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г. (Рекомендация No R (2000) 10), отмечается, что конфликт интересов проистекает из ситуации, когда публичное должностное лицо имеет частный интерес, который влияет или может повлиять на беспристрастное и объективное выполнение служебных обязанностей. Согласно Модельному кодексу частный интерес включает любое преимущество для себя, семьи, близких родственников, друзей, а также лиц или организаций, с которыми должностное лицо имеет деловые или политические отношения.2
Очевидно, что расхождение понятия «конфликт интересов» в международных
2 Model code of conduct for public officials. URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/docu-ments/Rec.(2000)10_EN.pdf (дата обращения: 19.04.2013).
Криминология
документах о борьбе с коррупцией, Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией», с одной стороны, и в Методике — с другой, является существенным недостатком Методики. Ведь конфликт интересов в понимании Закона Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» представляет собой ни что иное, как борьбу социально-одобряемых мотивов и мотивов, связанных с корыстной или иной личной заинтересованностью. Последняя группа мотивов является признаком преступлений, предусмотренных ст. 424 УК Республики Беларусь (злоупотребление властью или служебными полномочиями), ст. 425 УК Республики Беларусь (бездействие должностного лица), ст. 430 УК Республики Беларусь (получение взятки) и др. Требования о криминализации указанных коррупционных деяний закреплены, например, в главе III Конвенции ООН против коррупции и главе II Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173). Соответственно наличие в нормативном правовом акте положений, которые могут вызвать конфликт интересов либо разрешение его посредством совершения противоправных действий, означает возможность формирования преступной (коррупционной) мотивации.
Согласно п. 4 ст. 7 (публичный сектор) Конвенции ООН против коррупции каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов. В п. 2 ст. 12 (частный сектор) данной Конвенции содержится аналогичное требование по предупреждению коллизии интересов в частном секторе. Выявление в ходе криминологической экспертизы рисков криминогенного характера, которые могут повлечь возникновение конфликтов (коллизий) интересов, является одним из способов выполнения указанных обязательств.
Учитывая изложенное, одной из важных задач криминологической экспертизы должно стать установление недостатков правовых норм, которые могут вызывать
конфликт интересов, что следует надлежащим образом отразить в Методике. Как отмечает Д.А. Шестаков, можно очертить круг наиболее общих вопросов, на которые должна отвечать криминологическая экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: 1) Не является ли юридическая норма «мёртвой», т.е. такой, которая неисполнима значительной частью населения? В частности, вследствие того, что её нарушение является правилом для большого числа людей. 2) Не является ли норма криминогенной, т.е. не способствует ли она совершению преступлений? 3) Не является ли норма преступной? Не противоречит ли она, в частности, международному уголовному праву, а также естественному праву?3 Он также предлагает определение криминогенного закона, т.е. закона, положения которого способствуют совершению преступлений (когда закон или его часть становятся частью причинного комплекса воспроизводства преступлений).4 Недостатки законодательства, способные привести к конфликту интересов, равно как и отсутствие в нормативном правовом акте или связанных с ним правовых актах положений, направленных на предотвращение конфликта интересов, либо свидетельствуют о наличии в нормативном правовом акте криминогенных норм, либо превращают нормативный правовой акт в криминогенный. В этой связи выявление таких недостатков должно охватываться предметом криминологической экспертизы нормативных правовых актов.
При этом представляется, что недостатки правовых норм, которые могут вызвать конфликт интересов, могут быть выделены в самостоятельную группу рисков криминогенного характера. В рамках данной группы указанные риски можно разделить на три вида в зависимости от того, относятся ли они к недостаткам правового регулирования, влекущим возникновение конфликта интересов (нормам, не учитывающим возможность возникновения корыстной или личной заинтересованности при принятии решений), к предупреждению и разрешению конфликтов интере-
3 Шестаков Д.А. Указ. соч. — С. 50.
4 Шестаков Д.А. Указ. соч. — С. 46—47.
сов (нормам, регулирующим правомерное поведение субъектов), либо к выявлению конфликтов интересов и применению мер ответственности (нормам, регулирующим ответственность и иные вопросы, связанные с противоправным поведением субъектов).
Первый вид рисков криминогенного характера может быть связан с наличием в нормативном правовом акте либо в нормативных правовых актах, взаимосвязанных с ним, положений, создающих возможность должностному лицу отступить от принципа объективности и беспристрастности при принятии решений и извлечь из принятия решения (совершения иных действий по службе) выгоду имущественного или неимущественного характера для себя, семьи, близких родственников, друзей, а также лиц или организаций, с которыми должностное лицо поддерживало, поддерживает или намеревается поддерживать личные, деловые или политические отношения. Например, такие риски возникают, когда нормативным правовым актом государственное должностное лицо наделяется правом участвовать в управлении коммерческими организациями, либо должностному лицу не запрещается принимать подарки, комиссионное или иное подобное вознаграждение от организаций, в отношении которых он принимает решения, и т.п.
Второй вид рисков криминогенного характера должен охватывать ситуации отсутствия в нормативном правовом акте либо в нормативных правовых актах, взаимосвязанных с ним, положений, направленных на предупреждение конфликта интересов и справедливое разрешение возникших конфликтов. Например, рисками криминогенного характера являются отсутствие в нормативном правовом акте понятных критериев отнесения ситуаций к конфликту интересов, а также отсутствие следующих положений: об обязанности должностного лица избегать ситуаций конфликта интересов и уведомлять компетентный орган о возникновении таких ситуаций; о процедуре отвода и самоотвода при принятии решений должностными лицами; об обеспечении объективности и беспристрастности должностных лиц, раз-
28 2. КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОТРАСЛИ
решающих конфликт интересов; о защите должностных лиц от дискриминации в связи с возникшими в их деятельности помимо их воли ситуациями конфликтов интересов; об основаниях и процедуре обжалования мер по разрешению конфликтов интересов и т.п.
К третьей группе рисков необходимо отнести отсутствие в нормативном правовом акте либо в нормативных правовых актах, взаимосвязанных с ним, положений, направленных на выявление ситуаций конфликта интересов и привлечение к ответственности виновных лиц. К примеру, такими рисками являются: отсутствие в нормативном правовом акте положений, устанавливающих обязанность уполномоченных должностных лиц рассматривать обращения и иные поступающие к ним материалы о конфликтах интересов, возникающих у подчинённых им работников; отсутствие чётких и исчерпывающих оснований и процедуры привлечения к ответственности всех субъектов за невы-
полнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей по выявлению, предупреждению, разрешению конфликтов интересов; отсутствие процедуры обжалования мер ответственности и др.
Таким образом, целесообразно закрепить в Методике в качестве группы рисков криминогенного характера недостатки правового регулирования, которые связаны с возникновением конфликта интересов у должностного лица при принятии решения (совершении иных действий по службе). Это позволит ориентировать экспертов на выявление, наряду с иными факторами, способствующими возникновению коррупционных проявлений, недостатков правовых норм, связанных с неурегулированностью ситуаций конфликта интересов, что прямо предусмотрено международными стандартами в области борьбы с коррупцией. Одновременно следует обеспечить системное и непротиворечивое использование единой и однозначной терминологии в тексте Методики.
Крининодогия
ВЧЕРА СЕГОДНЯ ЗАВТРА
