CC BY
148
УДК 352.075(470.11)(045)
ЗАЙЦЕВ Александр Владимирович, соискатель кафедры государственного и муниципального управления Поморского государственного университет имени М.В. Ломоносова, главный специалист-эксперт Министерства экономического развития Архангельской области. Автор двух научных публикаций
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
(на примере Архангельской области)
В статье подробно рассматривается установленный в Российской Федерации механизм проведения оценки эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Также на примере Архангельской области определяются недостатки данного механизма и даются предложения по его совершенствованию.
Эффективность управления, муниципальная власть, местное самоуправление
В последнее десятилетие руководство страны озаботилось проблемами эффективного расходования бюджетных средств, распределения имеющихся ресурсов, качества работы органов власти. Кроме того, до сих пор остается нерешенной задача по вовлечению населения в процесс самоуправления, главной задачей которого является участие граждан в выработке основных задач и способов их выполнения, контроль за деятельностью органов местного самоуправления1.
Как результат в июле 2008 года появился Указ Президента России, устанавливающий необходимость проводить в стране оценку деятельности органов местного самоуправления2. Данный Указ стал продолжением аналогичной оценки, проводимой для субъектов Российской Федерации.
Цель данной статьи - разобраться в деталях механизма, согласно которому производит-
ся процесс оценки эффективности органов местного самоуправления, найти его недостатки и предложить варианты решения данных проблем.
Базовая структура механизма оценки заложена в Указ Президента России. По задумке в механизме участвуют все три уровня власти: федеральный, региональный и местный. Предполагается, что таким образом обеспечивается максимальная объективность оценки.
В задачу федерации входит определение показателей и методики, по которым проводится оценка эффективности органов МСУ, а также установление сроков проведения оценки.
На местном уровне проводится сбор и подготовка всей статистической информации, необходимой для проведения оценки эффективности органов МСУ. Результатом работы органов МСУ является доклад главы МО о достигну-
© Зайцев А.В., 2011
тых значениях показателей. По сути, это таблица статистических данных о состоянии дел в муниципалитете за два последних года и планах на 3 года вперед.
На региональном уровне производится обработка и анализ данных, представленных в докладах глав МО. Результатом работы региональных властей должен быть сводный доклад
об итогах оценки эффективности органов МСУ Данный документ может подкрепляться различного рода рейтингами муниципалитетов, выделением грантов лидерам, формулировкой рекомендаций по осуществлению конкретных действий, направленных на улучшение социально-экономического положения муниципальных образований и т.д.
Кроме того, регионы могут путем принятия собственных правовых актов устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территории, освещения улиц, а также перечень целевых значений показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.
В качестве предмета изучения рассмотрим практику применения механизма оценки эффективности местной власти на территории Архангельской области. Это вызвано следующими причинами:
- ранее в данном регионе не существовало собственной системы оценки органов местного самоуправления;
- при некоторых особенностях в целом структура механизма оценки эффективности органов МСУ в Архангельской области соответствует механизму, закрепленному федеральными правовыми актами.
Данные обстоятельства позволяют распространять итоги анализа на большую часть субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления, имея в своем распоряжении набор показателей, необходимых для подготовки докладов глав, вместе с тем не имеют четких однозначных инструкций для расчета значений данных показателей.
На настоящий момент Министерством регионального развития Российской Федерации, как координатором работы по оценке эффективности, на официальном сайте размещена Инструкция по подготовке доклада главы местной администрации3. Однако данный документ министерством не утвержден, он имеет рекомендательный характер и может толковаться по-разному органами местного самоуправления и региональными властями.
Правовая незакрепленность инструкции также не подкреплена необходимостью разработки подобного документа на уровне региона. Это помогло бы учитывать местные особенности каждого региона, однако таких указаний со стороны Мирегиона России не существует, хотя для повышения объективности оценки они необходимы.
Подготовленный органами местного самоуправления доклад главы должен быть размещен на сайте муниципального образования до
1 мая. Вместе с тем, место размещения доклада на сайте не оговаривается, а за нарушение сроков размещения никаких санкций не предусмотрено. В результате, чтобы найти на сайте информацию о результатах работы местной власти, гражданину в ряде случаев придется серьезно постараться.
Нередки и случаи нарушения сроков размещения докладов глав муниципалитетов на сайте. Так, в Архангельской области в 2010 году в рамках оценки эффективности органов местного самоуправления 5 муниципальных образований разместили свои доклады с задержкой, в т.ч. доклад главы Вельского района появился лишь 19 мая4. При этом никаких мер взыскания к нарушителям существующая система оценки эффективности не предусматривает.
Необходимо в правовых актах четко закрепить место размещения докладов глав на сайтах для обеспечения гражданам максимально облегченного доступа к результатам оценки местной власти, а также установить меру ответственности органов местного самоуправления за нарушение сроков исполнения Указа Президента России.
Получив в свое распоряжение доклады глав муниципальных образований, региональные власти приступают к процедуре оценки результатов работы органов местного самоуправления.
На данном этапе возникает главная проблема механизма оценки эффективности - необходимость проверки данных органов местного самоуправления, представленных в докладах глав на соответствие официальной и ведомственной статистике. Суть проблемы заключается в том, что согласно федеральной методике в качестве первичных сведений для проведения оценки эффективности органы государственной власти регионов должны использовать данные докладов глав муниципалитетов5. При этом значительная часть представленных сведений может противоречить данным официальной или ведомственной статистики. В зависимости от характера процедур согласования на процесс уточнения данных может уйти от 1,5 до 3 месяцев из отведенных на подготовку Сводного доклада 7 месяцев.
Для решения данной проблемы необходимо соблюдать те полномочия, которые выполняются органами государственной власти и органами местного самоуправления. С одной стороны, для соблюдения независимости оценки необходимо четко регламентировать порядок заполнения данных по каждому показателю, особенно по отчетному году. С другой стороны, органы местного самоуправления должны иметь право на собственное видение ситуации, что выражается в самостоятельном прогнозировании изменений значений конкретных показателей. Наиболее оптимальным, на наш взгляд, был бы порядок, при котором на уровне региона определялись значения показателей для каждого муниципального образования по отчетному году, а плановые значения прогнозировали бы органы местного самоуправления самостоятельно. Спорные ситуации решались бы в рабочем порядке путем расчета первичных данных. Данная система позволила бы уже на первичном этапе подготовки докладов глав МО исключить необходимость дальнейших проверок данных.
Механизм оценки эффективности предполагает, что в правительстве (администрации) региона подготавливается документ, в котором определяются результаты оценки. Указом Президента России данный документ назван сводным докладом. Практика управления показывает, что подготовку сводного доклада, как правило, поручают одному из исполнительных органов государственной власти или структурных подразделений администрации региона.
В подавляющем большинстве регионов задача по проведению оценки эффективности возложена на экономические подразделения. Это выражается в закреплении полномочий по проведению оценки в положениях либо в возложении функций секретаря на представителей экономических подразделений в комиссиях и рабочих группах по данному вопросу. В числе таких регионов Московская область, Хабаровский край, Алтайский край, Ульяновская область, Республика Башкортостан, Красноярский край, Республика Татарстана и многие другие. Подобный же подход применен и в Архангельской области, где уполномоченным органом является министерство экономического развития Архангельской области.
В то же время, исходя из особенностей построения системы исполнительных органов государственной власти, а также рассмотрения оценки эффективности сквозь призму проведения административной реформы, в ряде субъектов Российской Федерации ключевое положение занимают иные органы власти. К примеру, в Ленинградской области данную функцию выполняет комитет по взаимодействию с органами местного самоуправления, в Калининградской области - министерство по развитию территорий и взаимодействию с органами местного самоуправления6, в Новосибирской - департамент стратегического управления и пла-нирования7, в Свердловской - администрация губернатора8, в Вологодской - департамент стратегического планирования и развития муниципальных образований9.
Система оценки эффективности органов государственной власти и местного самоуправления является структурным элементом админи-
стративной реформы. С данной точки зрения, результаты работы регионов и муниципалитетов должны рассматриваться еще и в качестве объективного индикатора эффективности проведения государственной политики. Таким образом, суть оценки эффективности выходит за рамки чисто экономических расчетов. В этой связи, на наш взгляд, второй подход в определении органа государственной власти, координирующего работу по проведению оценки эффективности, является более правильным.
Для отладки взаимодействия между разными министерствами и ведомствами, участвующими в оценке на региональном уровне целесообразно принять порядок или регламент подготовки сводного доклада. В данном документе необходимо пошагово расписать действия каждого органа государственной власти и его сферу ответственности. В Архангельской области такой регламент утвержден постановлением главы администрации Архангельской области10. Данный документ определяет прозрачный механизм подготовки сводного доклада, в котором для каждого министерства и ведомства четко определен объем его деятельности.
Заключительным этапом проведения оценки эффективности является публикация сводного доклада на сайте региональной администрации. Как и с докладами глав муниципальных образований, сводный доклад может быть размещен в любом удобном для органов государственной власти субъекта месте. В результате желаемая открытость власти может нарушаться.
Необходимо в правовых актах четко закрепить место размещения докладов глав на сайтах для обеспечения максимально облегченного доступа к результатам оценки местной власти со стороны граждан.
Таким образом, механизм оценки эффективности органов местного самоуправления требует существенных доработок. При этом часть необходимых изменений требуется принять на федеральном уровне, а часть - в каждом субъекте Российской Федерации в зависимости от местных условий. В результате будет построена объективная четкая система, которая позволит с использованием инструментов экономического анализа определять качество работы органов местного самоуправления.
Примечания
1 Гулина В.В. Роль местного самоуправления в развитии основ демократии // Вестн. Помор. ун-та. Сер.: Гуманит. и соц. науки. 2009. N° 5. С. 10.
2 Указ Президента РФ № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собр. законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2003.
3 Инструкция по подготовке доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) субъекта Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период. URL: www.minregion.m/WorkItems/ListNews.aspx?Pagero=436 (дата обращения: 25.09.2010).
4 Сводный доклад о результатах оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области по итогам 2009 года. URL: http://www.dvinaland.ru/ region/mo/ (дата обращения: 03.10.2010).
5 Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1313-р от 11.09.2008 // Собр. законодательства РФ. 2008. № 39. Ст. 4455.
6 Постановление Правительства Калининградской области № 814 от 03.11.2006 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Калининградской области».
7 Постановление губернатора Новосибирской области № 40 от 11.02.2008 «О департаменте стратегического управления и планирования Новосибирской области».
8 Указ губернатора Свердловской области № 817-УГ от 12.07.2008 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”».
9 Постановление правительства Вологодской области № 665 от 22.04.2009 «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”».
10 Постановление главы администрации Архангельской области № 33 от 20.02.2009 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Архангельской области» // Волна. 2009. № 8. С. 7-8.
Zaitsev Alexander
ON THE IMPROVEMENT OF THE MUNICIPAL MANAGEMENT QUALITY ASSESSMENT MECHANISM (the Arkhangelsk region case study)
The article gives a detailed consideration of the quality assessment mechanism established in the Russian Federation for the local government of urban districts and municipal areas. Disadvantages of the given mechanism are revealed and suggestions for its improvement are provided based on the example of the Arkhangelsk region.
Контактная информация: e-mail: zaitsevav86@yandex.ru
Рецензент - Cuницкая Н.Я., доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой менеджмента Северного (Арктического) федерального университета
