CC BY
345
МОНИТОРИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ*
КЮРДЖИЕВ С.П.,
кандидат экономических наук, декан факультета государственного и муниципального управления,
Северо-Кавказская академия государственной службы,
е-тай: ksp@aaanet.ru;
ПАРШУКОВА О.Ю.,
аспирантка,
Северо-Кавказская академия государственной службы, е-таП: parshukova.olga2012@yandex.ru;
ГРИНЁВА Ю.А.,
соискатель,
Северо-Кавказская академия государственной службы, е-mail: volna-grineva@mail.ru
Проведена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления и даны рекомендации по ее повышению для предоставления в Интернет-портале органов государственной власти субъектов РФ.
Ключевые слова: эффективность экономической деятельности; мониторинг; Сводный доклад.
An assessment of the effectiveness of local self-government and recommendations for its improvement to provide internet-portal of the state power of subjects of the Russian Federation.
Keywords: efficiency of economic activity, monitoring, Synthesis report.
Коды классификатора JEL: R51, R58.
Проблема эффективности любого вида производства и обслуживания, любой человеческой деятельности и, прежде всего, управления является в наше время сверхактуальной, жизненно необходимой с точки зрения перспектив развития и в то же время крайне слабо проработанной теоретически и совсем мало освоенной практически. Доктор юридических наук, профессор, Григорий Васильевич Атаманчук, заведующий кафедрой государственного управления и правообеспечения государственной службы РАГС в своей книге «Управление: сущность, ценность, эффективность» приводит сразу несколько трактовок понятия эффективности. По его мнению, рассматривая термин «эффективность», большинство ограничивается смыслом латинского термина «effectus» — действие (какой-либо причины, силы, результата, следствия чего-либо), а также «effectivus» — производительный, действенный и сводит, как правило, его проявление к области экономики.
Экономическая эффективность [1, c. 388]:
■ разница между результатами экономической деятельности (продуктом в стоимостном отношении) и затратами, произведенными для их получения и использования; это — прибыль; наоборот — ущерб, убыток;
■ разница между исходной и достигнутой «абсолютной» экономической эффективностью рассматриваемой экономической системы при ее изменении или изменении условий ее существования.
Аналитики Всемирного банка применительно к государству так трактуют эффективность: под потенциалом государства понимается способность эффективно производить и пропагандировать коллективные мероприятия; эффективность — это результат использования данного потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага [1, c. 389].
Эффективность управления [16, c. 21] — достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. А так как управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным [16, c. 11]. Результативность использования
Работа выполнена в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы. Государственного контракта на выполнение поисковых научно-исследовательских работ для государственных нужд № П1161 от 27.08.2009 г.
© С.П. Кюрджиев, О.Ю. Паршукова, Ю.А. Гринёва, 2011
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
бюджетных ресурсов государства является заботой не только молодой, становящейся демократии в России, но и стран-ветеранов демократии, таких как Великобритания, Франция, Швеция, США и др.
Системы управления расходами складывались в течение многих лет, отражая растущие задачи государства и, следовательно, его бюджет. На ранних этапах бюджет рассматривался как финансовый план, в котором особое внимание уделялось механизмам платежей, учета и отчетности. Позднее были признаны его экономические аспекты и сам бюджет стал восприниматься как основное орудие экономического планирования, макроэкономической стабилизации и роста. А с относительно недавнего времени бюджет воспринимается, помимо всего прочего, в качестве всеобъемлющего процесса распределения ресурсов и распоряжения ими, при котором особое внимание уделяется сопоставлению затрат с результатами. Управление расходами — сложный процесс, способствующий своевременному и действенному принятию решений относительно использования государственных средств. Оперативная основа управления расходами состоит из трехступенчатого административного процесса [15, с. 38]:
♦ определения политики, целей и необходимых для их достижения ресурсов;
♦ распределения ресурсов, необходимых для реализации поставленных целей;
♦ обеспечения выполнения конкретных задач экономным, эффективным и действенным образом. В практической плоскости эти этапы соответствуют составлению финансового плана (мыслительный процесс), разработке бюджета (создание оперативно-правовой основы) и исполнению бюджета (процесс действий).
Если рассматривать проблему эффективности расходов в целом, то эффективность расходов бюджетных средств во многом определяется [3, с. 126]:
1) целевым расходованием средств бюджетополучателями;
2) эффективность расходов непосредственно зависит от своевременности выделения бюджетных средств;
3) от качества контроля за использованием средств по назначению.
В федеральном законодательстве до недавнего времени не содержалось четкого определения терминов, относящихся к эффективности в бюджетной сфере. Хотя эффективность бюджетного процесса упоминается в нормативных документах последних лет настолько часто, что само это понятие многими воспринимается как вполне очевидное, не требующее каких-либо дополнительных разъяснений.
Эффективность связана с эффектом через затраты ресурсов, необходимых для осуществления процесса, в результате которого был получен эффект (результат).
Проектируя и исполняя бюджет, приходится решать все ту же основную задачу экономики — получение максимального объема благ в условиях ограниченности ресурсов. Понятно, что если для получения всех или большинства общественно востребованных благ (полезных эффектов) располагаемых средств бюджета недостаточно, необходимо делать выбор, от каких благ пока отказаться, а на какие выделить финансирование. На практике этому соответствует «конкурсный отбор» программ и мероприятий, претендующих на бюджетное финансирование.
Показатели эффективности необходимо использовать на всех стадиях бюджетного процесса. Поэтому показатели эффективности должны содержаться как в материалах, представляемых одновременно с проектом бюджета, программы или мероприятия, так и в материалах, содержащих информацию об исполнении бюджета. Одним из таких материалов является «Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности органов местного самоуправления...» субъектов РФ.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р ежегодно проводится анализ эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районо всех субъектов Российской Федерации (далее — органов местного самоуправления) по следующим сферам: экономическое развитие (дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности), доходы населения, здоровье, дошкольное и дополнительное образование детей, образование (общее), физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация муниципального управления.
Формирование Сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов производится в несколько этапов.
Первый этап: представление докладов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов субъектов РФ за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период главами муниципальных образований.
Второй этап: проведение органами исполнительной власти субъектов РФ верификации значений показателей для оценки эффективности деятельности муниципальных образований, приведенных в докладах.
Представление органами исполнительной власти субъектов РФ целевых и нормативных значений показателей для оценки эффективности деятельности муниципальных образований края.
Третий этап: подготовка Сводного доклада и его размещение на официальном информационном Интернет-портале органов государственной власти субъектов РФ.
Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления на основании докладов глав городских округов и муниципальных районов, корректировки и оценки показателей экспертной группой позволяет
не только определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, в том числе по снижению неэффективных расходов, выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и другие) для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, но также и определить эффективность расходования бюджетных средств, динамику изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития муниципальных образований, степень внедрения методов и принципов, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления.
Таким образом, в Ростовской области сделано уже многое в рамках выполнения вышеупомянутых нормативноправовых актов, а также выполнения таких ключевых аспектов Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 гг., как:
❖ направление вектора бюджетной политики на создание условий для повышения ее эффективности и достижения конкретных результатов;
❖ тщательная оценка эффективности новых расходных обязательств и наличие ресурсов для их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений — обязательная основа принятия данных обязательств;
❖ недопустимость занижения при рассмотрении новых инициатив их финансовой оценки с последующим ежегодным увеличением расходов по уже принятым и, казалось бы, тщательно обоснованным решениям;
❖ обязательное обеспечение к июлю 2012 г. региональными и местными администрациями введения новых принципов деятельности государственных и муниципальных учреждений, ее реальную отдачу для граждан.
1. Повышение качества муниципального управления
В рамках решения данной задачи внедрены административные регламенты, апробированы механизмы оказания государственных и муниципальных услуг, созданы МФЦ (многофункциональные центры) оказания государственных и муниципальных услуг, внедрена система менеджмента качества в деятельность местных администраций и т.д.
2. Повышение результативности и эффективности деятельности местной власти
В работу администрации области внедрена практика проверки эффективности деятельности органов местного самоуправления и последующего заслушивания результатов на коллегии Администрации области. По итогам проверки определяются меры и рекомендации по устранению выявленных проблем и недостатков.
3. Ведется регистр муниципальных правовых актов
Эффективное муниципальное управление невозможно без соответствующей нормативной правовой базы муниципалитетов.С января 2009 г. в соответствии с Областным законом от 06.08.2008 № 48-ЗС «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» управлением по работе с муниципальными образованиями Администрации области ведется регистр муниципальных правовых актов, в который включаются оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, правовые акты, вносящие в муниципальные нормативные правовые акты изменения, признающие их утратившими силу (отменяющие их), приостанавливающие или возобновляющие их действие. Также осуществляется и необходимая юридическая экспертиза. По состоянию на 01.05.2010 в регистр включено более 12 000 документов.
4. Организация и обеспечение муниципальной кадровой политики
Создан информационно-образовательный Интернет-портал — проведение курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих области в дистанционном режиме, который позволяет специалистам местных администраций, не выезжая за пределы муниципальных образований, посредством видеосвязи с администрацией области, получать всю необходимую информацию по интересующим вопросам.
В соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» приоритетными направлениями формирования кадрового состава являются: применение современных технологий подбора кадров и повышение квалификации муниципальных служащих. Администрацией Ростовской области обеспечены необходимые организационные и правовые основы поступления на муниципальную службу, применения современных методов отбора, которые закреплены в методических и правовых документах.
Для эффективного использования человеческого ресурса и развития кадрового потенциала органами местного самоуправления сформирован резерв управленческих кадров, в который включено около 7700 человек (рисунок 1).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
Рис. 1. Количество человек, включенных в кадровый резерв муниципальных образований
По состоянию на 01.04.2010 в муниципалитетах трудится 10 681 муниципальный служащий, возраст и стаж работы которых указаны на рисунках 2 и 3 соответственно.
Рис. 2. Характеристика возрастного состава муниципальных служащих Ростовской области
Рис. 3. Характеристика состава муниципальных служащих Ростовской области по стажу их работы
5. Наполнение портала государственных и муниципальных услуг Ростовской области
В 2010 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 478 ведется активная работа по наполнению единого портала и сводного реестра государственных и муниципальных услуг. В рамках этого:
1) Администрацией Ростовской области совместно с Минэкономразвития России внедрена версия 2.5 Интернет-портала государственных и муниципальных услуг Ростовской области: www.pgu.donland.ru;
2) Управлением инноваций в органах власти разработаны аналитические формы для внесения информации в сводный реестр государственных услуг;
3) Проведено информационное наполнение Интернет-портала по вопросам предоставления услуг в 13 жизненных сферах (336 услуг). Информация об услугах выгружена в сводный федеральный реестр государственных услуг (www.gosuslugi.ru);
4) Совместно с Северо-Кавказской академией государственной службы проведено обучение работников областных органов исполнительной власти по вопросам наполнения портала государственных услуг.
6. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 издано распоряжение Главы Администрации (Губернатора) области от 15.04.2009 № 49 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления». Данным распоряжением утверждены перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, методика их расчета и порядок выделения грантов городским округам и муниципальным районам области в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.
В 2009 г. на эти цели были выделены средства из областного бюджета в размере 108,6 млн рублей, которые распоряжением Администрации Ростовской области распределены между тремя городскими округами и тремя муниципальными районами, достигшими наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.
Ежегодно, к 1 мая, главы муниципальных образований обязаны представлять в администрацию области доклад за прошедший год и планируемые значения показателей на 3-летний период. Таким образом, уже в июне 2011 г. имеются Доклады 55 глав администраций городских округов и муниципальных районов Ростовской области о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления за 2010 г. и их планируемых значениях на 3-летний период, что позволяет проанализировать упомянутые в предыдущем параграфе муниципальные образования через призму такого инструмента БОР как Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В соответствии с Указом № 607 и Распоряжением № 1313-р оценка и мониторинг эффективности деятельности муниципальных образований за 2010 г. в выбранных нами муниципальных образованиях области проводились по показателям типовой формы докладов глав городских округов и муниципальных районов (далее — муниципальные образования), Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденного Указом № 607, Перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденного Распоряжением № 1313-р, в том числе по показателям, необходимым для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, а также по показателям оценки объема неэффективных расходов бюджетов, утвержденных распоряжением Главы Администрации (Губернатора) области от 15.04.2009 № 49 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления».
Несмотря на то что в типовой форме доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за каждый год и планируемых значениях на 3-летний период, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 № 1313-р, таких показателей — 65, в анализируемых нами докладах всего 149 показателей, из которых 33 не входит в перечень заполняемых за 2010 г.
Однако анализ показателей по предоставленным Докладам не выполняет Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р, а также ключевых аспектов Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 гг. в части выполнения Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, что делает невозможным получить полноценную оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и соответственно качественное внедрение бюджетирования, ориентированного на результат в деятельность органов местного самоуправления.
Более того, этот факт наглядно показывает невозможность замены качества предоставляемой информации количеством, содержащимся в очень объемных сводных докладах, перегруженных различными показателями.
Также этот факт делает практически невозможным осуществление сравнительного анализа в разрезе федерального и международного уровня для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления.
Кроме того, такой подход к отражению показателей в данных докладах противоречит ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления на местах», так как они не отражают полноценную информацию деятельности органов муниципальных образований для контроля со стороны граждан, что противоречит принципу открытости и полноценности информации. Хотя и позволяет провести полноценный сравнительный анализ показателей в разрезе областного уровня для поощрения грантами муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 3 Часть 2
Приведем пример: Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), Азовский район.
I. Экономическое развитие Дорожное хозяйство и транспорт
П. 4 Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения.
Согласно Докладу и Пояснительной записке к нему наблюдается снижение на 2% в 2010 г. по сравнению с 2009 г. П. 6 этого же раздела. Общий объем расходов бюджета муниципального образования на дорожное хозяйство. Если просто смотреть Доклад, то можно увидеть увеличение на 11 460 000 в 2010 г. по сравнению с 2009 г. Согласно Пояснительной записке в 2010 г. в сравнении с 2009 г. общий объем расходов бюджета Азовского района на дорожное хозяйство увеличился в 3,3 раза.
П. 8 Общий объем расходов бюджета муниципального образования на транспорт.
Согласно Докладу наблюдается увеличение на 47 000 рублей в 2010 г. по сравнению с 2009 г.
В Пояснительной же записке вообще не содержится информация о количественных характеристиках данного показателя!!!
Различие характеристик показателей, несмотря на то что и тот и другой относительные, но один в %, а другой в разах или вообще в абсолютных показателях, делает невозможным анализ эффективности расходования бюджетных средств.
Если же перевести второй показатель аналогично в %, то мы получим увеличение расходов бюджета Азовского района на дорожное хозяйство в 2010 г. в сравнении с 2009 г. на 235, 2%!!!
При переводе третьего показателя также в % мы получим увеличение общего объема расходов бюджета муниципального образования на дорожное хозяйство на 10,5%.
И уже эти цифры позволяют анализировать рациональность расходования бюджетных средств на дорожное хозяйство на 235,2% при снижении доли протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения всего на 2% и при увеличении общего объема расходов бюджета муниципального образования на транспорт всего на 10,5%!!!
Поэтому мы предлагаем приводить все показатели в одно выражение, например, в процентное.
Такое унифицированное отражение показателей позволит:
♦ сократить время на получение сравнительной оценки расходов по разделам Докладов для применения санкций к муниципальным образованиям со стороны Главы Администрации субъекта;
♦ провести сравнительный анализ каждого из показателей в целом по Федерации и т.д., что в последующем поможет:
♦ анализировать причины различий уровня расходования бюджетных средств муниципальными образованиями страны на одну и ту же статью;
♦ выявить коррупцию (разность расходования при прочих равных условиях);
♦ найти возможности снижения расходов (при сравнении разности показателей при прочих равных условиях путем перенятия опыта одного муниципального образования субъекта, страны или даже другого государства другим) и многое другое.
В связи с чем, на наш взгляд, стоит немного изменить форму Докладов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность.Культура, 2006.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013.
3. Ковалева Т.М., Браулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М.: Кнорус, 2006.
4. Официальный портал Администрации Ростовской области // www.donland.ru.
5. Официальный сайт Администрации Азовского района // www.rayon.azov-info.ru.
6. Официальный сайт Администрации Аксайского района // www.aksayland.ru.
7. Официальный сайт Администрации Волгодонского района // www.volgodonskoiraion.ru.
8. Официальный сайт Администрации Песчанокопского района // www.peschanrn.donland.ru.
9. Постановление Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет».
10. Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) области от 15.04.2009 г. № 49 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления».
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. № 1313-р.
12. Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
13. Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
14. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на местах».
15. Хольцер М. Управление государственными расходами как сложный процесс. Эффективность управления. М.-Фонд «За экономическую грамотность» / Под ред. С.А. Батчикова, И.С. Глазьев. 1998.
16. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. Юрист, 2003.
