CC BY
46
О.В. Шмалий
О соотношении надзора и контроля с системе средств обеспечения эффективности исполнительной власти
Эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего важнейшим элементом управленческой деятельности, играющего роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям [1, с. 10-12].
В научной литературе контроль позиционируется как одна из функций управления [2, с. 43-47;
3, с. 56; 4, с. 124; 5; 6, с. 31-108]; при этом вряд ли можно согласиться с высказанным в науке мнением о второстепенном характере данной функции как предназначенной для обслуживания прочих функций, потребность в которой возникает лишь на определенном этапе управления [7, с. 51]. Как справедливо отмечает М.И. Климко, даже при оптимальных условиях, когда управляющая и управляемая подсистемы стремятся к максимальному соответствию принятых решений научно обоснованным требованиям общественного развития, в силу особой сложности действия экономических и социальных законов могут возникнуть и на практике нередко возникают существенные расхождения между намеченными целями и достигнутыми результатами. И без контроля, позволяющего своевременно выявлять факторы, препятствующие достижению этих целей, получать объективную информацию, необходимую для проведения соответствующих корректирующих воздействий в других функциях управления, не обойтись [8, с. 20].
Необходимым элементом всякой системы управления выступает воздействие управляющей подсистемы на управляемую, что предполагает наличие между ними обратной связи [9, с. 266267; 10, с. 269]. Без последней невозможно существование сложной развивающейся системы, ибо именно обратная связь позволяет контролировать и учитывать действительное состояние управляемой системы и вносить соответствующие корректировки в ее алгоритм управления [11; 12; 13; 14].
Представляя собой механизм обратной связи, обеспечивающий выполнение команд управляющего органа и позволяющий проверить, насколько точно соблюдаются заданные параметры на пути к цели [15, с. 83; 16, с. 348; 17, с. 12], контроль является необходимой функцией любой сложноорганизованной системы управления. В этом функциональном предназначении он позволяет обеспечить корректировку управляющего воздействия, достигая поставленных целей в условиях изменения параметров управляемой подсистемы. Воспринимая посредством системы контрольных показателей состояние объекта управления, субъект управления обретает возможность воздействия на этот объект путем усиления положительных и устранения отрицательных тенденций, обеспечивая тем самым динамическое равновесие между существующим и требуемым состоянием системы. Это дает основания для вывода о том, что контроль относится к числу основных функций государственного управления, системное взаимодействие которых обеспечивает возможность оказания воздействия на общественные отношения в направлении сохранения либо преобразования их состояния [17, с. 5-9; 18, с. 22-24].
В юридической литературе контроль, осуществляемый в отношении исполнительной власти, принято дифференцировать на государственный, общественный и частный. В основе такого деления лежит критерий субъекта - государственный контроль осуществляют государственные органы, организации, учреждения; общественный - общественные организации, трудовые коллективы, отдельные граждане; частный - контролирующие структуры (специальные юридические и физические лица), например, различные негосударственные аудиторские фирмы [19]. В составе государственного контроля различают надведомственный (парламентский, президентский, судебный, прокурорский) и ведомственный виды контроля.
Полагаем, что в контексте правовой проблематики всякая классификация управленческой деятельности имеет смысл только в том случае, если она позволяет обосновать дифференциацию правовых режимов ее осуществления. Субъект управления как правовая форма, образованная совокупностью властных полномочий, является одним из элементов административно-правового режима, из чего следует, что содержание последнего не может определяться субъектом
управления, ибо сам он, как и режим в целом, предопределен сущностью соответствующего вида управленческой деятельности, раскрываемой через систему выполняемых ею функций, внешне проявляющейся в систематике опосредующих ее общественных отношений.
Как показано выше, контроль является одной из функций управления. Очевидно, что сохранять такое качество он может лишь в системном взаимодействии с другими функциями управления, которое может иметь место только в пределах определенной системы управления.
Всякая система управления образуется взаимодействием трех элементов - субъект управления, объект управления, управляющее воздействие первого на второй.
Оценивая с точки зрения сказанного обозначенное выше понимание государственного контроля, мы с неизбежностью приходим к выводу о существовании систем управления, в рамках которых органы исполнительной власти выступают в качестве управляемой подсистемы, а органы законодательной и судебной властей, прокуратура - в качестве управляющей. Между тем вытекающее отсюда умозаключение о подчиненном по отношению к законодательной и судебной ветвям власти характере исполнительной власти противоречит заложенной в Конституции России архитектонике Российского государства, основанной на принципе разделения властей, предполагающем относительную их независимость и самостоятельность. «Подзаконный» характер исполнительной власти вовсе не означает ее вторичность по отношению к законодательной власти, ибо конституционный принцип разделения властей предполагает самостоятельное выполнение каждой ветвью государственной власти своих специфических, установленных Конституцией РФ и федеральным законом функций и полномочий [20]. «Настоящий демократический режим вопреки понятию разделения властей не означает парламентский абсолютизм» [21, р. 71]. Как справедливо замечает И.Л. Бачило, целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее, и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других [22, с. 28].
Отрицая «единовластие», принцип разделения властей не отрицает «единство власти» [23, с. 34; 24], которое обеспечивается взаимодействием между ветвями власти, важнейшей формой которого является система «сдержек и противовесов». «Разделение властей вовсе не обязательно означает создание барьера, делающего абсолютно невозможной любую взаимосвязь между различными ветвями власти; оно, скорее, выражается, главным образом, в поддержании равновесия между полномочиями этих властей (в теории и на практике), допуская независимость благодаря взаимному надзору» [25, р. 141].
Посредством системы «сдержек и противовесов» «каждая из трех самостоятельных ветвей власти располагает контролирующими, сдерживающими другую власть полномочиями» [26, с. 206], однако характер и содержание этих полномочий не свидетельствуют о возникновении отношений управления в собственном смысле этого слова, в результате чего поведение одного субъекта определяется волей другого.
Отсутствие управления исполнительной властью со стороны других ветвей власти означает отсутствие контроля как одной из функций управления. Полагаем, что объяснение правовой природы обусловленного систематикой взаимодействия различных ветвей власти парламентского, президентского, судебного контроля за исполнительной властью лежит в плоскости разграничения понятий надзора и контроля.
Вопрос о содержании данных понятий в науке административного права, а соответственно, их соотношения, является предметом давней дискуссии. По данному вопросу в юридической литературе обнаруживается три основных точки зрения. Одни ученые полагают надзор разновидностью контроля [18, с. 97-104; 28, с. 104; 29, с. 13], другие исходят из самостоятельности этих понятий [30, с. 69-78; 31; 32], третьи - отождествляют их [33, с. 17, 20-21;
34, с. 7]. Основных причин отсутствия научного единообразия по исследуемому вопросу, как видится, две. Первая из них состоит в многоаспектности исследуемых объектов, допускающей их вполне корректные научные позиционирования в качестве функции государственного управления [35, с. 26], специфической деятельности государственных органов [36, с. 9; 37, с. 5-21], метода управления [38, с. 242], способа обеспечения законности и дисциплины [39, с. 297; 40, с. 311], не претендующие на универсальность и всеобъемлемость дефиниций, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении. Второй причиной является
отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий [41; 42; 43].
Между тем в административно-правовой науке разработаны вполне определенные критерии, использование которых позволяет разграничить «контроль» и «надзор» как правовые понятия. К ним относится следующее:
1. Подконтрольный орган, как правило, связан с контролирующим органом отношениями подчиненности. И наоборот, надзор уполномоченного государственного органа направлен на систематическое наблюдение за деятельностью не подчиненных ему органов.
2. Объект контроля - законность и целесообразность деятельности контролируемого. Объект надзора - законность в деятельности надзираемого по довольно узкому перечню специальных вопросов (нормы, правила, требования, стандарты, закрепленные в нормативных актах).
3. Контролирующий орган наделен правом вмешательства в административно-хозяйственную деятельность контролируемого субъекта. При надзоре подобное исключено.
4. Контролирующий орган (его должностное лицо) зачастую наделен правом на отмену решения контролируемого органа (его должностного лица), что недопустимо при надзоре [44, с. 183, 185, 203].
Оценивая значимость указанных критериев в их взаимосвязи, полагаем, что ключевым фактором разграничения является первый из них, ибо отсутствие или наличие отношений управления (обозначенного термином «подчиненность»), непосредственно обусловливая объект контроля (второй признак), определяет всю совокупность параметров взаимодействия соответствующих субъектов. Заметим, что прочие из названных выше критериев вообще не имеют по отношению к первому самостоятельного значения, т.к. лишь указывают на правовой механизм управления (наделение одного из субъектов полномочиями по воздействию на деятельность другого, включая полномочие на отмену решений последнего).
Как показано выше, исполнительная власть не находится по отношению к другим ветвям власти в положении управляемой подсистемы, в силу чего их взаимоотношения не отвечают основному из приведенных признаков контроля. Это, в свою очередь, обусловливает отличие и по всем прочим признакам.
В качестве объектов государственного контроля в сфере осуществления исполнительной власти в юридической литературе называют следующее: своевременное и доброкачественное выполнение служебных обязанностей, рациональное распределение и использование финансовых, материальных, трудовых ресурсов, соблюдение режима экономии, научную организацию управленческого труда, внедрение новейших достижений науки и техники, их использование в интересах повышения эффективности исполнительной и производственной деятельности с учетом необходимости повышения материального уровня жизни населения, охраны его здоровья, безопасности условий труда; предупреждение загрязнения окружающей среды и иных возможных вредных последствий, законность и целесообразность решений, принимаемых органами исполнительной власти и их должностными лицами, подбор и расстановку кадров, повышение уровня их профессиональной подготовки, соблюдение прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан в процессе исполнительной деятельности, законность ее форм и методов осуществления [45, с. 321].
При ближайшем рассмотрении нетрудно обнаружить, что перечисленный набор объектов государственного контроля может быть сведен к двум категориям - законность исполнительной деятельности и ее рациональность. Первое предполагает оценку исполнительной деятельности с точки зрения соблюдения субъектом норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость критерия рациональности ее организации и осуществления, при этом разграничение указанных понятий вовсе не означает отрицание тесной взаимосвязи между ними. Последняя выражается в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти.
Очевидно, что законность государственного управления не может быть сведена лишь к формальному соответствию деятельности органов исполнительной власти действующему законодательству, абстрагированному от ее (деятельности) результата. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют
нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей, соответственно, характеризует законность исполнительной влас-ти. Как справедливо отмечает А.В. Филатова, «...нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора» [27].
Рациональность осуществления исполнительной власти означает степень достижения нормативно определенных целей правового регулирования с минимальными затратами ресурсов. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия рациональности обусловлена категорией административной дискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления. Дискреционные полномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ей Конституцией РФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающий признакам ее гипотезы казус, а представляют собой сплав законности и целесообразности.
Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов допускает наделение любой из них полномочиями по оценке только законности деятельности других ветвей. В силу изложенного необходимо говорить о парламентском, президентском и судебном видах надзора в отношении исполнительной власти.
Оценка рациональности исполнительной деятельности характерна для контроля, опосредуемого функционированием системы управления, в качестве подсистем которой выступают вышестоящие (управляющая подсистема) и нижестоящие (управляемая подсистема) органы исполнительной власти. Данный вид контроля, естественно, включает в качестве необходимого элемента контроль за законностью деятельности, ибо незаконная деятельность, являясь правонарушением, не может быть признана рациональной с точки зрения позитивного права.
Литература
1. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4.
2. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.
3. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000.
4. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997.
5. Фалмер Р.М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т. 1-5.
6. Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.
7. Экономическая кибернетика: Учеб. пособие / Отв. ред. И.М. Сыроежин. Л.: ЛФЭИ, 1976.
8. Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985.
9. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2001.
10. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. Общая часть: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: ИКФ «ЭКСМО», 2003.
11. Хэммонд П.Х. Теория обратной связи и ее применения / Пер. с англ. М., 1961.
12. Винер Н. Кибернетика / Пер. с англ. М., 1958.
13. Винер Н. Кибернетика и общество / Пер. с англ. М., 1958.
14. Петрушенко Л.А. Принцип обратной связи. М., 1967.
15. Годунов А.А. Введение в теорию управления. Система промышленного производства. М.: Экономика, 1967.
16. Большая советская энциклопедия. М.: Сов. энциклопедия, 1976. Т. 24. Кн. I.
17. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид. лит., 1974.
18. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.
19. Горшкова Н.Г. Теория исполнительной влас-ти и механизм ее осуществления: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: РГБ, 2003.
20. Постановление Конституционного суда РФ от 28 ноября 1996 года № 19-П «По делу о проверке конституционности статьи 418 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края» // Вестник Конституционного суда РФ. 1996. № 5.
21. Witkon A. Politics and Law. L., 1965.
22. Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7.
23. Мальцев Г.В., Экимов A.^, Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. № 1.
24. Полянский ИА., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.
25. Sharon V. The Parlamentari Committee. P.D. (4) № 4.35.
26. Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001.
27. Филатова A^. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.
28. Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981.
29. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
30. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963.
31. Прозоров A^. Aдминистративный надзор в советском государственном управлении: Aвтореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1986.
32. Дмитриев AT. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Aвтореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
33. Тарасов A^. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. № 10.
34. Контрольные органы и организации России: Учебник / Под ред. A.^ Гуляева. М., 2000.
35. Тарасов A№. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1.
36. Aкопов Л.В. Контроль в управлении государством: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
37. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. A^. Малько. М.: ТК Велби; Проспект, 2005.
38. Манохин В.М., Aдушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов,
2003.
39. Aлехин A.^, Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Aдминистративное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.
40. Габричидзе Е.И., Чернявский AX. Aдминистративное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001.
41. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22 ию-ня 2010 года) // Собрание законодательства РФ.
2004. № 11. Ст. 945; 2010. № 26. Ст. 3331.
42. Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2009. № 1. Ст. 17.
43. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2008. 30 декабря.
44. Овсянко Д.В. Aдминистративное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
45. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998.
