CC BY
238
6.9. О СОДЕРЖАНИИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Курочкин Анатолий Васильевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и международного права
Место работы: Набережночелнинский институт Казанского (Приволжского) федерального университета
Kurochkin. [email protected]
Файзрахманов Дамир Ильдарович, старший преподаватель кафедры конституционного, административного и международного права
Место работы: Набережночелнинского института Казанского (Приволжского) федерального университета
Аннотация: Данная статья посвящена содержание социальной функции органов местного самоуправления. Дается понимание социальной политики государства, социальной деятельности органов местного самоуправления. Сделана попытка выделения групп отношений, которые включены в социальную сферу. Дано описание социальной сферы.
Ключевые слова: социальная функция, органы местного самоуправления, содержание социальной функции, социальная защита, субъекты социальной защиты.
ABOUT THE CONTENT OF THE SOCIAL FUNCTION OF LOCAL
GOVERNMENT
Kurochkin Anatoliy V., candidate of legal Sciences, associate Professor
Place of employment: Institute of Kazan Federal University in Naberezhnye Chelny
Kurochkin. [email protected]
Fayzrakhmanov Damir I., senior lecturer
Place of employment: Institute of Kazan Federal University in Naberezhnye Chelny
Abstract: This article focuses on the contents of the social function of self-governing authorities. The article gives an understanding of the state social policy, social performance of self-governing authorities. The authors have tried to identify groups of relationships, which are included in the social sphere. The article describes in details the social sphere.
Keywords: social function, local authorities, the content of the social function, social protection, social security entities.
Содержание социальной функции не может быть рассмотрено без учета понятийного аппарата, используемого представителями юридической науки в различных контекстах, при характеристике многообразных правовых явлений, определении сущностных основ (параметров) правовых и неправовых категорий. Важно понять смысл, вкладываемый авторами в содержание понятие «социальный», которое используется для характеристики многообразных процессов.
В частности, подвергая анализу сферу конституционно-правового воздействия на общественные отношения, Н.С.Бондарь пишет об уровнях «социальной жизнедеятельности», о «социальных приоритетах», «социальном развитии», социокультурных факторах консти-туционализации1. Он говорит о фундаментальных юридических параметрах социальной жизни, являющихся следствием требований справедливости и равенства, конкретизируемых в Конституции и законах2 Очевидно, что содержание этих конструкций не сводится к социальной защите незащищенных слоев населения со стороны государства. Оно шире и включает значительный
1 См.: Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 2. - М.: Юрист, 2013. - С. 13-17.
2 Бондарь Н.С. Указ. соч. С.39.
срез бытия социума, затрагивая всех граждан страны и значительный круг общественных отношений. Этот вывод важен для определения объема правоотношений, который подлежит исследованию.
Правовое содержание социальной функции кроется в нормативных правовых актах, положения которых закрепляют права и обязанности субъектов социальных отношений. Безусловно, одним из таких субъектов является человек с его потребностями и запросами. Другим - государство, органы государственной власти и местного самоуправления, создаваемые ими учреждения и организации3. Для того чтобы определить содержание социальной функции необходимо обозначить круг субъектов социальных отношений и социальное наполнение этих отношений, выявить направления деятельности этих субъектов, которое законодатель определяет как социальная деятельность. В основе такого понимания лежит конституционная норма о социальном государстве.
Общеправовой смысл социального государства, следующий из положений статьи 7 Конституции РФ, заключается в проводимой государством политике, направлен-
3 Малый А.Ф. Функции органов государственной власти: инсти-туционализация правовой категории // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. Т. 154. № 4. С.55.
ной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Из первой части статьи 7 следует, что социальная политика государства охватывает всех граждан и касается основных сфер жизнедеятельности человека. Обеспечение достойной жизни и свободного развития человека невозможно без духовного наполнения этой жизни, без достаточного уровня экономического развития государства.
Более четко трактует Конституция РФ социальную политику государства во второй части статьи 7. В ней очерчены сферы, в которых государство берет на себя определенные обязательства в отношении всех жителей страны и особые обязательства в отношении отдельных групп населения. Охрана здоровья людей -это важнейшая обязанность государства. Охрана труда, обеспечение минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства также являются приоритетом деятельности государства. Особыми субъектами социальных отношений являются инвалиды, пожилые граждане. Государство берет на себя обязательство гарантировать социальную защиту всем лицам, нуждающимся в этом.
Особо следует обратить внимание на понятие «социальная защита», под которой следует понимать систему мер, принимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, направленную на обеспечение достойного уровня жизни человека, удовлетворение его социальных потребностей.
Социальные права и свободы нашли отражение в нормах главы 2 Конституции РФ. Так, статья 37 закрепляет свободу труда, право на безопасный труд, на минимальный размер оплаты труда, защиту от безработицы, право на отдых. Статья 38 провозглашает государственную защиту материнства, детства, семьи. Статья 39 содержит нормы о гарантиях социального обеспечения, социальном страховании. В иных статьях содержатся положения о праве на жилище и его защите, о праве на охрану здоровья, праве на благоприятную окружающую среду. Можно утверждать, что Конституция выделяет особую социальную сферу отношений, требующую повышенного внимания со стороны государства и имеющую особого субъекта - человека.
Из содержания конституционных норм можно сделать вывод, что государство проводит социальную политику, беря под свою защиту всех граждан, но при этом, дифференцируя их в зависимости от возможности человека полноценно участвовать в экономической деятельности (работать по найму, осуществлять предпринимательскую и иную деятельность и т.д.).
Подобный подход согласуется и с международными правовыми актами. В частности, статья 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1996 г.) провозглашает «право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование»4. Это право понимается как право на помощь со стороны государства в виде выплаты пенсий и пособий по старости, временной или постоянной нетрудоспособности, по случаю смерти кормильца, по безработице, по бедности. Закреплено оно также в статье 12 Европейской социальной хартии, иных международных документах. Более детально
4 Об экономических и социальных и культурных правах: Международный пакт от 16.12.1966 / ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-УШ // Бюллетень Верховного Суда РФ, - 1994. - № 12
содержание права на социальное обеспечение излагается в Замечаниях общего порядка № 19, принятых Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам ООН 23 ноября 2007 года5
В названном документе («Замечаниях») раскрывается содержание данного понятия. Право на социальное обеспечение охватывает право на доступ к благам (в денежном или натуральном виде) и владение ими без дискриминации в целях обеспечения социальной защиты. Указываются основания получения такой защиты:
а) отсутствие трудового дохода из-за болезни, инвалидности, беременности и родов, производственной травмы, безработицы, наступления старости или смерти какого-либо члена семьи;
б) недоступности медицинских услуг из-за их высокой стоимости;
в) недостаточного размера семейных пособий, в частности на детей и взрослых иждивенцев.
Для нас важен сам подход к формулированию права. Документ выделяет три его элемента: право на доступ к благам (в денежном или натуральном выражении), право на владение ими, право на защиту от дискриминации. Условием осуществления этого права является участие в правоотношении, целью которого является социальная защита лица.
Общим для выделенных оснований социальной защиты является отсутствие достаточных средств для удовлетворения минимальных социальных потребностей.
В этом же документе содержится перечень субъектов, на которые государство-участник должно обратить особое внимание. Это лица и группы, которые традиционно сталкиваются с трудностями в осуществлении рассматриваемого права. В их числе: женщины, безработные, трудящиеся, которым не обеспечена надлежащая защита по линии социального обеспечения, лица, работающие в неформальном секторе экономики, больные или получившие травму работники, инвалиды, пожилые люди, дети и несовершеннолетние иждивенцы, домашние работники, трудящиеся-надомники, группы меньшинств, беженцы, просители убежища, внутрипереме-щенные лица, репатрианты, неграждане, заключенные, лица, содержащиеся под стражей.
Конституционные положения о социальном государстве, социальных правах детализированы в многочисленных нормативных правовых актах, содержащих нормы не только о социальной защите личности, но и создающие условия для успешного развития всех сфер жизни социума. Они позволяют определиться с объемом социальных прав, а также содержанием социальной функции. В орбиту этого содержания следует включить все социальные права, которые нашли отражение в Конституции РФ.
Особо выделены субъекты социальной защиты, требующие поддержки государства в силу их экономической незащищенности. В их числе пенсионеры, инвалиды, оставшиеся без попечения родителей дети и т.д. Оказание помощи этой категории граждан требует значительных финансовых средств, что обусловливает возложение соответствующих обязанностей на государство в целом. Только федеральный бюджет может в полном объеме взять на себя обязательства по социальной защите граждан. Субъекты Федерации, муниципальные образования могут брать на себя
5 Замечания общего порядка 19, статья 9, тридцать девятая сессия, Е/С.12/ЭС/19, 4 февраля 2008 г. //Сайт: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Rescgencom19.ht т1.
определенные обязательства, но в пределах своих возможностей. Поскольку у субъектов РФ и муниципальных образований эти возможности различны, их реализация координируется государством через механизмы межбюджетных отношений.
Наиболее детально общая социальная направленность деятельности органов местного самоуправления обозначена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6. Закон определяет эту деятельность через правовую конструкцию «вопросы местного значения» закрепляющую, по существу, права и обязанности органов местного самоуправления в определенных сферах деятельности. Значительная часть закрепленных полномочий напрямую связана с социально значимой деятельностью. Собственно сам вопрос о наполнении термина «социально значимая деятельность» тоже является дискуссионным. Можно определить ее как деятельность граждан, органов и учреждений по обустройству жизненного пространства в пределах поселения и охватывающую сферы, в которых человек организует свое бытие в соответствии со своими потребностями и сообразуясь с существующими в обществе правилами. Сюда можно отнести следующие сферы: жилищно-коммунальная; образовательная; охраны здоровья; организация досуга (культура, физическая культура, спорт, библиотечное обслуживание); коммуникативная (связь, транспорт); погребальная; экологическая безопасность; социальная защита.
Подобное широкое толкование социальной сферы основывается на общем представлении о содержании социальных отношений, не сводимых только к оказанию социальной помощи. Это следует и из конституционных положений, закрепляющих набор элементов (совокупность признаков), отражающих сущность социального государства. Но для более точного выявления составных частей (элементов) требуются критерии, которые позволяли бы приблизиться к возможно полному определению состава социальной сферы, ответственность за состояние которой несут органы местного самоуправления.
Одним из подходов к решению обозначенной задачи является попытка сформулировать понятие «социальные отношения». Оно позволяет в сжатом виде обозначить пределы наполнения элементного состава рассматриваемой сферы. Социальные отношения -это закрепленная нормативными правовыми актами сфера общественных отношений, возникающих по поводу распределения, получения материальных и иных благ человеком, как обязательным субъектом этих отношений. Любая деятельность органов власти в отношении человека и связанная с распределением каких-либо благ, является социальной деятельностью. В то же время политическая деятельность, выполнение человеком обязанностей по отношению к государству (уплата налогов, защита Отечества, участие в выборах, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций) не являются социальной деятельностью, поскольку в этом случае человек не пользуется благами, а несет обременение.
Конечно, возможности государства и муниципальных
6 Об общих принципах организации местного самоуправления : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [в ред. от 30.03.2015] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822..
образований в плане социальной поддержки населения несопоставимы, но и задачи в социальной сфере тоже различны. Например, организация дошкольного образования, досуга, создание условий для занятия физической культурой и др. вполне по силам органам местного самоуправления. Поэтому, определяя обязанности различных уровней власти в отношении осуществления социальной функции, государство проводит разграничение прав и обязанностей участников социальных отношений, нормативно закрепляя их. Органы местного самоуправления выступают первичным звеном в сложной системе рассматриваемых отношений. Их деятельность многогранна, но не всегда четко определена, поскольку нет ясности в понимании границ социальной сферы. Определяя эти границы можно обратиться к нормативным правовым актам, содержащим соответствующие положения.
В основе выделения социально значимых сфер деятельности органов местного самоуправления, безусловно, лежит перечень вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они могут быть проанализированы с целью выделения направлений деятельности, имеющих социальную значимость. Поскольку муниципальные образования, как правило, дублируют в своих актах положения Федерального закона, касающиеся закрепления вопросов местного значения, можно рассмотреть соответствующие положения устава муниципального образования, например, Устава города Казани.
Попробуем проанализировать вопросы местного значения, закрепленные в Уставе города Казани, с точки зрения закрепления полномочий, имеющих социальную направленность (статья 8 Устава). В качестве критерия, позволяющего вычленить вопросы социальной направленности, обозначим два: полномочия затрагивают права и интересы граждан; права и интересы не касаются политической и экономической сфер деятельности.
В соответствии с ранее обозначенными группами вопросов (сферами деятельности) выделим каждую из них и определим содержание.
Жилищно-коммунальная сфера. Органы местного самоуправления призваны обеспечить малоимущих и нуждающихся в улучшении жилищных условий жителей города Казани жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством. К их ведению отнесена организация строительства, а также содержания муниципального жилищного фонда. Они должны создавать условия для жилищного строительства (пункт 6, часть 1, статья 8 Устава), призваны организовывать в пределах города электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение снабжение населения топливом (п.4, ч.1, ст. 8 Устава) .
Сфера образования. К вопросам местного значения Уставом отнесена организация предоставления гражданам общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением финансирования образовательного процесса, обеспечиваемого органами государственной власти субъектов РФ). Здесь же следует отметить обязанность организовывать предоставление дополни-
7Уставе муниципального образования города Казани: Решение Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17.12.2005 № 3 // Казанские ведомости, - 2005. - № 291.
тельного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях субъектного значения), общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории города, а также организовывать отдых детей в каникулярное время (пункт 13, часть 1, статья 8 Устава).
Охрана здоровья и окружающей среды. Организация оказания жителям города Казани скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной) также входит в число вопросов местного значения. Организация оказания первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов (п.14, ч.1, статья 8 Устава). Обеспечению охраны здоровья способствует сохранение здоровой окружающей среды. На органы местного самоуправления возложена обязанность организации мероприятий по охране окружающей среды в пределах города Казани (п.11, ч. 1, ст. 8 Устава). Расширительно толкуя охрану здоровья, можно включить в данную сферу ряд вопросов, способствующих сохранению окружающей среды. Среди них: организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п.24, ч.1, ст. 8 Устава); организация благоустройства и озеленения территории города, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города (п.25, ч.1, ст. 8 Устава). Социально значимыми являются вопросы создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории города Казани (п.30, ч.1, ст. 8 Устава).
Сфера организации досуга. К вопросам местного значения отнесены: создание условий для организации досуга и обеспечения жителей Казани услугами организаций культуры (п.16, ч.1, ст. 8 Устава); организация библиотечного обслуживания жителей, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек города (п.16, ч.1, ст. 8 Устава); обеспечение условий для развития на территории Казани физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий (п.19, ч.1, ст. 8 Устава); создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха (п.20, ч.1, ст. 8 Устава); организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в Казани (п.34, ч.1, ст. 8 Устава);
Коммуникативная сфера. Органы городского самоуправления призваны создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах Казани (п.7, ч.1, ст. 8 Устава). В их ведении находится создание условий для обеспечения жителей Казани услугами связи (п.15, ч.1, ст.8 Устава).
Обеспечение безопасности жителей. Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в пределах Казани (п.7.1, ч.1, ст.8 Устава); участие органов местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах города (п.8, ч.1, ст.8 Устава); организация охраны общественного порядка на территории города муниципальной милицией в установленном законом порядке (п.9, ч.1, ст. 8 Устава); обеспечение пер-
вичных мер пожарной безопасности в пределах Казани (п.10, ч.1, ст. 8 Устава); осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (п.31, ч.1, ст. 8 Устава).
Иные вопросы, относящиеся к социальной сфере. Сюда можно включить создание органами местного самоуправления условий для организации общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п.15, ч.1, ст.8 Устава); организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (п.23, ч.1, ст. 8 Устава); создание, содержание и обеспечение деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории города (п.29, ч.1, ст. 8 Устава).
Как видим, значителен круг вопросов местного значения, затрагивающих социальную сферу. Их решение является правом и обязанностью органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления являются частью социального механизма, призванного под эгидой государства обеспечить достойный современного человека уровень жизни на территории муниципального образования. Реализую социальную функцию, они сталкиваются с множеством проблем правового, финансово-экономического, политического порядка. Выявление содержания социальной функции, определение форм ее реализации, исследование иных условий, способствующих повышению эффективности этой функции, позволяет расширить представление о механизме социальной защиты человека, разработать направления его совершенствования.
Список литературы:
1. Об экономических и социальных и культурных правах: Международный пакт от 16.12.1966 / ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18.09.1973 N 4812-VIII // Бюллетень Верховного Суда РФ, - 1994. - № 12
2. Замечания общего порядка 19, статья 9, тридцать девятая сессия, E/012/GC/19, 4 февраля 2008 г. //Сайт: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Rescgenco m19.html.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ [в ред. от 30.03.2015] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822..
4. Устав муниципального образования города Казани: Решение Представительного органа муниципального образования г. Казани от 17.12.2005 № 3 // Казанские ведомости, - 2005. - № 291.
5. Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. Серия Библиотечка судебного конституционализма. Вып. 2.: монография / Н.С. Бондарь - М. : Юрист, 2013. - 176 с.
6. Малый А.Ф. Функции органов государственной власти: институционализация правовой категории // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2012. Т. 154. № 4. С.55.
Reference list:
1. On the Economic and Social and Cultural Rights, the International Covenant on 16.12.1966 / ratified by the Decree of the Presidium of the USSR Supreme Council of 18.09.1973 N 4812-VIII // Bulletin of the Supreme Court, - 1994. - № 12
2. General Comment 19, Article 9 of the thirty-ninth session, E / C.12 / GC / 19, February 4, 2008 // Website: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Rescgenco m19 .html.
3. On General Principles of Local Self-Government: Federal. Act of October 6, 2003 № 131-FZ [as amended. from
03.30.2015] // Meeting of the legislation of the Russian Federation. - 2003. - № 40. - St. 3822 ..
4. Statute of the municipality of the city of Kazan: the decision of the representative body of the municipality of Kazan from 17.12.2005 № 3 // statements Kazan, - 2005. - № 291.
5. Bondar NS Axiology court Constitutionalism: Constitutional values in theory and practice of constitutional justice. Series Library judicial constitutionalism. Vol. 2: monograph / N.S.Bondar - Moscow: Lawyer, 2013. - 176 p.
6. Malyj AF The functions of public authorities: the institu-tionalization of a legal category // Scientific notes of the Kazan University. Series: Humanities. 2012. T. 154. № 4. P.55.
РЕЦЕНЗИЯ
на рукопись статьи «О содержании социальной функции органов местного самоуправления», подготовленную доцентом Курочкиным А.В. и старшим преподавателем Фаизрахмано-вым Д.И.
Исследование социальной функции органов публичной власти позволяет обратить внимание на актуальные вопросы, связанные с решением задачи построения социального государства в России. Представленная на рецензию статья интересна не только постановкой проблемы, но и предложенной методикой ее решения.
Правильно избран подход к рассмотрению социальной функции органов местного самоуправления. Авторы начинают с понятийного аппарата, что позволяет обозначить направление исследования. Удается им избежать и часто встречающегося смешения функций местного самоуправления как правового института и функций органов местного самоуправления.
Содержание социальной функции авторы раскрывают с использованием положений международно-правовых документов, российского законодательства, муниципальных правовых актов. Предлагаемое определение социальной функции и выделяемые сферы социальной деятельности органов местного самоуправления заслуживают внимания.
Все это позволяет сделать вывод о том, что подготовленная доцентом А.В. Курочкиным и ст. преподавателем Д.И. Файзрахмановым статья «О содержании социальной функции органов местного самоуправления» представляет интерес для научных и практических работников и может быть рекомендована к публикации в научном журнале.
Профессор кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета, д.ю.н.
А.Ф.Малый
