CC BY
55
В. М. Герасимов
О СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПРИНЦИПОВ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
39
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ, ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ, РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ, ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ ГОСУДАРСТВО
Статья посвящена обоснованию необходимости разработки системы научно обоснованных, законодательно закрепленных принципов установления полномочий органов государственной власти. Особое внимание автор уделяет принципам наделения полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Подробно останавливаясь на факторах, отрицательно влияющих на создание стройной системы полномочий, автор в то же время предлагает ряд принципов, на основании которых могла бы быть создана система, способная обеспечивать высокоэффективное функционирование органов государственной власти.
Анализ зарубежного законодательства свидетельствует, что наличие системы конституционно-правовых принципов установления полномочий органов госу-
ГЕРАСИМОВ
Вячеслав Михайлович — доктор психологических наук, профессор кафедры акмеологии и психологии профессиональной деятельности Российской академии государственной службы при Президенте РФ (Москва). E-mail: [email protected]
KEY WORDS
LEGAL CONSTITUTIONAL PRINCIPLES, SCOPE OF AUTHORITY OF STATE POWER ORGANS, JOINT COMPETENCE, SEPARATION OF POWERS, DEMOCRATIC DECENTRALIZED STATE
The article is dedicated to grounding of necessity for development of the scientifically based, legally formalized principles of separation of powers of state power organs. The author paid special attention to the principles of empowerment of state power organs of subjects of Federation in the sphere of joint competence. Considering in detail the factors negatively influencing on creation of empowering system, the author simultaneously suggests a number of principles, on which such a system can be created that would be capable to provide highly efficient functioning of state power organs.
дарственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения является непременным условием функционирования демократических децентрализованных государств, важным фактором сбалансированного распределения компетенции между уровнями государственной власти. Более того, система принципов наделения полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения — одна из важнейших составляющих современной конституционно-правовой системы значительного числа зарубежных стран.
> U
и
й.
<
и
со <
^ Что касается России, то подоб-1 ная практика до сих пор не получила необходимое научно-теоретическое обоснование и применение в повседневной жизни.
В течение последних лет в федеральное законодательство Российской Федерации касательно полномочий органов государственной власти вносятся не только научно обоснованные, системные изменения и дополнения, но и фрагментарно-ситуативные, бессистемные. Подобные новшества существенно деформируют содержание конституционно-правовых принципов1 разграничения полномочий органов государственной власти. В ряде случаев изменения в законодательстве ведут к фактической отмене ряда основных принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.
Однако проблема не столько в стохастических изменениях, сколько в отсутствии самой системы научно обоснованных, законодательно закрепленных принципов разграничения полномочий органов государственной власти. Ее отсутствие порождает противоречивость, нестабильность федеративных отношений, является одной из главных причин правовых коллизий, неточностей и
ошибок в компетенционных положениях федеральных законов.
Так, полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, установленные в статутном и тематических федеральных законах, зачастую не соответствуют предмету регулирования указанных законов, что приводит к смешению принципов установления собственных и делегированных полномочий субъектов Федерации. При этом сложившаяся практика демонстрирует неэффективность не только процедур предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов, определяющих компетенцию и полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения, но и последующего согласования на стадии второго и третьего чтений в Государственной Думе. Законопроекты в редакции указанных чтений в их адрес не направляются. Ко всему прочему отсутствует механизм корректировки федерального законодательства посредством консолидации законодательных предложений законодательных органов субъектов Федерации. Следует также обратить внимание на отсутствие в федеральном законодательстве положений, регламентирующих согласительные процедуры при возникновении споров о компетенции субъектов Федерации в сфере совместного ведения.
Принцип (от лат. рппЫршш — основа, первоначало) — исходное положение какой-либо теории, учения, неизменная позиция, правило поведения. Правовые принципы — норма, максима, императив, правила, основания, задающие общую установку, из которых надо исходить и которыми надо руководствоваться.
В практике работы Государственной Думы РФ сложилась неправомерная идентификация норм Регламента Госдумы с конституционными положениями. Требования Регламента Государственной Думы к оформлению законодательных предложений субъектов права законодательной инициативы позволяют считать неугодные законопроекты не внесенными.
Следует отметить недостаточную роль Совета Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, поскольку предметы совместного ведения не входят в перечень обязательных к рассмотрению верхней палатой вопросов. В случае отклонения Советом Федерации таких федеральных законов вето верхней палаты может быть преодолено квалифицированным большинством Государственной Думы.
Изучение международного опыта определения конституционно-правовых принципов установления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации показывает, что ведущую роль в формировании системы указанных принципов в зарубежных государствах играют органы конституционного правосудия. В России, к сожалению, подобная практика не получила должного развития. Более того, правовая позиция Конституционного Суда РФ по Земельному кодексу предопределила современный характер федерального за-
конодательного процесса, отличающийся формальностью участия субъектов Федерации в предварительном согласовании законопроектов по предметам совместного ведения.
В то же время среди основных принципов установления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, включенных в российскую правовую систему Конституционным Судом РФ, можно назвать принцип разграничения полномочий на основе федерального закона, принцип сохранения за субъектом РФ обязанностей по обеспечению уровня льгот и социальных гарантий для граждан, принцип опережающего регулирования.
Оценивая сложившуюся ситуацию в порядке формирования полномочий органов государственной власти, следует констатировать, что преобладание федеральных интересов и непоследовательность в правовых позициях Конституционного Суда РФ, а также игнорирование отдельных выводов Конституционного Суда РФ со стороны федеральных законодателей, приоритет политической целесообразности над принципом конституционной законности в деятельности палат Федерального Собрания отрицательно сказывается на создании стройной системы полномочий.
Проведенный анализ показывает, что исходным пунктом построения системы принципов установления полномочий органов государственной власти могла бы стать
и
й.
<
и
со <
^ ст. 38 Статута Международного " суда ООН «Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями». В данной статье выделены следующие принципы (в том числе из Римского права): «незлоупотребление правом», «никто не может быть судьей в собственном деле», «специальный закон имеет преимущество над общим», «из нарушения права право не рождается», «никто не может передать больше прав, чем он сам имеет», «последующий закон отменяет предыдущие» и др.
Опираясь на отечественный и зарубежный опыт, в качестве основных принципов установления полномочий органов государственной власти в сфере совместного ведения следует назвать:
- законодательное установление полномочий (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований);
- основанием для законодательного закрепления полномочий в сфере совместного ведения является взаимность, консенсус Федерации и субъекта Федерации;
- обязательства, возникающие в связи с наделением полномочиями, подлежат оценке с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения;
- полнота полномочий, необходимых для реализации компетенции;
- обязательность проведения анализа степени и полноты реализации полномочий;
- соблюдение единой процедуры наделения полномочиями для всех субъектов Федерации;
- правоспособность органов государственной власти субъектов Федерации для наделения полномочиями;
- к компетенции субъекта Федерации относятся полномочия, связанные исключительно с данной территорией.
К основным принципам наделения полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения следует также отнести: устойчивость правовой, организационной и финансовой системы при наделении компетенцией; всеобщий обязательный характер наделения полномочиями, доступность для субъектов Федерации реализации своих конституционных гарантий; конституционно-судебная, государственная гарантия соблюдения прав субъектов Федерации и защиты от социально-политических рисков; паритетность участия представителей субъектов процесса установления полномочий в согласительных процедурах; обязательность эффективной реализации полномочий субъектом Федерации; обеспечение надзора и общественного контроля; учет национально-культурных и иных особенностей субъектов Федерации, автономность полномочий каждого конкретного субъекта Федерации.
В системе принципов установления полномочий важное место должно быть отведено использо-
ванию принципов «надлежащего управления». В современной российской правовой системе нашли отражение следующие международные принципы «надлежащего управления»: соблюдение социальной справедливости, эффективность, участие граждан в управлении государством, учет их интересов при принятии решений, принцип верховенства закона и отсутствие дискриминации национальных меньшинств.
Рассматривая соотношение перечисленных принципов с конституционно-правовыми принципами установления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, необходимо отметить, что принципы «надлежащего управления» следует рассматривать как общие по отношению к компетенционной сфере, а сами конституционно-правовые принципы установления полномочий субъектов Федерации являются специфическими принципами в составе понятия надлежащего государственного управления.
В качестве основных правовых принципов установления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения следует назвать: принцип субсидиарности, равноправия субъектов Федерации, совместного с центром нормативно-правового регулирования, самостоятельности в установлении системы органов государственной власти и их полномочий, самостоятельности в решении кадровых вопросов, свободы в выборе спосо-
бов адаптации переданных федеральных полномочий к региональ- ■ ным особенностям, соразмерности, компенсации, свободы выбора дополнительной компетенции, сохранения «ядра» компетенции, разграничения полномочий договорами, передачи полномочий соглашениями и др. Кроме того, специфическими принципами установления собственных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации являются принципы наделения их законодательных (представительных) органов государственной власти налоговой и бюджетной самостоятельностью, а также возложения ответственности на выборный орган, принимающий решения.
Непосредственное применение принципа субсидиарности к установлению полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения означает законодательное закрепление обязательных полномочий за каждым уровнем власти с определением правил сотрудничества между различными уровнями публичной власти при их осуществлении. Принцип суб-сидиарности не может применяться в отрыве от принципов единства действий в государстве, эффективности, единства применения и солидарности.
Согласно современной трактовке разграничение полномочий по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами. Однако субъект Федерации вправе заключить договор о
и
й.
<
и
со <
разграничении полномочий между 1 органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Федерации, утверждаемый специальным федеральным законом, учитывающий его экономические, географические и иные особенности. Такая схема разграничения полномочий в сфере совместного ведения реализуется в отношении Республики Татарстан. Однако изложенную схему разграничения нельзя признать достаточно гибкой и устойчивой.
На наш взгляд, более эффективна другая схема разграничения, при которой тематическими федеральными законами определяются полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, исполнение части которых делегируется исполнительным органам власти субъектов Федерации в рамках единой системы исполнительной власти. Одновременно статутными федеральными законами должны определяться подпредметы совместного ведения (вопросы регионального и местного значения), в отношении которых федеральный законодатель закрепляет правовую и бюджетную автономию за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Все эти вопросы составляют обязательную самостоятельную компетенцию органов публичной власти соответствующих уровней по предметам совместного ведения. Для принятия таких федеральных законов требуется законодательно установленная процедура согласования с
субъектами Федерации положений, затрагивающих вопросы их компетенции.
Перечисленные меры позволят решить наиболее сложную научно-практическую задачу соотношения положений статутного и тематических федеральных законов в сфере полномочий, поскольку предметом регулирования тематических законов должна стать исключительно компетенция Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в сфере совместного ведения, а также принципы делегирования исполнения отдельных полномочий исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации.
Если исходить из формулы ст. 73 Конституции РФ, гарантирующей субъектам Федерации всю полноту государственной власти вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, то в отношении подразумеваемой в Конституции «остаточной» сферы компетенции субъекты Федерации вправе принимать полноценные законы, что является проявлением полноты государственной власти, а федеральные законы могут иметь в этой части лишь рамочный характер. Сфера полномочий Российской Федерации, наоборот, должна исчерпывающим образом регулироваться федеральными законами.
Таким образом, участие субъектов Федерации в установлении
своих полномочий в сфере совместного ведения должно быть гарантировано правом на судебную защиту их интересов, оптимизацией процедур согласования с субъектами Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, а также созданием условий для консолида-
ции законодательных предложе- 45 ний субъектов Федерации. ■ В целом система принципов установления полномочий органов государственной власти должна обеспечивать высокоэффективное функционирование органов государственной власти.
