CC BY
60
О роли отдельных аспектов формирования новой культуры государственного служащего. Сообщение №1
В. А. Коновалов, к.ю.н., доцент, Оренбургский ГАУ; О. И. Сурмач, соискатель, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
В любом современном обществе государственный аппарат построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество» и «бюрократия» нередко придается негативный смысл[1].
Нередко смешивают три близких, но разных понятия: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь, являющуюся следствием процессов политического отчуждения.
Современное государство невозможно представить себе без развитой бюрократии. Так называемую «рациональную» бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт — ни в нашей стране, ни за рубежом — не подвергался и не подвергается такой систематической и ожесточенной и часто справедливой критике, как бюрократия.
Бюрократия как особый слой людей, занятых в государственном управлении, с развитием общества и государства, в силу относительной самостоятельности государства, все более обособляется от общества. Эти процессы в истории политической и правовой мысли получили название «политического отчуждения». На протяжении истории политической и правовой мысли выдвигались различные концепции бюрократии, имевшие целью преодоление политического отчуждения. Один из моментов политического отчуждения состоит в превращении управленцев, свойственных любой государственной организации общества, в изолированную от общества, самодостаточную касту. Позитивная сторона этого процесса заключается в концентрации в среде чиновничества навыков по управлению государственной машиной, а негативная — в противостоянии чиновничества обществу.
Бюрократии в различных государствах и в разные времена при общих чертах сильно отличаются по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эф-
фективности, по месту в структуре государственной власти, по честности или коррумпированности чиновничества, по уровню так называемой административной морали.
Деятельность государственного служащего связана с непосредственной причастностью по роду работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства; с наличием у служащего правомочий и возможности выступать в пределах свой компетенции от имени государственного органа (и, тем самым, как бы от лица государства), представляя государственный интерес; с сочетанием строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкими возможностями принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм; принадлежностью к особой профессионально-статусной группе, состоящей из представителей разных профессий, но объединяемой работой в государственных органах. Это предполагает наличие у принадлежащих к государственной службе лиц определенных государственно-властных полномочий и возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе повышенной ответственности за их состояние.
Современное общество не может существовать без действия бюрократических механизмов. Но, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким «кривым отражением», искаженным образом рациональной бюрократической организации, является бюрократизм. В отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм — общемировая болезнь. «По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды»[2]. Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения весьма важной исторической задачи — преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, которая с определенного момента стала тормозом на пути дальнейшего развития общества.
Сущность бюрократизма в негативном аспекте состоит в отрыве государственного аппарата
от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые всячески культивирует и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Проблема вытекает из социальной структуры и общественного разделения труда. Аппарат стремится навязать обществу свой собственный интерес как всеобщий. Антидемократизм бюрократии возникает из «монополии» чиновника на компетентность, оставляющей за «простыми» людьми лишь роль ходатаев.
Задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех, формальных правил. Эта задача превращается в самоцель. Для бюрократа государственные задачи превращаются в канцелярские. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втиснуть в рамки стандартных ситуаций.
Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной. Считаем, что эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивать с ее внутренним содержанием, которое состоит в подчинении интересов дела интересам карьеры.
Бюрократизм включает в себя следующие признаки: в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; в социальном — отчуждение этой власти от народа; в организационном — канце-ляристская подмена содержания формой; в морально-психологическом — бюрократическая деформация сознания[3].
Многообразие трактовок бюрократии можно свести к следующим основным подходам: веберовскому, марксистскому, «имперскому» («азиатский») и «реалистическому». Каждый из них по-своему пытался адаптировать бюрократию к позитивному общественному развитию и, тем самым, преодолеть политическое отчуждение.
В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации управления современного типа. Этот подход стал на долгие годы основой теории управления. Значение его до сих пор далеко не исчерпано. Возникновение бюрократической организации сторонники этой теории рассматривают в качестве такого же важного этапа в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим[4]. И в определенном смысле это достаточно объективно и справедливо: бюрократическая организация сменила систему средневековой администрации, при которой человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны. В России отсут-
ствие элементарной бюрократической системы привело в 1648 г. к одному из крупнейших бунтов в истории государства. Характерно, что в челобитной, поданной царю, представители всех сословий жаловались на отсутствие законов, регламентирующих деятельность приказных людей. Итогом этого стало принятие в 1649 г. Соборного Уложения царя Алексея Михайловича.
Формирование бюрократии в России относится к периоду становления абсолютной монархии (конец XVII в.). Это явилось настолько характерной чертой русского абсолютизма, что В. И. Ленин назвал его «чиновничье-дворянс-кой» монархией[5].
Бюрократия формировалась как форма решения текущих дел, которой присущи их ведение компетентными исполнителями, в соответствии с законодательством и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, обеспечивающие в определенной мере свободу от субъективных влияний. Общественная организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. В этом — суть концепции рациональной бюрократии, сформулированной М. Вебером.
Согласно этой концепции, основные характеристики бюрократии заключаются в следующем: компетенция каждого бюрократического уровня зафиксирована нормативно; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица должны быть компетентными в сфере своих профессиональных обязан-ностей[6].
М. Вебер определил бюрократию как организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание не дискреционным аспектам управления.
В американской административной науке аналогичную теорию в конце прошлого века развивал будущий президент США В. Вильсон. Согласно его концепции, наличие единого управляющего центра в любой системе управления есть необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности. Кроме того, он отмечал структурное сходство всех современных правительств, отделение управления от политики; профессионализм государственных слу-
жащих; наличие организационной иерархии как условия финансовой и административной эффективности. В. Вильсон считал наличие хорошей администрации необходимым условием модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.
Согласно рассматриваемой концепции, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех организационных управленческих форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и в безличном характере деятельности, что ставит ее значительно выше всех иных видов организации. Бюрократия, по М. Веберу и В. Вильсону, есть господство профессионализма над некомпетентностью, нормы — над произволом, объективности — над субъективностью. Веберовско-Виль-сонская модель подчеркивает позитивное значение бюрократии: она способна эффективно служить любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политику; это наилучшая из всех возможных форм организации; важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных — человеческих — влияний на принятие решений.
Принципиально иного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Отрицая универсальную социальную полезность государства, в своем отношении к бюрократии он имел прямо противоположные позиции. Бюрократия, в описании К. Маркса, выглядит абсолютным злом. Наиболее обобщенной характеристикой его отношения к бюрократии является распространение на нее категории политического отчуждения. Бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм-паразит, который не может быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.
Вопрос о судьбе управления и бюрократии решался марксизмом в основном с учетом двух важных идей: все поголовно должны участвовать в государственном управлении, в коммунистическом обществе государство отомрет, а вместе с ним отомрет и необходимость управления людьми. «Капиталистическая культура, — писал В. И. Ленин в работе «Государство и революция», — создала крупное производство, фабрики, железные дороги, почту, телефоны и прочее, а на этой базе громадное большинство функций старой «государственной власти» так упростилось и может быть сведено к таким простейшим операциям регистрации, записи, проверки, что эти функции станут вполне доступны всем грамотным людям, что эти функции вполне можно будет выполнять за обычную «заработную плату рабочего», что можно (и должно) отнять у этих функций всякую тень чего-
либо привилегированного, «начальственного»[7]. И далее: «... свести государственных чиновников на роль простых исполнителей наших поручений, ответственных, сменяемых, скромно оплачиваемых «надсмотрщиков и бухгалтеров». Такое начало на базе крупного производства само собою ведет к постепенному «отмиранию» всякого чиновничества, . когда все более управленческие функции надсмотра и отчетности будут выполняться всеми по очереди и, наконец, отпадут как особые функции особого слоя людей»[8].
Исходя из этих постулатов, делался вывод: «С нашей точки зрения, вполне допустимы возможности сохранения профессионального управленческого персонала при коммунизме, поскольку речь идет не о политическом профессионализме, который неизбежно отомрет, а о научном. Очевидно, что при коммунизме управление будет занятием не более и не менее почетным, чем любое другое, обыкновенной отраслью научного знания со своей прикладной сферой»[9].
«Имперская («азиатская») модель получила наиболее полное воплощение в азиатских империях. Ее наиболее характерным примером является «китайская модель», которая, несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской, по своим принципам и целям ей противоположна.
В древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском понимании. Император — Сын Небес — был единственным собственником всех земель страны. Подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно, чиновники были управляющими императорской собственностью. Задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.
Система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду проверку способности кандидатов эффективно служить императору и обеспечивать устойчивость, неизменность системы, которая в Китае была беспрецедентной, просуществовав почти без изменений более двух тысяч лет — до XX в. При гигантской роли чиновничества оно не осознавало себя самостоятельной политической силой, оставаясь на положении императорских лакеев. Действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов, препятствующих складыванию бюрократической корпорации: систематическое обновление аппарата; равные возможности для
чиновников; четкая градация внутри самого правящего класса; унификация мышления чиновничества; цензорский надзор; строгая личная ответственность чиновника. Это свидетельствует о понимании реальной опасности, исходящей от неподконтрольной бюрократии [Ю].
В рамках восточной модели не существовало публичной службы в европейском понимании. Чиновники работали на обеспечение нужд центральной власти и своих собственных.
В рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.
В России сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировала смесь византийского и татарского вариантов; причем использовались в огрубленном виде и элементы китайского образца (сбор налогов). При Петре I в него добавились элементы, за-
имствованные из опыта европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX же века, а со второй его половины — со времен реформ Александра II начали развиваться элементы модели «рациональной бюрократии», но имперская модель «государевой службы» преобладала вплоть до 1917 г.
Литература
1 Государственная служба (комплексный подход). — М.: Дело, 1999. - С.12.
2 Государственная служба // Под ред. В. А. Оболонского. — М.: Дело, 1999. — С.33.
3 Государственная служба // Под ред. В. А. Оболонского. — М.: Дело, 1999. — С.37.
4 Стешенко Л. А., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. — М.: МГУ, 1972. — С.25—30.
5 Стешенко Л. А., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. — М.: МГУ, 1972. —
С.25—30.
6 Стешенко Л. А., Софроненко К. А. Государственный строй России в первой четверти XVIII в. — М.: МГУ, 1972. —
С.25—31.
7 Государственная служба // Под ред. В. А. Оболонского. — М.: Дело, 1999. - С. 12.
8 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т.33. — С.44.
9 Ленин В. И. Полн. собр. соч. — Т.33. — С.49—50.
10Советская демократия в период развитого социализма / Отв. ред. Д. А. Керимов. — М.: Мысль, 1979. — С.172—173.
