CC BY
86
УДК 101.1:316
В.Г. Пузиков Омская гуманитарная академия А.Ф. Тимофеев
Финансовый университет при Правительстве РФ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ БЮРОКРАТИЯ И ОБНОВЛЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВОМ
Статья посвящена такому социально-философскому явлению, как административная бюрократия, ее месту и роли в обновлении управления обществом. Качественное изменение бюрократии коррелирует с активным участием граждан в управлении делами государства.
Ключевые слова: административная бюрократия, бюрократический рационализм и иррационализм, обновление управления обществом.
В современной научно-публицистической литературе термины «бюрократия», «бюрократизм», «бюрократ», «чиновник», «государственный служащий» употребляются неоднозначно: от полного неприятия и негативного значения до необходимости их использования и применения в управленческой практике. Понятие «бюрократия» появилось в XVIII в. Первое определение бюрократии дал французский юрист Анри де Горни в 1745 г. для характеристики служащих канцелярии короля Людовика XV (от французского bureau - бюро, канцелярия и греческого kratos - сила, власть, господство, буквально - господство канцелярии).
Бюрократия в современном, цивилизованном виде возникла в Европе в начале XIX в. в процессе утверждения капиталистического способа производства. Это стало означать то, что администраторы, управляющие становятся ключевыми фигурами в управлении производством и экономикой в целом. Возникновение бюрократии в обществе с развивающейся фабрично-заводской системой было, несомненно, явлением прогрессивным. Бюрократия имела доступы ко всем рычагам управления и командным высотам и подчинялась только «интересам дела», она обеспечивала четкость и однозначность потоков информации в организациях. Бюрократ должен был стать профессионалом высокого класса. Однако в обыденной жизни бюрократ до сих пор ассоциируется как должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу.
Многие исследователи, характеризуя бюрократию, выделяют две ее стороны: рациональную и иррациональную, которые можно соотнести с ее положительными и отрицательными качествами. Наиболее подходящим свойством положительной стороны бюрократии, по нашему мнению, является рационализм. Он включает в себя: подчинение ее членов одной только власти в отношении их безличных должностных обязанностей; существование четко установленной иерархии должностей; наличие должной компетенции чиновников; осуществление ими управленческой деятельности на основе назначения и в силу контракта; назначение их на должность производится согласно профессиональной квалификации; получение служащими за свою работу постоянных денежных окладов и определенных социальных гарантий, включая право на пенсионное обеспечение; рассмотрение чиновниками службы как единственной или главной профессии, по которой возможен карьерный рост; запрет на присвоение должностным лицом как доходов, связанных с должностным положением, так и самой должности, средств управления; существование контроля и строгой служебной дисциплины в отношении чиновников.
Соответственно, свойством отрицательной стороны бюрократии является иррационализм. В нем обнаруживаются недостатки, как субъективно-иррациональные, так и объективно-иррациональные. К первой группе недостатков можно отнести следующие: тенденции подчинения правил и задач функционирования бюрократии целям ее сохранения и укрепления; боязнь отчуждения от объекта управления (как показывает практика, и от объекта ма-
нипулирования и «стрижки купонов» - источника наживы); риск узурпаций функций распределения; нацеленность на тотальный контроль; негативные результаты политизации. Ко второй - медлительность в принятии решений (чаще всего умышленно, в том случае, если это касаемо другого); ритуализм в делах; неспособность упрощать и рационализировать нормативное управление; негибкость управления; концентрацию полномочий по принятию решений на верхних этажах аппарата, когда нижние выступают в роли простых исполнителей, результатом чего становится снижение качества решений; низкая активность и безынициативность исполнителей. Именно субъективный иррационализм в свете существующих определений следует считать бюрократизмом.
В зависимости от соотношения бюрократизма и рационализма можно в итоге определить, какой перед нами тип бюрократии. Если в управленческой деятельности доминирует рационализм и, соответственно, рациональная сторона бюрократии, то мы имеем дело с рациональной бюрократией, выполняющей свое основное предназначение - эффективное управление. Если такого преобладания нет, то перед нами иррациональная бюрократия, которая не выполняет в достаточной степени своего предназначения.
Основоположником теории административных бюрократических организаций в начале ХХ в. был выдающийся немецкий социолог Макс Вебер. Он выделил характерные черты бюрократии как «идеального типа». Первая - разделение труда в соответствии с регламентом. Вторая - иерархический порядок подчиненности на множестве сотрудников организации. Третья - наличие публичной канцелярии, где собраны письменные нормативные документы организаций. Четвертая - официальная процедура подготовки должностных лиц к работе в организациях. Пятая - наличие штатных сотрудников, для которых работа в организации является основным занятием. Шестая - правила, регламентирующие должностные обязанности и поведение сотрудников организации. Седьмая - лояльность сотрудников по отношению к установленным правилам. Бюрократия по М. Веберу - наиболее рациональный способ организации деятельности большого количества людей, в идеальном виде наиболее эффективная машина управления в обществе. Одновременно М. Вебер отличал и недостатки бюрократической системы управления. Прежде всего это нехватка гибкости, необходимой для адекватного реагирования на нестандартные ситуации, шаблонность мышления и действий, неспособность предвидения будущих действий [3].
По мнению американского социолога Р. Мертона, в системе управления идеально функционирующей формальной организации в принципе быть не может. Живая социальная деятельность динамична (в то время как формальная организация косна (ригидна)) и всегда богаче и многообразнее любой бюрократической схемы. Бюрократическая организация, имея дело с индивидами, не может учитывать их индивидуальности, психологии, межличностных отношений, возникающих между ними. Она оперирует всего лишь ролями - босс и клерк, начальник и подчиненный, секретарь и курьер - и не видит за ними реальных людей. В то же время важной особенностью бюрократического управления является его неизбежность в тех случаях, когда приходится иметь дело с крупными социальными объектами типа государства, перед которыми стоят достаточно определенно сформулированные и явно выраженные цели жизнедеятельности. Это могут быть и отдельные экономические предприятия - корпорации, тресты, концерны, по мере значительности их размеров требующие для своего рационального развития бюрократического типа управления. Поэтому наряду с политической бюрократией правомерно говорить о финансовой, технической, медицинской, образовательной, военной и других [7].
Есть в России давняя традиция - бросать «камни» в бюрократию, в систему государственного управления. В связи с этим часто повторяют изречения Карла Маркса о роли государственной машины управления обществом, которая своими вездесущими многосложными военными, бюрократическими и судебными органами окутывает (обвивает), как удав, живое гражданское общество. Это паразитический нарост, кормящийся за счет общества и задерживающий его свободное развитие. Это сверхъестественный выкидыш общества. Все рево-
люции только усовершенствовали государственную машину, вместо того, чтобы сбросить с себя этот «мертвящий кошмар». С такими резкими суждениями Маркса, сказанными им в определенном контексте, следует категорически не согласиться. Нельзя забывать о том, что любое классовое общество нуждается в государстве, а следовательно, в аппарате управления, бюрократии, чиновниках. Важно помнить, что великие российские реформы 60-70-х годов XIX в. делались руками чиновников: устойчивый золотой рубль, крепости которого хватило на многие годы и испытания, создала команда С.Ю. Витте. В три последних царствования династии Романовых в российской чиновничьей среде было немало людей не просто честных, но обладавших высокими моральными мотивами, посвящавших силы и жизнь развитию общества, а отнюдь не бездумному обслуживанию нужд самовластья и удовлетворению собственного корыстолюбия. Популярные тогда мотивы «служения» не обошли и царскую бюрократию. И даже чиновники советских времен, работая в тисках жестких ограничений, своими управленческими действиями минимизировали последствия некомпетентных решений политических лидеров.
Сегодня в мире происходят серьезные перемены в оценке места и роли бюрократии в обществе. Исследователи отмечают кризис классической, веберовской формы бюрократии -и кризис доверия, и кризис эффективности. Кризис эффективности проявляется в росте неадекватности существующих устоявшихся управленческих институтов и их персонала современным и тем более перспективным потребностям и вызовам. Привычные веберовские принципы, сто лет считавшиеся не просто идеалом, а единственно возможным «на все времена», все чаще не срабатывают. Бывает так, что услуги, предоставляемые государством, и обходятся дороже, и их качество хуже тех, которые предоставляются частными структурами. Но одновременно по инерции продолжаются экспансия бюрократических амбиций, государственный интервенционизм, попытки представить государство главным «мотором» общественного развития. В том числе разрастается международная бюрократия. Весьма заметен рост бюрократии в России: в 1995 г. - 0,8 млн, в 2003 г. - 1,3 млн, в 2010 г. - 2,0 млн представителей [9].
В России исторически сложилось, что бюрократия всегда оказывалась непотопляемой в силу отсутствия конкуренции реальных элитных групп. Так было в 1917 г. и повторилось в 1991 г. После Октябрьской социалистической революции прежняя бюрократия, более организованная и сплоченная, вновь возвратилась на утраченные позиции. Оказавшись у власти, она и не пыталась создать незамкнутую бюрократическую систему. К примеру, в Красной армии 75% командиров составляли царские офицеры. Аппарат управления и власти вскоре превратился в бюрократический аппарат. Ленин сразу же обратил внимание на это: «Дело с госаппаратом у нас до такой степени печальное, чтобы не сказать отвратительное, что мы должны сначала подумать вплотную, каким образом бороться с недостатками его, памятуя, что эти недостатки коренятся в прошлом, которое хотя и перевернуто, но не изжито» [6, т. 45, с. 390]. В другом месте он отмечает, что «вся работа всех хозорганов страдает у нас больше всего бюрократизмом, коммунисты стали бюрократами. Если что нас и погубит, то это бюрократия» [6, т. 54, с. 180]. Систему управления в СССР, по мнению А.А. Зиновьева, нельзя считать бюрократической, хотя бюрократический аппарат был в нем огромен. То, что называют бюрократической волокитой и формализмом, в СССР развито очень сильно, но проистекает это не от бюрократического аппарата, а от общей системы власти организации и управления обществом, в которых отсутствуют личная заинтересованность в скорейшем и наилучшем решении проблем и личное стремление избежать риска и ответственности [4, с. 236].
Ответственность власти - основной показатель взаимодействия человека и государства. В принципе это проблема обратной связи власти и народа. Правящая бюрократия здесь использует знаменитую римскую максиму права: властвуй разделяя, то есть разъединяя, стравливая подвластных. На самом же деле имеется в виду совершенно противоположное: успешное управление основано, по мнению Ж.Т. Тощенко, на различении (лат. divide - различение) и только в этом смысле на разделении тех, кем управляешь (правитель - познай, согла-
совывай интересы подданных; познай, различи собственные властные способности и функции) [10, с. 356].
Отсюда следует, что подготовка государственных служащих является важнейшей задачей. Многие лица не получили должного управленческого образования. Известен такой исторический факт: чин девятого класса «надворный советник» мог претендовать на потомственное дворянство только в случае, если он имеет университетское образование. Не имеющие его должны были сдавать особые экзамены, для подготовки к которым тем же указом предусматривалось чтение при университетах особых лекций. К примеру, при Казанском университете лекции по арифметике и геометрии с 1812 по 1814 г. читал Н.И. Лобачевский, и именно эти его первые выступления на педагогическом поприще привели к открытию неевклидовой геометрии.
Среди должностей на государственной службе должности под названием «чиновник» нет. Однако в последние годы при оценке работы служащих государственных и муниципальных учреждений этот термин используется очень часто и в самых разных слоях современного российского общества, практически полностью заменив собой когда-то популярное слово «бюрократ». Негативный оттенок, вкладываемый в слово «чиновник», показывает отношение граждан к огромному количеству государственных служащих, выступая в роли своеобразной лакмусовой бумажки качества их работы.
Кризис веберовской концепции бюрократии не означает полного отказа от классических оснований М. Вебера и А. Гоулднера. Однако реально ряд классических атрибутов их модели рациональной бюрократии почти исчерпал свой изначально немалый позитивный потенциал и становится несоответствующим потребностям быстро меняющегося мира. Вот некоторые из этих атрибутов: а) система пожизненной адмнистративной карьеры; б) презумпция превосходства бюрократа в компетенции; в) закрытость; г) корпоративность; д) игнорирование социокультурных факторов в развитии работника. Необходимы новые подходы и приоритеты. Необходимо выдвижение новых доминант, отвечающих современным реалиям совершенствования административной бюрократии: перенесение некоторых методов работы бизнес-структур в государственные органы; передача ряда государственных функций частному и общественному секторам; меры по разрушению бюрократических каст за счет ротации и сменяемости персонала; оценка работы персонала по результатам; резкое повышение подконтрольности чиновничества, как в отношении их действий, так и в отношении их доходов и расходов; развитие параллельных общественных структур с функциями, прежде принадлежащими государству, сокращение сферы его прерогатив [8, с. 74].
Все эти требования направлены на усиление социокультурных факторов в работе с персоналом, на укрепление чувства социальной справедливости в управлении, на формирование этических норм поведения чиновников.
В обновлении административной бюрократии в России самое главное - это преодоление идеологии чина, его засилия. Это один из вечных дефектов национального сознания, сопоставимый по своему вреду с правовым нигилизмом. Табель о рангах, как известно, вступила в силу в 1722 г., и тогда она имела определенное положительное значение, которое, впрочем, не стоит преувеличивать. Но уже к началу XIX в. ее достоинства в основном исчерпались, тогда как пороки становились все более явными. Само понятие «чин» приобрело некий почти магический характер, оторванный от реальной жизни. Это можно иллюстрировать, в частности, массой ярких цитат из нашей великой литературы и публицистики, и даже из записок сановников, например многолетнего министра двора Корфа, государственного секретаря Половцева. Достаточно привести короткую фразу А.С. Пушкина: «У нас не ум ума почитай. А чин чина соблюдай».
Весь XIX в. прошел в попытках отменить Табель о рангах. Причем инициатива исходила не от кого-нибудь, а от высшей власти. Практически каждое царствование начиналось с создания под разными названиями «комиссии» с задачей отмены системы чинов. Однако все они не имели успеха. Чины отменило лишь Временное правительство. Горький парадокс -
возрождение табели с чинами в несколько иной редакции стало одним из первых шагов правителей большевистской (номенклатурный принцип), а затем и постсоветской России (создание вертикали власти). Все это не повод ставить крест на нашей бюрократии как таковой. Другое дело, что нам нужна не просто реформа институтов, регулирующих ее статус, но и кардинальное изменение и кадрового состава, и направленности ее деятельности. Иными словами, нужно преобразование нынешнего архаического, по сути, чиновничьего аппарата с его внешне демократическим фасадом в государство современного типа. Необходимо использовать опыт стран, где найм чиновников осуществляется людьми, внешними по отношению к аппарату, то есть потребителями управленческих услуг, а также использовать германскую систему административных судов, защищающих граждан и организации от произвола бюрократии, всесилия чиновников.
Очевидно и то, что сама административная бюрократия нуждается в защите. Нельзя не согласиться с мнением российского социолога С.Г. Кара-Мурзы: «Да, наш аппарат изуродован, растрепан чередой непрерывных чисток, сокращений и административных реформ, озлоблен клеветой и издевательствами. Все мы страдаем от бюрократической машины, приведенной в такое состояние, все мы исполнены к ней злым чувством. Но если мы позволим ее добить, нам конец! Надо, несмотря на наше справедливое возмущение, ее сберечь, а потом и вылечить. Наша общенациональная задача - восстановить подорванные, изуродованные структуры жизнеустройства страны» [5, с. 196].
Опыт ряда стран, прежде всего США, Великобритании, Франции и ФРГ, показывает, что новая модель бюрократии вполне достижима. Современная бюрократия видоизменяется по следующим конкретным параметрам, направлениям:
• открытость властных структур на местном уровне управления, любой гражданин может беспрепятственно прийти в качестве слушателя на любое заседание комитета и комиссий по благоустройству, развитию жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения и др. Более того, заседания парламентских комиссий по ряду других вопросов открыты и подконтрольны для публики (Великобритания);
• возможность получить всевозможные услуги (разные экспертизы, пособия, гранты, тендеры) как у государства, так и у «частника», что создает конкуренцию между ними в борьбе за клиента (США);
• право затребовать любые документы без мотивировки, право присутствовать на всевозможных заседаниях, слушаниях, публикация самых разных документов и т.д. (США);
• кодекс поведения чиновника, отсутствие иерархии постоянных чинов (оклады привязаны не к чинам, а к должностям), четкость норм и стандартов поведения каждого служащего (США);
• предельно четкое регламентирование всех кадровых процедур, защищенность рядовых чиновников от произвола вышестоящих начальников, стандартизация поведения и процедур в работе с гражданами, презумпция ответственности государства за ошибки и промахи служащих (Франция);
• использование системы административной юстиции как реального блокиратора всевозможных чиновничьих злоупотреблений по отношению к частным лицам, эффективный механизм защиты прав гражданина. Административные суды играют важную роль для воспитания чиновничества в духе уважения к нуждам и запросам граждан, в достижении социальной справедливости (ФРГ).
В тех странах, где не занимаются совершенствованием аппарата управления, бюрократия становится всесильной, утверждаются клановость, семейственность, процветают коррупционные схемы. В обществе утверждается, согласно концепции Р. Михельса, «железный закон олигархии», где радикальная организация всегда имеет явно выраженную тенденцию к олигархии, то есть к господству немногих. В связи с чем представляется архиважным для современного российского общества необходимость внимательного изучения опыта ряда стран в борьбе с коррупцией, взяточничеством.
Самый высокий рейтинг в борьбе с коррупцией у Сингапура. В 1952 г. создано специальное бюро расследования случаев коррупции. Ежегодно рассматривались десятки дел взяточников, включая министров и самых приближенных лиц премьера Ли Куан Ю. В стране действует «Акт о противодействии коррупции». По данному закону, если госчиновник еще не взял деньги, но на словах согласился их принять, это уже преступление. В Китае за три года 200 высших чинов полиции и таможни сели на скамью подсудимых, а «вышку» заработали 400 мэров провинциальных городов за взятки размером от 500 тысяч до 50 миллионов долларов. В Гонконге считают, что самое главное в борьбе с взятками - тотальное наблюдение не только за чиновниками, но и за членами их семей, и даже за друзьями и знакомыми. Работникам министерств разрешено брать подарки на сумму не более 500 долларов только от близких людей и по таким торжествам, как свадьба или день рождения. Принимать презенты от незнакомых лиц категорически запрещено. Если человек пошел на государственную службу, его банковские счета, а также счета родственников и друзей регулярно проверяются, его работа отныне обязана быть прозрачной для всех [1, с. 9].
В борьбе с бюрократизмом, коррупцией, за достижение социальной справедливости и распределение бюджетных средств нерешенным остается вопрос об участии работников в управлении организациями. Указ президента В.В. Путина по данному вопросу определяет полномочия производственных советов. Однако такой закон еще не выработан Государственной думой. Пока действует только закон о внесении изменений в Трудовой кодекс. Речь идет о заключении соглашений между работодателями и работниками. В принятом соглашении должны быть пункты о справедливом распределении прибыли между работодателем и работником, о полном объеме информации о финансовом состоянии организации, сведения об эффективности расходуемых средств. Механизм участия коллектива в управлении должен предполагать два направления. Первое - включение в совет директоров представителей работников с правом решающего голоса. Второе - создание института постоянно действующих производственных совещаний. На совещаниях руководитель предприятия отчитывается о своей деятельности и обсуждает с работниками планы социально-экономического развития. Такие производственные советы успешно действуют в Германии.
По мнению В.В. Жириновского, около 100 тысяч чиновников в РФ могут быть замешаны в коррупционных схемах. Коррупция «разъедает» правящую элиту, разрушает единство власти, оболванивает народ (чиновники богаче народа в 3-4 раза, а в коррупционных сферах в 30-40 раз) [2, с. 10]. Происходит размежевание элиты - «кризис верхов»: одна ее часть считает, что в политике ничего не надо менять, природных ресурсов хватит на многие десятилетия и «торопиться не надо». Действует принцип «на наш век хватит», не «трогать священных коров». Другая часть элиты полагает, что модель развития, основанная на экспорте сырья, изжила себя. Если цены упадут, то средний класс будет «объегорен», а весь народ «обгайда-рен», в стране резко усилится социальное напряжение. Вместе с тем, в верхах преобладает ощущение, что «так жить нельзя» и борьба с коррупцией будет.
В мировой практике наработано много методов поимки взяточников: процедура декларирования доходов имущества, эффективная обработка обращения граждан, провокации и так называемые «проверки на честность». Важно также отметить, что зачастую получить информацию о делах госслужащего бывает неоткуда, кроме как от его коллег. Поэтому шанс на поимку взяточника увеличивается, если есть культура доносительства (в хорошем смысле этого слова). Между тем, в российском обществе так называемые служебные разоблачения пока не воспринимаются как активный элемент антикоррупционной политики. Сейчас закон «О противодействии коррупции» обязывает госслужащего сообщать только о тех случаях, когда кто-то склоняет его к совершению коррупционного правонарушения. Теоретически это могут быть и коллеги госслужащего, и его начальники, поэтому определенный потенциал здесь заложен.
Тем не менее, есть несколько важных отличий от аналогичных норм за рубежом. Во-первых, мы так и не решились создать процедуры, позволяющие государственным служа-
щим сообщать о замеченных ими случаях коррупции или неэтичного поведения должностных лиц. Все подобные инициативы тонут в разговорах про тридцать седьмой год и угрозу всеобщего доносительства. Во-вторых, в нашей стране явно недооценивается сложность процедур служебного разоблачения и механизмов защиты лиц, раскрывающих информацию о коррупции. Показательно, что в странах, использующих этот антикоррупционный инструмент, вопросам служебных разоблачений посвящены отдельные, весьма подробные законы.
Чтобы российское общество активнее участвовало в противодействии коррупции, оно должно иметь возможность «заглядывать в окна» органов власти. Практика показывает, что если создаются возможности для получения информации о деятельности государственных органов, то с течением времени появляются энтузиасты, которые эти возможности используют. Повышение прозрачности - это то, с чем можно связывать определенные надежды, в частности, надежды, связанные с тем, что административная бюрократия будет видоизменяться, трансформироваться в современную формальную организацию, где существуют нормы, принципы и подходы, поощряющие нововведения, проявляющие инициативу, где исповедуют свободу инноваций и независимость мышления. В новой модели бюрократии должны преобладать демократические принципы в принятии решений; необходимо развитие горизонтальных связей, изменение системы мотиваций. Новая модель функционирования бюрократии должна быть ориентирована на достижение не только личностно и узкокорпоративных интересов, но и социально значимых целей.
Библиографический список
1. АиФ. - 2012. - № 47.
2. АиФ. - 2012. - № 48.
3. Вебер, М. Избранные произведения / М. Вебер. - М. : Прогресс, 1990. - 806 с.
4. Зиновьев, А.А. Коммунизм как реальность / А.А. Зиновьев. - М. : Центрополиграф, 1994. - 493 с.
5. Кара-Мурза, С.Г. Матрица России / С.Г. Кара-Мурза. - М. : Эксмо ; Алгоритм, 2012. - 256 с.
6. Ленин, В.И. Полное собрание сочинений. - 5-е изд. / В.И. Ленин. - Т. 45 - Т. 54. - М. : Политическая литература, 1979-1983.
7. Мертон, Р. Социальная теория и социальная структура / Р. Мертон. - М. : АСТ ; Хранитель, 2006. -
803 с.
8. Оболонский, А.В. На пути к новой модели бюрократии / А.В. Оболонский // Вопросы государственного муниципального управления. - 2012. - № 1. - С. 67-77.
9. Социология / под ред. В.К. Батурина. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - 487 с.
10. Тощенко, Ж.Т. Социология / Ж.Т. Тощенко. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 640 с.
© ПузиковВ.Г., Тимофеев А.Ф., 2013
Авторы статьи:
Владимир Георгиевич Пузиков, доктор философских наук, профессор, Омская гуманитарная академия, , Центральный университет национальностей (г. Пекин, КНР), e-mail: puzikov@omgpu.ru;
Анатолий Федорович Тимофеев, кандидат философских наук, доцент, Финансовый университет при Правительстве РФ.
Рецензент - А.В. Гидлевский, доктор философских наук, профессор, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского.
