CC BY
65
О роли отдельных аспектов формирования новой культуры государственного служащего. Сообщение 2
В. А. Коновалов, зав. кафедрой административного и финансового права, к.ю.н., доцент, Р. Е. Цыганкова, соискатель, Оренбургский ГАУ
Новые подходы к трактовке понятия бюрократии связаны с «реалистической» школой, которая является господствующей в странах западной демократии, где веберовская модель постепенно дополняется и модернизируется.
С конца 20-х гг. XX в. начала складываться так называемая школа «человеческих отношений», сделавшая акцент на социологических и социально-психологических аспектах. Какое-то время эта школа развивалась относительно изолированно, а потом стало преобладать влияние веберовской концепции. На этой базе возникли новые направления, синтезировавшие названные выше школы; при этом упор делается либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации. Веберовская модель бюрократии ближе к формальной школе. Движение к «реалистической» трактовке бюрократии произошло за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения.
Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции «рациональной бюрократии», некоторая ее ограниченность были осознаны в период до и после Второй мировой войны, когда появились работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье. Произошло переформулирование теоретической концепции; хотя служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, обладающий особыми индивидуальными свойствами, но альтернативный подход начал формироваться уже в 70-е гг. XX в. Его авторы — Д. Валдо, В. Остром и другие, в основном, американские ученые обосновали концепции «отзывчивой» (responsive) администрации, полицентрализма, «плоских» структур, которые подвергли фундаментальной критике стремление представить бюрократию в качестве высшей формы организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Управление стали рассматривать с позиции человеческо-гуманистического подхода. В. Остром считает, и не без оснований, что практическое воплощение в жизнь веберовского типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединят-
ся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы при своих политических «хозяевах». Развитая бюрократия способна превратить все формы конституционного правления в фикции, что нередко и можно наблюдать. И именно в этом суть современного кризиса парламентской де-мократии[1].
Российская бюрократия занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что она исходила от противоположного пункта. В США сыграла важную роль федералистская традиция. В России произошла эволюция от понимания государства как царевой вотчины к петровско-николаевскому деспотическому аб-солютизму[2]. С середины XIX века эта модель медленно корректировалась в либеральном направлении. Однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом обличье.
В России развитие демократии во многом определяется ныне развитием управления и самоуправления, их соотношением. Предстоят реформа бюрократии, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля. Бюрократия, как свидетельствует мировой опыт, и в позитивном, и негативном аспекте — достояние мировой цивилизации. Для определения перспектив развития современной российской бюрократии принципиально важное значение имеет изучение зарубежного опыта в этой сфере, учет как положительного, так и отрицательного опыта других стран.
В современном мире традиционная модель государственного управления испытывает кризис. Происходит падение доверия граждан к чиновничеству. Понизился социальный престиж государственной службы и общественный статус самих служащих.
Кризис легитимности, как проблему государственной службы XXI в., отмечает Ш. Хак[3]. Когда в мире торжествует рынок и отменяется государственный контроль, вводятся приватизация и либерализация, структура и принципы государственной службы претерпевают глубокие изменения. В последней четверти XX в. наблюдалось почти коренное преобразование парадигмы государственной службы. Подверглись пересмотру и отмене такие ее нормы и принципы, как нейтральность, беспристрастность, равное справедливое отношение ко всем граж-
данам, ответственность, отчетность и представительность.
Недовольство народа «прорыночной» государственной службой, возможно, будет усиливаться по мере того, как граждане будут узнавать, что ради повышения эффективности государственной бюрократии общественный сектор был реструктурирован в пользу деловых кругов. Те компоненты правительственных программ, которые направлены на поддержку слоев с низкими доходами, были сокращены, а компоненты, приносящие прибыль частным фирмам, значительно расширены. С другой стороны, для содействия прорыночной политике, для выполнения новых правительственных функций, связанных с рынком, таких, как выдача лицензий, патентование, контроль, был создан новый слой бюрократии. В большинстве стран такой слой «прорыночной» правительственной бюрократии был создан для того, чтобы выполнять программы, связанные с частными подрядчиками, контрактами, сроками и условиями партнерства между государством и частным сектором, а также для подготовки отчетов о результатах этой политики. Таким образом, главная задача вновь создаваемой государственной службы заключается не в том, чтобы играть активную роль в производстве, распределении, помощи неимущим и в социально-экономическом развитии, а в том, чтобы планировать, облегчать, регулировать, контролировать и оценивать перестройку самих государственных структур.
Получили распространение идеи «постбюрок-ратической организации», т.е. установления горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, развития «нового государственного менеджмента». Ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства». Так, в Англии и даже в Новой Зеландии с руководителями среднего звена заключается контракт, предусматривающий достижение возглавляемой ими службой определенных показателей. Это принесло ощутимые результаты: повысилась эффективность, понизилась цена управленческих услуг, сократилась численность бюрократии. Но выявились и издержки ориентации на рыночные механизмы. Произошло размывание специфики государственной службы как института общественного служения, налицо и дискредитация служащих. Эти процессы дали о себе знать и в России в начале — середине 90-х гг. XX в.
Современное общество осознало роль процессов формирования новой культуры государственной службы. Ведущим направлением становится повышение внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих, т.е. «этизация». Во многих странах
существуют кодексы поведения служащего, включающие и правовые, и нравственные нормы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех. В России это проявляется в широком управлении государствоведов и правоведов теорией этического правопонима-ния[4], хотя здесь есть и другая, негативная сторона. Как отмечают противники понимания права, исходя из идеи справедливости, происходит размывание законности.
В то же время наметился поворот государственной службы к служению интересам населения. Приобрели актуальность вопросы прав гражданина в отношениях с государством и гарантий их соблюдения, а также участия гражданина в управлении, открытости государственного аппарата, его приближения к интересам людей, доступа граждан к информации. Переосмысливаются отношения государства с обществом и гражданами. Повышение эффективности деятельности государственного аппарата предлагается осуществить за счет внедрения в управление начал менеджмента. Получила развитие и концепция «активизирующегося» госу-дарства[5]. Осуществляемые во многих странах шаги по «модернизации государства и управления» можно охарактеризовать как «новый государственный менеджмент». Эта концепция особенно распространена в Австралии, Дании, Великобритании, Новой Зеландии, Нидерландах, Швеции, Швейцарии, США. Так, в ФРГ новая модель управления направлена, прежде всего, на преобразование структур ответственности («децентрализация ответственности за результаты»), регулирование целей и результатов деятельности, использование различных инструментов экономики производства. В ФРГ широко распространена концепция «малозатратного» государства, в рамках которой проведено более 800 мероприятий по реорганизации ведомств и подчиненных им органов[6].
Для уяснения сущности современной бюрократии и ее соотношения с обществом принципиальное значение имеют различные концепции государственности.
В последнее время в отечественной и зарубежной политико-правовой мысли распространено понимание государства в следующих аспектах:
— государство всеобщего благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг (примат государственного производства услуг и государственного регулирования процессов решения общественных проблем);
— «малозатратное» государство (примат решения общественных проблем частным сектором; государство должно ограничиваться выполнением своих основных задач);
— государство — партнер по переговорам (государство выполняет роль посредника и партнера по переговорам с рыночной экономикой и обществом);
— концепция «активизирующегося» государства, представляющая собой синтез перечисленных выше представлений о государстве.
Концепция «активизирующегося» государства по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским равноправным отношениям). Между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника. Оно устанавливает рамки ответственности и способствует росту активности граждан в этих рамках. Таким образом, инициирование, активизация и стимулирование — это те функции государства, которые обеспечивают функционирование общества. Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом, а также о том, какие задачи должны выполняться негосударственными институтами.
Концепция «активизирующегося» государства выделяет четыре государственные функции:
— государство как гарант, то есть как институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг обществу;
— государство как институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий общество к самостоятельному решению проблем;
— государство как институт, осуществляющий на основе установленных правил надзор за процессом общественной, и прежде всего, экономической деятельности;
— государство как производитель работ и услуг для общества, если это диктуется, например, интересами безопасности или если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.
Модель «активизирующегося» государства опирается на содержащуюся в концепции нового государственного менеджмента модель «поручительства», согласно которой государственные учреждения разделяются на две большие группы — «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерчески-
ми, общественными организациями) за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.
На формирование понятия «активизирующегося» государства большое влияние оказала и дискуссия о «коммунитаризме». Это движение за возрождение духа солидарности и гражданских добродетелей, существующее, прежде всего, в США, которое заключает в себе также мысль об активизации граждан. Правда, ком-мунитаризм часто игнорирует рамочную ответственность государства и его регулирующую функцию и тем самым поощряет односторонний индивидуализм.
Модель «активизирующегося государства» включает три элемента: предоставление гарантий и разделение ответственности; активизацию граждан и общества; эффективность и экономичность.
Модернизация государственного аппарата предусматривает в качестве одного из своих направлений совершенствование кадров государственной службы. Эту тему развивает, в частности, Р. Пичас[7]. Его положения сводятся к следующему. В ориентированные на условия существования рынка процессы модернизации включается и государственная служба. Современные тенденции развития государственного управления заставляют переосмыслить роль государственных служащих. В Германии, например, государственный служащий предстает в виде административного менеджера. Это антипод унаследованной от М. Вебера бюрократии, ориентированной на формальное применение законов, на профессиональные качества работников, безоговорочное выполнение распоряжений, поступающих с верхних ступеней иерархической лестницы, и на «соблюдение нейтралитета» при выполнении задач. Требование реализовать концепцию «нового государственного управления» можно охарактеризовать как реакцию на недостатки бюрократической системы.
О проблемах модернизации управления и повышения квалификации государственных служащих пишет и Г. Вурстер[8], который подчеркивает, что модернизация управления означает в первую очередь формирование общей воли к обновлению, а также новой административной культуры. Это предполагает отсутствие у работников страха перед будущим, готовность справляться с возникающими требованиями. От каждого работника требуется активное участие в
процессе модернизации. Это относится ко всем уровням управления, особенно к руководителям, которые должны действовать как менеджеры процессов изменения.
Сейчас в государственном управлении начинает складываться новое отношение к совершенствованию профессионализма кадров и руководящих работников.
Особая ответственность ложится на руководящих работников. Именно они должны в основном претворять в жизнь процессы изменений и организовывать их. Уже сейчас видно, с какими проблемами столкнется общество в ближайшие годы. Ситуация представляется таким образом, что меньшее число работников с более высокой квалификацией будет выполнять больший объем работы. Это означает следующее: тот, кто действительно хочет модернизировать управление, должен будет вкладывать много сил в повышение квалификации. Представления граждан о государстве, их отношение к нему не в последнюю очередь зависят от того, как в их глазах выглядит государственное управление в целом и отдельные его работники в частности. Одобрение деятельности государственных органов со стороны населения в значительной мере определяется тем, насколько квалифицированно, эффективно и демократично работают чиновники. Повышение квалификации чиновников должно способствовать созданию этих основных предпосылок; в то же время система повышения квалификации кадров должна своевременно реагировать на возникающие изменения.
Концепция нового государственного менеджмента возникла примерно в середине 80-х гг. и нацелена, как и большинство других концепций, на повышение эффективности государственного управления. Один из сподвижников этой концепции Д. Хайнал[9]. Основными элементами государственного менеджмента он считает: процессы управления (менеджмента); контроль за функционированием и результатом, его внутренние акценты; использование человеческих ресурсов; децентрализация и специализация «производственных» (т.е. производящих услуг) единиц; культура организации, и в частности, менеджмента.
В целом, происходящий в последние десятилетия в России и за рубежом пересмотр основных принципов государственной службы можно свести к следующим основным направлениям: утверждение политических и профессиональных начал в администрации и поиск их оптимального соотношения; уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов; децентрализация, удешевление, сокращение администрации; ограничение роли традиционной администра-
тивной «лестницы чинов»; «менеджеризация» и даже «маркетизация» части государственной службы; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан; значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы[10].
Наше время со своей очевидностью показало ограниченность марксистского пути преодоления политического отчуждения, выражающегося в лозунге отмирания государства.
Государственный аппарат по-прежнему существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. «Более того: если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе»[11]. В полной мере сохраняют свою силу, несмотря на все изменения, и объективные социально-правовые характеристики статуса государственного служащего.
Пути преодоления политического отчуждения бюрократии от формирующегося гражданского общества лежат в сфере совершенствования и развития принципов народовластия, демократического правового социального государства, утверждения правовой законности и оптимальных вариантов соотношения государственного аппарата и местного самоуправления. Общим фоном для всех этих процессов является формирование гражданского общества.
Полагаем, что преодолению негативных свойств бюрократии способствует развитие институтов гражданского общества, в числе которых важнейшими являются ответственный контроль и различные формы самоуправления народа — местного, производственного, учебного и т.д.
Литература
1 История политических и правовых учений / под ред. В. С. Нерсе-сянца. — М.: Норма-Инфра. — М., 2000. — С.89—91.
2 Ковлер, А. И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI в.
— М.: Институт государства и права РАН, 1997. — С.90.
3 Стешенко, Л. А., Софроненко, К. А., Государственный строй России в первой четверти XVIII в. — М.: МГУ, 1972. — С.25—42.
4 Haque Sh. Legitimation crisis: a challenge for public service in the next century // «International Review of Administrative Sciences», 1998. - №1. - Р.13-26.
5 Наиболее яркими сторонниками этического правопонимания выступают С. С. Алексеев, В. А. Четвернин, В. С. Нерсесянц. См.: Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление. — М.: ИГП АН, 1996.
6 Reichrd Chr. Status und Verwaltungs modernisierung im «artivierenden Statut» // «Verwaltung und Forbilding», 1999. — №3.
- Р.117-129.
7 Государственная служба за рубежом. Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия // Реферативный бюллетень. - 1999. - №6. - С.6-7.
8 Pitschas. Verwaltungsmodernisierung. Dienstreachtsreform und Neues Personal monagement // Die Verwaltung, 1999. - №1. -S.1-9.
9 Wurster. Fortbildung und Reform der Bundesverwaltung // Verwaltung und Forbilding, 1999. - №3. - S.131 —145.
10Hajinal G. Tejesitmeny - orientacio a kozigazgatasi reformokban / / Magyar kozigazgatas, 1999. - № . - S.361-370. ^Государственная служба // Отв. ред. Оболонский В. А. - М.: Дело, 1999. - С.31.
