CC BY
273
Кошкин Петр Петрович
кандидат социологических наук, доцент, начальник отдела кадров Краснодарской академии МВД России, г. Краснодар
СУЩНОСТЬ
МЕНЕДЖЕРИСТСКОГО ПОДХОДА К ГОСУДАРСТВЕННОМУ
УПРАВЛЕНИЮ
НАЛОГИЮ между А процессами управ-ления в бизнес-сре-де и в сфере государ-' ственного управле-
“ ния одним из первых провел в конце XIX века будущий американский президент Вудро Вильсон. Вильсон первым провел разделительную линию меяеду политикой и администрированием в сфере государственного управления. Из такого разделения выте-кало> что политики могут-руководствоваться ценностями в своей деятельности, тогда как администраторы (служащие) должны быть ценностно-нейтральны. Главным же требованием к их деятельности должно быть не отстаивание и представительство интересов и ценностей, а эффективность реализации политики. С той поры, как показали исследования, идеи адаптировать принципы менеджмента к теории и практике государственного управления продолжают будоражить умы политиков, администраторов и ученых. Р. Бингхам и В. Боувен провели контент-анализ статей журнала «Паблик админист-рейшен ревю» за 50 лет и обнаружили, что дискурс менеджеризма преобладал на протяжении этого периода в большинстве публикаций на темы государственного и муниципального управления1.
Теоретические построения в сфере анализа государственного администрирования все в большей мере сближаются с принципами менеджмента в частном секторе, обусловливая возникновение нового научного направления - государственного менеджмента и так называемой «постбюрократичес-кой» парадигмы государственного управления.
Совокупность новых теоретических построений в государственно-управленческой науке создала новую - «реалистическую» - трактовку бюрократии,
основными чертами которой выступают:
- признание неустранимости политической роли бюрократии и, как результат, поиск новых форм контроля над ней; оптимального соотношения политических и профессиональных задач в администрации;
.- уменьшение роли .вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур;
- ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов»;
- создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его часта за рамки государственной службы;
- децентрализация, стремление к сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную бюрократию «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования.
Очевидно, что «реалистические» трактовки бюрократии и построенные на их основе концепции реформирования государственного управления и государственной службы существенным образом' корректируют классическую веберовскую модель. В некотором смысле они претендуют на кардинальный пересмотр традиционного места государства в общественной и политической системе, в частности, на его задачу реализации публичных интересов, отдавая приоритет подходу к государству как производителю «общественно значимых услуг». В целом, понятие «услуги», как основного продукта государственного администрирования для граждан и организаций, стало господствующим в неолиберальном дискурсе. Заговорили о клиенториентированности и даже о маркетизации государственного управления. Соответственно, сближение государственного управления и частного менеджмента преподносится в таких условиях как естественное, что радикаль-
’ Bingham, Richard D. and Bowen, William M. (1994). «Mainstream» Public Administration Over Time: A Topical Content Analysis of Public Administration Review». Public Administration Review 54 (March/April 1994): 204-208.
103
но трансформирует государственно-служебную практику, превращая государственную службу в разновидность найма.
Указанные идеи легли в основу современного этапа модернизации государственной службы развитых стран, берущего свое начало с конца 70-х - начала 80-х годов прошлого века. В наиболее последовательном виде модернизация государственной службы в соответствии с принципами «нового менеджеризма» была осуществлена (хотя и с определенной национальной спецификой) в странах англосаксонской группы, что, в принципе, неслучайно, поскольку именно здесь наиболее последовательно реализованы либеральные принципы общественного устройства и прецедентного права. И хотя, идеи «нового менеджеризма» наиболее последовательно реализовывались различными по идеологической ориентации политическими силами: в Австралии и Новой Зеландии - лейбористами, в Великобритании - консерваторами, в США - демократами, можно говорить о своеобразном идеологическом консенсусе вокруг концептуальной модели реформирования государственной службы, утвердившемся в западной политической элите. Этот консенсус опирается на дискурс идеологии менеджеризма.
Общее направление перемен, произошедших в последние годы в государственном управлении различных стран, связано с отказом от ряда постулатов, традиционных для этой сферы, и введением в организацию, и деятельность государства рыночных механизмов, институтов и установок. Кризис социального администрирования, выразившийся в сбоях в механизмах управления общественными делами, неэффективном использовании налогов, снижении качества услуг, росте бюрократизма и коррупции, резком падении доверия к органам власти и государственной службе и т.д., привел к пересмотру идеологии государственного управления и концепции государства. На смену государству-админи-стратору пришло государство - экономически эффективный менеджер'.
Сфера бизнеса послужила своеобразным испытательным полигоном для реформирования и преобразования государственно-бюрократических структур. Отработанные в ее рамках новые методы менеджмента в дальнейшем стали предметом самого тщательного анализа теоретиков и практиков управления с целью их применения в государственной администрации, которая постоянно критиковалась ими за свою расточительность и экономическую неэффективность. Действительно, недисциплинированная мотивом прибыли государственная бюрократия никогда не содержала в себе экономических критериев, с помощью которых можно было бы более или менее точно определить результативность ее деятельности. Показателем производительности были не результаты, а затраченные ресурсы. Кризисные явления, наметившиеся в 1970-х годах в экономике западных стран, заставили окончательно отказаться от такого подхода. В условиях
обострения социальных проблем люди все чаще стали выражать недовольство невысоким качеством государственных услуг, проявлениями бюрократизма в деятельности государственных учреждений, их закрытостью от общества и отчужденностью от рядовых граждан.
Негативные явления в западной экономике были тесно связаны с исчерпанием возможностей ее индустриального развития и потребностями модернизации традиционных организационно-административных механизмов. Наиболее оперативно отреагировал на эту потребность бизнес, результатом чего стала реорганизация его менеджмента. Что же касается государства, то его организационные структуры оказались значительно более консервативными и склонными к устоявшимся бюрократическим стандартам, являвшихся достаточно эффективными на предыдущих этапах общественного развития. Однако в преддверии XXI века обнаружилось, что традиционная организация государственного управления реальных перспектив на будущее не имеет. В новых условиях от административных работников потребовались и новые качества, которых вовсе была лишена существующая бюрократия: гибкость, адаптивность, инициативность, свободный выбор, ответственность. Поэтому в последней четверти XX века задача приспособления государственных учреждений к условиям быстро меняющейся внешней среды стала настоящим императивом общественного развития, своеобразным символом назревших перемен2 .
На рубеже 70-80-х годов политическое руководство ряда западных стран пришло к выводу, что. повышение эффективности государственной администрации невозможно без перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту, предусматривающему инкорпорацию в сферу государственного управления рыночных механизмов и развитие конкурентных отношений между государственным и частным сервисом. В этой связи было признано необходимым внедрить в государственный аппарат дух предприимчивости, инициативы; заботы о клиенте, а также сделать его более демократичным, прозрачным и доступным для граждан. В результате реализации подобных мер будет осуществлен поворот государственной администрации в сторону гражданского общества, обеспечена гуманизация и оптимизация государственного управления.
В подобных условиях в разных странах широко распространились идеи «административно-менед-жеристской реформации», нацеленные на глубокие и качественные преобразования сферы государственного управления. По замыслу сторонников реформ, проводимые преобразования должны были обеспечить замену бюрократической системы управления постбюрократической, соответствующей требованиям постиндустриального общества. Считалось, что переход к менеджериальной системе управления возможен лишь на основе формирования достаточно компактного, динамичного и
Сморгунов Л. В. 2000. Управление в условиях неопределенности: В поисках моделей устойчивого развития. Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб, 2000.
Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные;науки и современность. 1998. № 2. С 52-61. Библиогр.:
С. 59-61.
________________________________________________ш
экономичного государства, эффективно реализующего свои основные функции. Такое государство должно бы+ь свободно от чрезмерного вмешательства в дела гражданского общества и мелочной регламентации социальных взаимодействий. В качестве важнейших средств достижения данной цели рассматривались процессы разгосударствления и приватизации, которые в 80-е годы широко распространились во многих странах1.
При всей важности процессов разгосударствления и приватизации решающее значение в формировании менеджеристской системы управления придавалось перестройке организации и деятельности государственного аппарата, его отходу от прежней, тяжеловесной и неповоротливой, бюрократической организации в сторону создания гибких административных систем, способных достаточно эффективно удовлетворять потребности граждан и адаптироваться к происходящим во внешней среде изменениям. В результате, в некоторых странах, в первую очередь, англосаксонских (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия), уже в 1980-х годах стала формироваться новая модель государственной администрации, которая предусматривала отказ от бюрократической централизации и введение автономных государственных структур, обладающих большой организационной гибкостью, ориентацией на инновации и значительной свободой действий в сфере оказания услуг населению.
Впервые практическая реализация подобной модели была, предпринята в Великобритании, чей опыт в дальнейшем получил распространение в других странах. Основная цель административных реформ, начатых консервативным правительством М. Тэтчер, заключалась в том, чтобы устранить чрезмерно жесткую, грань, разделяющую государственное управление’и управление в крупном бизнесе, а также повысить эффективность государственного администрирования до уровня эффективности менеджмента в частном секторе: На этой основе был разработан новый подход к управлению, суть которого в том, чтобы «сократить бюрократию, лишь реагирующую на внешние процессы, и превратить ее в инициативную организацию, способную контролировать эти процессы». На реализацию этого подхода была направлена программа «Совершенствование управления работой правительства: следующие шаги», выполнение которой началось в 1988 году2. Она предусматривала деконцентрацию государственной администрации и создание на основе ее функциональных подразделений самостоятельно действующих агентств, не связанных с правительством узами жесткой иерархической зависимости. В ходе ее практического осуществления значительная часть министерств и ведомств (обороны, внутренних дел, здравоохранения, окружающей среды и др.) была разделена на принимающие политические решения центральные штабные службы и периферийные отделения, обеспечивающие оперативное управление на местах. Последние получили
статус полунезависимых агентств, определяющих свои отношения с центром на основе рамочных документов и заданий, в которых фиксировались предельно общие направления их деятельности (цели, задачи, принципы, параметры оценки финансовой эффективности и качества работы, объем и поря-, док финансирования и т.п.). В 1997 году уже 76% английских государственных служащих входили в состав таких агентств или им подобных полунезависимых учреждений. Новые государственные подразделения (агентства) действуют как единые команды и весьма напоминают появившиеся в промышленности самостоятельные проектные группы. Подобно им они оказываются способны нешаблонно решать поставленные задачи и достаточно быстро адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды3.
Вставшие во главе агентств исполнительные директоры обладают самыми широкими полномочиями в распоряжении государственными ресурсами, определении тактических целей организации, проведении кадровой политики, оплаты труда и т.д. Такие руководители, не испытывая нужды в опеке сверху, самостоятельно принимают ответственные решения и определяют политику вверенных им агентств. Их работа ориентирована не на процесс, а на результат, не на обеспечение каких-то формальных показателей, а на решение вполне конкретных' управленческих задач. Поэтому их положение и функции весьма напоминают менеджеров частных компаний.
В процессе создания агентств была максимально упрощена система административной иерархии, исчезла необходимость в многочисленны* промежуточных звеньях, что привело к появлению «плоских» структур, несовместимых с жестким административным регулированием и служебным принуждением. Их формированию благоприятствовало широкое распространение информационных технологий, с помощью которых вся необходимая информация из центра направлялась непосредственно исполнителям, минуя промежуточные звенья управления.
В условиях прогрессирующей менеджеризации государственного аппарата ушли в прошлое должностные оклады чиновников, поставленные в прямую зависимость от занимаемого ими места в административной иерархии. Взамен фиксированных окладов утверждается новая система оплаты труда,-поощряющая эффективность и результативность управленческой деятельности. В последние годы во многих западных странах не только служащие местных администраций и автономных государственных агентств, но и чиновники центральных органов управления стали получать заработную плату по результатам их труда. Например, в Великобритании система фиксированных должностных окладов, опирающаяся на единую тарифную сетку, в 1990-е годы была почти полностью упразднена, в результате чего оплата даже высших должностных лиц оказалась
Оболенский А. В. Бюрократия: теории, история, современность // Знамя. 1997. №7, С. 174-182.
2 Денхарт Р Вызовы третьего тысячелетия: будущее государственной службы // Государственная служба за рубежом. М: РАГС, 2000. № 3(34).
3 Там же.
105
тесно связана с финансовой отчетностью их ве- ми между государством и частными корпорациями
домств. Аналогичная ситуация сложилась и в США, не нова. Так, в Великобритании она активно приме-
где оценка работы руководящих кадров, принадле- нялась в период Второй мировой войны, когда ме-
жащих к Службе высших руководителей США, вклю- неджеры деловых корпораций выполняли некото-
чает в себя такие показатели, как производитель- рые правительственные функции. Начиная с 1960-х
ность, качество, время выполнения, издержки, ре- годов, частные фирмы стали практиковать отправку
зультативность и т.п.1 своих служащих для работы в министерствах, а слу-
Административные реформы менеджеристе- жащие Министерств, соответственно, прикрепля-
кой направленности активно реализуются не толь- лись для временной работы в различных промыш-
ко в Великобритании, но и в таких промышленно ленных и торговых компаниях. В 1966 году вопрос о
развитых странах, как США, ФРГ, Франция, Япония, расширении взаимообмена кадров между государ-
Швеция, Испания и др. Во всех этих государствах при ственной службой и негосударственным сектором
перестройке административных органов особое явился предметом подробного рассмотрения коми-
значение придается организационной гибкости, уп- тета Фултона. Признавая ценность опыта Второй
равлению инновациями, децентрализации, расши- мировой войны, комитет настаивал на дальнейшем
рению свободы действий управленческого персона- расширении подобной практики. После опублико-
ла. При этом везде и всюду одной из важнейших вания доклада Фултона практика взаимных обме-
целей проводимых реформ является повышение нов получила еще более широкое распространение,
качества государственных услуг и совершенствова- В результате в середине 1990-х годов примерно по-
ние механизма их распределения. В этой связи го- ловина выигравших конкурс на замещение должно-
сударственные учреждения сегодня все чаще рас- стей в государственном аппарате оказались «назна-
сматриваются как «предприятия по оказанию ус- ченцы со стороны», в основном выходцы из менед-
луг». В подобных условиях для государственных слу- жмента частного бизнеса. В 1993-1996 годах на вьюжащих интересы граждан как «клиентов» государ- ших должностях в постоянном аппарате мини-
ственных учреждений и «потребителей» их услуг ста- стерств и правительства осталось лишь около 10%
новятся все более приоритетными. тех, кого традиционно относят к категории «манда-
.Повышение эффективности государственных р.инов». Устойчивые традиции обмена кадров меж-
услуг правительства разных стран связывают с вйе- ду федеральными органами и частными корпора-
дрением принципов рыночной конкуренции в эту циями имеются и в США, что существенно оптими-
сферу, что позволяет частным предприятиям 6 Слу- зйрует деятельность государственного аппарата, в
чае своей победы на конкурсе выполнять те виды частности, позволяет оперативно внедрять в него
работ, которые прежде целиком и полностью осу- управленческие нововведения, разработанные в ча-
ществлялись государственными учреждениями. В стном секторе3.
Великобритании, например, подобные процессы, Подобный обмен кадров, наряду с усилением
получившие название «тестирование рынком», ста- сервисной направленности государственной адми-
ли осуществляться с 1980 года сначала на уровне страции.и степени ее восприимчивости к рыночным
местного самоуправления, а с 1991 года на уровне технологиям, ведет к тому, что в настоящее время
центральных ведомств2. начинают исчезать многие различия между тосудар-
Практика поощрения конкуренции в сфере ус- ственной администрацией и сферой бизнеса, меж-
луг в настоящее время применяется и в других стра- ду государственным управлением и частным менед-
нах. В результате, частные предприятия удоелетво- жМентом, еще недавно казавшиеся непреодолимы-
ряют потребности государства в ублугах самого раз- мй. Это сказывается на психологии государствен-
личного профиля (содержание и организация ра- ных служащих, которые все чаще предпочитают на-
боты общественного транспорта, уборка улиц, сбор зывать себя не чиновниками, а государственными
и вывоз бытовых отходов, юридические, аудиторе- менеджерами.
кие, бухгалтерские услуги, новые виды коммуника- В последнее время в ходе активного развития
ций и др.). В последнее время власти разных уров- деловых контактов и партнерских взаимодействий в
ней стали передавать частным фирмам также не- административной сфере обозначились два основ-
которые чисто административные функции, в числе ных вида взаимосвязей: вертикальные между госу-
которых составление и анализ бюджетов, сбор на- дарственными учреждениями разного уровня и го-
логов, охрана общественного порядка и даже содер- ризонтальные между государственными и негосу-
жание тюрем и управление ими. дарственными организациями. По мере роста к’он-
В настоящее время в развитых странах боль- тактов подобные связи неуклонно усложняются:
шое значение придается обмену кадрами между го- расширяется число участников партнерских отноше-
сударственным аппаратом и частным бизнесом, что ний, появляются новые проекты, в том числе соци-
нацелено на преодоление былой замкнутости ад- ального, культурного, гуманитарного и нравственно-
министративных органов, на формирование у слу- го характера. На этой основе возникает сетевая орга-
жащих таких предпринимательских качеств как го- низация управления, в которой автономные агенты
товность к риску, способность к инициативе, чувство государства взаимодействуют с организациями
ответственности и т.д. Идея взаимообмена кадра- гражданского общества на основе договорных отно-
1 Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под общ. ред. Л.В. Сморгунова. СПб. Изд-во С.-Летерб. ун-та, 2000.
2 Оболенский A.B. Бюрократия: теории, история, современность //.Знамя, Д997. №7. С. 174-182.
3 Мильнер Б. Уроки бюрократической системы управления // Вопроеы>.экономики. 1999. №1. С. 77-87
шений, обмена ресурсами и общего интереса. В отличие от административной иерархии, где личностное начало заменяется чисто функциональными параметрами, сетевой организации присущ заметный акцент именно на межличностных отношениях, в которых принципы честности и порядочности, открытых и доверительных отношений имеют особое значение. Тем самым в рамках сетевых структур преобладают уже не иерархические, а горизонтальные связи и отношения; государство не доминирует над институтами гражданского общества, а является одним из участников партнерских отношений. В подобных условиях границы между государством и гражданским обществом, прежде достаточно четкие, начинают постепенно стираться. Возникает множество частично совпадающих друг с другом переговорных пространств, которые в своей совокупности образуют общее пространство политико-управленческой сети. Ряд западных специалистов в этой связи полагают, что в дальнейшем государственная администрация будет основана не на строгой бюрократической иерархии, а на определенном сочетании централизованного управления с горизонтальными сетями.
Сетевые взаимодействия устанавливаются не только на национально-государственном уровне," но и в сфере межгосударственных и межнациональных отношений. Наглядный пример - межгосударственная интеграция в рамках Европейского союза, участники которого стремятся всячески поощрять сотрудничество институционально оформленных интересов. Возникающие в ходе такого сотрудничества региональные и секторальные взаимосвязи в дальнейшем ведут к образованию плотных политических сетей, являющихся основой более глубокой межнациональной интеграции. Считается, что в Европейском, союзе, где активно идут процессы межгосударственной интеграции, «сегодня утвердился наиболее продвинутый вариант сетевого типа управления, возможности которого еще не до конца раскрыты на национальном уровне»1.
Мощный импульс развитию партнерских взаимодействий в сетях дает процесс децентрализации системы государственного управления. В ходе децентрализации происходит перераспределение прав, обязанностей и ресурсов в пользу нижних звеньев управленческих структур, что активизирует их инициативу, повышает ответственность перед обществом и позволяет устанавливать партнерские отношения с бизнесом, некоммерческими организациями и отдельными гражданами. Тенденция управленческой децентрализации в той или иной степени проявляется практически во всех государствах, осуществляющих административные преобразования. Но наиболее активно она реализуется в высокоцентрализованных странах. К числу таких государств до начала 1980-х годов относилась, в частности, Франция, в которой издавна существовала сильная бюрократия, претендующая на роль единственного института, способного принимать решения в интересах нации. Неусыпный надзор, конт-
роль и строгая регламентация были обычными явлениями французской административной практики. Еще со времен Наполеона наиболее влиятельной фигурой местной администрации являлся назначаемый правительством префект, в сферу компетенции которого входило управление почти всеми внутренними делами департамента. Под его контролем и опекой находилась даже выборная администрация на местах. По результатам реформ 1982-1983 годов основная часть управленческой компетенции в департаментах и регионах была передана местным выборным органам - генеральным и окружным' советам. Главами исполнительной власти вместо префектов стали председатели выборных администраций. Префекты, лишившись большей части своих полномочий, на время утратили даже свое название. После этих реформ французская администрация перестала носить жестко централизованный характер, местное и региональное управление стало строиться на основе сочетания управления и самоуправления. Первое обеспечивалось назначаемыми центром чиновниками (префектами, супрефектами и др.), второе - местными выборными властями, которые опирались на своих собственных чиновников2:
Если в условиях индустриального общества и порожденной им бюрократической рациональностью человеческий фактор играл роль пассивного начала в управлении, был обезличен и стандартизирован, то в период становления постиндустриального общества его роль существенно возросла. Сегодня, он стал важнейшим стратегическим ресурсом, обеспечивающим Успешность любых инициатив, в том. числе проводимых властями административных реформ. Поэтому любая страна, претендующая на их результативность, не может не уделять должного внимания развитию'человеческого потенциала, не заботиться об обучении и' повышении квалификации государственных служащих, не укреплять их моральную мотивацию, гласность и открытость их деятельности.
Возрастание роли человеческого фактора в управлении предъявляет новые, более высокие требования к образованию и повышению профессионального уровня государственных управленцев. Общая направленность изменений здесь такова:
1) обучение превращается в перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней; 2) особое внимание уделяется связи теории управления с практическими навыками, в связи с чем повышается значение формирования умений, связанных с проектной работой; 3) акцент в обучении ставится скорее на процессах, чем на структурах и функциях, скорее на изучении опыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллективов; 4) изме-' няется установка обучения: внимание обращается преимущественно на формирование устойчивого интереса к самообразованию, личной ответственности за результаты обучения, получения знаний и навыков; 5) предпочтение отдается программам обучения, построенным на умении производить оценку
1 Назаров М.М. Массовая коммуникация в современном мире: методология анализа и практика исследований. М.: УРСС, 1999.
2 Александрова 3.0. Настольная книга государственного служащего. 'М Экономика, 1999.
управленческой деятельности, ее результативности и эффективности; 6) современное управленческое образование должно формировать инновационное мышление, восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий1.
Отход от бюрократических правил и унифицированных стандартов, иерархической регуляции и жесткого административного контроля неизбежно сопровождается расширением поля личного усмотрения чиновников и возможностью свободного выбора ими самых различных вариантов поведения. В подобной ситуации возрастает опасность проявлений коррупции, произвола и безнравственности в действиях должностных лиц. Поэтому особое значение государственная власть придает моральной мотивации своих служащих, формированию у них способности и умения в любой ситуации делать верный нравственный выбор. Предъявляемые к административным работникам требования по соблюдению установленных моральных норм сегодня являются более жесткими, нежели это было в прошлом. Подобное обстоятельство связано не только с увеличением степени самостоятельности чиновников, но и с сервисной направленностью государственной службы, ее близостью к «клиенту». Отсюда понятно, что страны, активно реформирующие свой административный аппарат, не могут не уделять пристального внимания, нравственным качествам государственных служащих..
Так, в США в 1978 году был. принят закон об этике служащих государственных органов, а также было создано. Управление по государственной этике, призванное способствовать, разрешению конфликтов в органах исполнительной власти. На уровне штатов, начиная с 1965 года, стали создаваться комиссии по этике. В настоящее время они имеются практически во всех штатах. По признанию,исследователей, с конца 1980гх годов этические начала государственной жизни в США стали объектом особенно жесткого социального контроля и регламентации, в том числе на правовом уровне. В принятом в 1990 году Указе Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата» были сформулированы основные требования к государственным служащим: лояльность конституции, законам и этическим принципам; запрет на участие в финансовых операциях с использованием служебной информации; отсутствие партийных или личных предпочтений; запрет на подарки или иные вознаграждения, имеющие денежную стоимость; информирование соответствующих структур о фактах растрат, обмана, злоупотреблений и случаях коррупции в государственных организациях и т.д. Большое значение в США придается этическому обучению государственных служащих, для чего проводятся специальные занятия и организуются семинары2.
На протяжении длительного времени деятельность государственной бюрократии была закрыта для постороннего наблюдателя; окруженные заве-
сой секретности чиновники были обязаны хранить в тайне многие стороны своей служебной деятельности. Административная тайна имела характер правила, из которого почти не было исключений. Нередко с ее помощью бюрократия проваливала проведение тех или иных преобразований. Поэтому неслучайно, что составной частью административных реформ стало осуществление принципа гласности и «прозрачности» государственного аппарата, доступности административной информации для рядовых граждан.
Это обеспечивается с помощью создания соответствующих организационных механизмов, позволяющих людям быть в курсе дел аппарата управления, понимать мотивы принятия тех или иных решений, иметь доступ к конкретной административной информации и т.п. Так, во Франции, где административная тайна всегда неукоснительно оберегалась властями, под влиянием требований общественности в конце 70-х - начале 80-х годов, было принято пять законов, которые во многом приоткрыли общественности деятельность государственной администрации. В результате, гражданам, разумеется с определенными ограничениями (военная и дипломатическая тайна, медицинские документы, интимные отношения и т.п.), был гарантирован доступ к информации, содержащейся в административных документах, частных и государственных картотеках, в государственных архивах. Закон обязал чиновников предоставлять людям затребованную ими информацию, а также установил принцип обязательности, мотивирования большого числа управленческих решений3.
В США еще в 1966 году был принят Закон о свободе информации. В настоящее время в большинстве стран существуют аналогичные законы. Обычно гражданам предоставляется право доступа к документам, непосредственно затрагивающим их интересы, а также к официальной правительственной информации, в том числе проектам ведомственных нормативных актов. Законодательство предусматривает наказание чиновников за предоставление им ложной или искаженной информации. В подобных условиях гласность, публичность и обязательность обоснования принимаемых решений стали одной из предпосылок открытости государственной администрации.
В настоящее время исследователями (В.П. Макаренко и др.) признается, что в Великобритании, а также в ряде англосаксонских стран, где проводились аналогичные по своему характеру административные реформы, уже во многом не существует той модели государственной бюрократии, которая во многом соответствовала «рациональной бюрократии» М. Вебера. Об этом свидетельствуют, в частности, снижение роли управленческой иерархии, отмена единообразной административно-правовой регламентации деятельности должностных лиц, ликвидация служебных привилегий большей части чиновничества, отсутствие унифицированных норм
’ Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России, М.: РАГС, 1997.
2 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.:
Дело, 1998. .............
3 Там же.
1Q8
прохождения государственной службы, единой тарифной сетки оплаты труда и т.д.1
Отношение к подобным изменениям среди специалистов в области государственного управления неоднозначное. Одни видят в английских реформах образец оптимального решения проблем государственной бюрократии и в этой связи ссылаются на такие их позитивные результаты, как сокращение государственного аппарата, удешевление его содержания, усиление сервисной направленности государственной службы, повышение ее эффективности, конкурентоспособности и т.п. Однако другие исследователи этой проблемы, признавая очевидные достижения реформ, вместе с тем указывают на их негативные последствия, порождающие фрагментацию и дезагрегацию государственной службы, утрату ею внутренней целостности и согласованности, создание питательной среды для коррупции, конфликта между разными уровнями и ветвями государственной службы, разрушение корпоративной этики чиновничества, высокие издержки контроля и Т.Д.
В большинстве европейских стран (Германия, Франция, Австрия, Швейцария и др.) администра-тивно-менеджеристские реформы не носили столь радикального характера и, соответственно, не предусматривали широкого внедрения рыночных технологий. Не претендуя на кардинальную перестройку государственного аппарата, они предусматривали лишь его частичную модернизацию и адаптацию к новым условиям развития. Поэтому в этих странах сохранились многие традиционные черты рационально-бюрократического управления: многоуровневая административная иерархия, единая административно-правовая регламентация государственного аппарата, унифицированные нормы прохождения государственной службы, единые принципы оплаты труда чиновников и т.д.2
Реформы, начавшиеся в 1970-е годы, продолжаются и поныне. Степень их глубины и интенсивности отнюдь не снижаются. Как и прежде, в авангарде проводимых преобразований идет Великобритания. В 1999 году была утверждена новая программа долговременного реформирования государственного управления, получившая название «Модернизация правительства». Общее направление таких реформ - движение в сторону создания ме-неджериальной системы управления, которая, как считается, неизбежно заменит в будущем современную бюрократию3.
Преобразование бюрократической системы управления в менеджеристскую в дальнейшем будет тесно связано с углублением трансформационных процессов в обществе, с комплексной автоматизацией производства, кардинальными изменениями в организации и характере труда, знаниях и образовании людей. В настоящее время человечество находится лишь в самом начале процесса становления постиндустриального общества, который, по всей видимости, будет включать в себя ряд фаз, ста-
дий или этапов.
Сегодня постиндустриализм существует лишь как тенденция социального развития, которой в будущем еще предстоит раскрыть свой потенциал. В производстве доминируют преимущественно индустриальные технологии, при которых автоматизация носит крайне ограниченный характер, а господствующее положение занимает комплексная механизация, предусматривающая непосредственное участие работников в производственном процессе. Сохраняются такие черты индустриализма, как рутинный характер труда, его специализация, наличие жесткой производственной дисциплины, функциональная обезличенность работников, необходимость тщательного контроля не только за результатами их труда, но и за его процессом и т.п. Преобладание в экономике индустриальных технологий обус-ловливает востребованность бюрократических структур, их необходимость й полезность для решения многих задач современного общественного развития. Поэтому, несмотря на то, что проводимые в развитых странах управленческие реформы существенно поколебали основы существования бюрократии, она еще во многом продолжает определять их административные структуры4.
Важно учитывать и то обстоятельство, что бюрократия, монополизировав сферу управления и обеспечив профессионализацию административной деятельности, в процессе исторического развития обрела надежный механизм самовоспроизведения и самосохранения, который лишь иногда в ходе проводимых реформ частично разрушался властями. На этой основе сформировалась мощная инерционная система, которая позволяла бюрократии успешно выживать в любЬ1х неблагоприятных для себя условиях. Очевидно, что и в дальнейшем ее существование будет во многом определяться действием этой инерционной системы.
Уместно предположить, что в условиях будущего постиндустриального общества государственное управление не сможет основываться исключительно на гибких, адаптивных и децентрализованных структурах, поскольку в этом случае оно неизбежно станет импульсивным, непостоянным, лишенным должной устойчивости и стабильности. Поэтому в менеджериальной системе управления, по всей вероятности, сохранятся такие элементы современной бюрократии, как формализованные правила, повторяющиеся операции, те или иные формы специализированной деятельности, наличие централизованных структур, служебная дисциплина, необходимость соответствующей технической подготовки административных кадров, отношения безличности и беспристрастности и т.п. Очевидно, будущее государственное управление в тех или иных соотношениях всегда будет включать в себя как названные элементы современной бюрократии, так и элементы тех административных механизмов, которые формируются в процессе становления постиндустриального общества.
1 Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // Социологические исследования. 1999. №2. С. 3-14.
2 Там же.
3 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Дело, 1998.
4 Гапоненко А.Л. Особенности менеджмента в государственной службе Н Государственная служба России. М.: РАГС, 1997.
Одним из классических работ в области применения идей менеджеризма в сфере государственного управления стала книга Д. Осборна и П. Пласт-рика «Управление без бюрократов», освещающая проблему наметившегося перехода государства на принципы предпринимательского менеджмента1. Авторы связывают переход на менеджерские принципы в государственном управлении с дебюрократизацией органов власти.
Вот, например, как характеризуют главные направления изменений в государственном управлении авторы одной из последних книг, посвященных проблемам дебюрократизации территориального управления:
1) децентрализация власти в правительственных службах и передача ответственности на нижние уровни управления.
2) пересмотр того, что правительство должно делать и за что ему следует платить; что оно должно оплачивать, но не должно делать и, наконец, что оно не должно делать и не оплачивать.
3) сокращение размеров услуг, оплачиваемых из бюджета (the public service), приватизация и корпоратизация деятельности.
4) поиск путей более экономного расходования средств, затрачиваемых на предоставление услуг (например, путем заключения контрактов с внешними организациями, использования маркетинговых механизмов и др.).
5) ориентация на потребителя,' включая установление четких стандартов на обслуживание.
.6) ориентация на показатели работы, которые можно измерить или сопоставить.
7) реформы, предусматривающие упрощение регулирования и снижение затрат на эти процессы.
Существует ли альтернатива идеям менеджеризма в сфере государственного и муниципального управления? Американский ученый Д. Эдвардс выделяет два основных альтернативных варианта, способных составить конкуренцию идеологий менеджеризма применительно к теории и практике государственного управления.
Вариант №1. Администратор как активист и социально ответственный бюрократ. Это направление возникло на конференции специалистов по государственному и муниципальному управлению в Нью-Йорке в 1969 году. В противовес идеям, ставящим превыше всего эффективность и контроль, сторонники нового подхода провозгласили необходимость создания своеобразного движения ученых и практиков «за уменьшение негативного влияния бюрократических процедур и расширение принципов справедливости в сфере государственного управления». Вместо государственных менеджеров предлагается сделать ставку на социально ответственных государственных служащих. Речь в данном случае идет, прежде всего, о соблюдении прав различных дискриминируемых меньшинств. Именно справедливость, а не «чистая экономическая эффектив-
ность» должна стать базовым принципом государственного управления, согласно сторонников данного подхода. Конечно, эта альтернатива выглядит несколько наивно, но интересен сам факт попытки противопоставить «естественным» принципам менеджеризма иную логику.
Вариант №2. Убить дракона. Суть данной альтернативы в принципиальном разрыве теории государственного управления с экономикой: Главными выразителями такого подхода выступают К. Мейер и Д. Фармер. Так, Мейер предлагает очистить науку государственного управления от всего, что так или иначе связано с экономической теорией. Имеются в виду ценности, методы и методики. Главной ценностью в экономической теории является эффективность. Мейер считает, что «конкуренция и предпринимательство - это просто кодовые слова, отражающие базовую категорию эффективности. Если наука о государственном управлениии не сумеет разорвать связь с ценностями экономики, то она рискует потерять свой предмет и исчезнуть как самостоятельная дисциплина»2. Прежде всего, предлагается отказаться от традиционного подхода В. Вильсона о деполитизации и ценностном нейтралитете государственных служащих. Главными ценностями для управленцев, считает Мейер, должны быть не эффективность, а честность, справедливость и совершенствование демократии. На первый план, в отлИчие от менеджеризма, предлагается выдвинуть не фигуру эффективного менеджера, а социально-ответственного лидера. Однако реализация таких ценностей как справедливость и совершенствование демократии нуждается в критериях. Наконец, не вполне понятно, кто и как будет определять, что считать справедливым и демократичным. Ёсли социально-ответственный бюрократ, то граждане просто окажутся в его власти.
В целом же поиск альтернатив менеджеризму можно рассматривать как реакцию на технократические Тенденции современных обществ. И даже в описанных альтернативах можно заметить черты менеджерского подхода, а именно веру в возможность решения социальных проблем с помощью управленческих технологий. Судя по всему, менеджеризм как идеология сохранит свое влияние в течение ближайших лет. В частности, в нашей стране принцип эффективности все больше и больше начинает считаться главным при оценке деятельности органов государственной власти и управления. Однако поскольку менеджеризм является идеологией, то сами императивы менеджеризма (эффективность и рациональность) будут в центре дискуссий и борьбы за право навязать обществу их те или иные интерпретации. А это, в свою очередь, будет влиять на конструирование и самой социальной реальности в виде новых практик государственного и муниципального управления и схем их оценок, и восприятия в глазах различных групп общества.
' Осборн Д. Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства = Banishing Bureacracy // Общ. ред., вступ. ст. Л.И. Лопатникова: пер. с англ. Э.С. Загашвили, Л.И. Лопатникова. М.: Прогресс, 2001. С. 535.
2 Meier, Kenneth J. «Public Administration Theory and Applied Economies: §ome Intemperate Remarks». Administration and Politics: The Newsletter for the Section on Public Administration of the American Political Science Association. 3 (1993): 3-6.
