CC BY
136
Элементы государственного присутствия в экономике необходимы, но требуется конкретизация меры этого вмешательства. Наибольших размеров коррупция достигла в период разгосударствления, приватизации государственной собственности. Для этого времени характерны и многомиллионные взятки, и включение чиновников в состав акционеров банков, предприятий, коммерческих структур.
Коррупции способствует и отсутствие законодательства, оформляющего процессы государственной модернизации. Нередко возникающие противоречия, пробелы в правовых нормах только усугубляют процесс и дают возможность бюрократизированным чиновникам использовать это в свою личную пользу.
1 Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. 1999. № 2. С. 41.
2 Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М., 1986. С. 41 - 42.
3 См.: Косяков В.М., Митрошенков О.А. Бюрократические проявления и методы борьбы с ними // Советское государство и право. 1985. № 6. С. 21.
4 Рудинский Ф.М. Бюрократизм и проблемы его искоренения // Там же. 1984. № 5. С. 35.
5 См.: Уледов А.К. Перестройка и сознание. М., 1988. С. 90.
6 Никольский С.А. Перестройка общественного сознания и преодоление административно-бюрократического типа управления // Вопросы философии. 1987. № 12. С. 111.
7 Денисов С.А. Бюрократия и бюрократизм. Правовые средства ограничения их негативных свойств: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. Екатеринбург 1994. С. 4 - 5.
8 Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988. С. 10.
9 См.: Бестужев-Лада И.В. Самый худший внутренний враг. М., 1987; Попов Г.Х. Эффективное управление. М., 1985; Шапталов Б.Н. Бюрократизм в системе управления социалистическим обществом // Философские науки. 1988. № 6; Гудков Л., Левада Ю, Левинсон А., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Коммунист. 1988. № 12; Плесский Б.В., Уемов А.И. Бюрократизм: теоретико-системные аспекты // Философские науки. 1989. № 5.
10 См.: Crozier M. Strategies for change. The future of French society. Cambridge (Mass.), 1982. P. 28.
11 См.: Макаренко В.П. Теория бюрократии, политическая оппозиция и проблема легитимности: Дис. ... д-ра полит наук. СПб., 1996.
12 Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современность. 1999. № 6.С. 96.
13 Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. М., 1998. С. 7.
14 Там же.
15 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 570.
16 Гегель Г.Ф. Соч. М., 1939. Т 1. С. 261.
17 Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 20. С. 115 - 116.
18 Письма М. Фока к А. Бенкендорфу // Русская старина. 1881. № 9. С. 525.
19 Вигель Ф. Записки. М., 1929. С. 9.
УДК 351/354
БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ САУЖБА: РАЗНООБРАЗИЕ ПОДХОДОВ
Понятие «бюрократия» нередко воспринимается как отрицательное из-за крайне часто смешиваемых двух семантически близких конструкций: бюрократия как определенный социальный слой и бюрократизм как присущее некоторым управленцам патологическое состояние, некая социальная болезнь, что негативно сказывается на реальной практической деятельности государственного аппарата. Общественная жизнь невозможна без системы рациональной бюрократии, именно рациональной, исключающей ее крайнее проявление - бюрократизм.
Проблема четкого определения и соотношения категорий «бюрократия» и «бюрократизм» является предметом пристального внимания ученых различных школ и направлений. Изучение этого феномена требует интеграции результатов исторического, социально-психологического, организационно-управленческого и государственного анализа. Несмотря на постоянную актуальность темы бюрократии, наука еще не имеет всеобъемлющей теории, объясняющей природу бюрократии на различных этапах общественного
A.A. Воротников,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права, СГАП
ВЕСТНИК. 2005. № 10
развития. В годы советского периода жизни государства эта тема была практически закрыта для исследований, разрабатывались лишь общие вопросы социального управления. Начало основательному исследованию проблемы было положено многочисленными публикациями в периодической печати в так называемый перестроечный период. Многие из них легли в основу первых монографических изданий по данной проблематике, для которых характерен определенный эмоциональный настрой и антибюрократическая эйфория: здесь и ярко выраженное стремление высказаться о назревших проблемах государственной и общественной жизни, и твердая уверенность в возможности их быстрого решения1.
Научная разработка проблем бюрократии началась с 1985 г., когда появились работы В.П. Макаренко, А.В. Бузгалина, Б.П. Курашвили, А.Г. Ху-докормова, А.Г. Каратуева, С.А. Денисова2. Исследования последних лет посвящены осмыслению роли, которую играет бюрократия в реформировании страны, а также возникающим в связи с этим трудностям.
Термин «бюрократия» происходит от сочетания французского слова «bureau» (бюро, канцелярия) и греческого «kratos» (власть) и буквально означает «господство канцелярии»3. В этом смысле данное словосочетание может быть истолковано в двух значениях:
1) узкий, привилегированный чиновничье-адми-нистративный слой;
2) специфическая форма социальной организации, в которой исполнительная власть практически независима и проявляет тенденции к произволу, формализму, стремлению подчинить правила и задачи деятельности организации целям своего сохранения и укрепления.
Справедливости ради следует отметить, что понимание термина «бюрократия» менялось в зависимости от конкретно-исторической обстановки, приобретало неоднозначную смысловую трактовку в разных трудах, что характерно и для современных работ.
Известный английский ученый М. Элброу разбирает семь смысловых значений термина «бюрократия», используемых в западной политико-правовой науке (должностные лица, аппарат, организация со штатом служащих и др.)4. Оригинальное мнение относительно определения данного понятия высказывает К. Лефорт в книге «Что такое бюрократия?»: «Бюрократия вообще представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации»5.
Вопрос о существовании бюрократии имеет многовековую историю. Управленческие аппараты
первых государств представляли довольно развитые бюрократические машины. Это относится к древнему Египту и Вавилону, средневековому Арабскому Халифату и могучей Российской империи. К примеру, крупнейшая бюрократическая машина древнего Египта возникла около 4,5 тыс. лет назад. В еще не разделенном на антагонистические классы древнеегипетском обществе жрецы -каста бюрократов - организовывали и подчиняли себе огромные массы людей, направляя их на строительство пирамид, оросительных систем, дворцов фараонов.
Однако введение в научный оборот термина «бюрократия» произошло в середине XVIII в. Впервые его употребил французский экономист Винсент де Гурней с явно негативным оттенком в значении некого способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских чиновников. Этим обозначалась политическая система, где доминировали «назначенные чиновники».
В Российском государстве возникновение и усиление бюрократии шло параллельно с возникновением и усилением государственной власти. Наряду с политической централизацией развивалась и централизация административная как орудие и подспорье первой. Она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчиненных влияниям центральной власти. С переходом к капиталистической общественно-экономической формации непрерывно расширяется круг деятельности государства, появляются новые управленческие задачи. И именно здесь при управлении, построенном на началах жесткой централизации, государственная бюрократия становится доминирующей силой общества. Значительный численный рост, управление основными рычагами политической власти дают возможность бюрократии почувствовать себя особым слоем - профессиональной бюрократией. Этот слой тяготеет к определенной автономии и влияет на государственную жизнь через свои управленческие структуры посредством профессионально обученных специалистов. Бюрократический административный аппарат профессиональной бюрократии осуществляет свою деятельность на основе нормативно-правовых положений, установленных различными ветвями государственной власти.
Само по себе слово «бюрократия» не должно иметь отрицательного смысла и нести негативной нагрузки. Государство осуществляет основные направления своей деятельности через служащих. Различные учреждения и конторы как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций создаются для управления
происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни, а также между ними и обществом в целом. При этом вполне логично и оправданно, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции.
Слово «бюрократия» достаточно часто употребляется как синоним административного управления. Термином «бюрократия» нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Такое понимание бюрократии во многом связано с работами немецкого ученого Макса Вебера.
В недавнем прошлом в советской политико-юридической науке термин «бюрократия» употреблялся в ярко выраженном негативном смысле как своеобразное «контруправление». То есть акцент явно смещался в сторону извращенных форм управления и, по сути, исходя из обозначаемых признаков (раздутость и запутанность аппарата управления, волокита, бумаготворчество, подмена законов подзаконными актами, протекционизм и др.), демонстрировалось и раскрывалось понятие «бюрократизм». В связи с этим необходима четкая дифференциация «бюрократии» как профессиональной группы людей, занятых управленческой деятельностью и обслуживающих ее, - нормального, позитивного явления, и «бюрократизма», который необходимо воспринимать как врожденный, тяжелый и хронический недуг органов управления, свойственный любому обществу, независимо от формы правления и политического режима. При изменении формы правления бюрократизм способен к изменчивости и приспособляемости.
В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Русь, Россия постоянно была предметом притязаний как с Востока, так и с Запада и в своеобразной борьбе за выживание, за сохранение своей независимости вынуждена была укреплять свое государство. С его появлением на этапе цивилизации появляется и государственная, бюрократическая служба.
Гражданского общества европейского образца в России никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Поэтому бюрократия обладала преимуществом по сравнению с другими, даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования государства осуществлялись сверху, т.е. в интересах прежде всего бюрократии, и ею же проводились в жизнь.
Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейс-
ких также существенно отличны. «Собирание Русской земли» требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в свое время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить6.
В современной науке различают несколько типов трактовки понятия «бюрократия». И прежде всего сюда относят модель, сконструированную М.Вебером (1864 - 1920). Она оказала огромное влияние на развитие всей политико-юридической науки. В социологической же науке теория Вебера положила начало целому разделу - социологии организаций7. Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся, прежде всего, аппарат государственного управления и политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, политические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.
Основными источниками, в которых изложена теория бюрократии, являются две работы М. Вебера: монография «Хозяйство и общество» (1922), которая, к сожалению, не была завершена, и статья «Парламент и правительство в преобразованной Германии». В отечественной науке интерес к трудам М. Вебера стал проявляться лишь с начала 80-х гг. Однако работы этого периода, с присущей им идеологизацией, характеризует резкая критическая направленность по отношению к творчеству великого немецкого ученого. И лишь с начала 90-х гг. появляются исследования, объективно истолковывающие суть теории рациональной бюрократии, согласно которой современная форма бюрократической организации, пришедшая на смену патриархальной системе средневековой администрации, была таким же историческим прогрессом, как переход от феодального к капиталистическому способу производства. М. Вебер полагает, что организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того,
кто именно и по отношению к кому их исполняет. Единый порядок, его унификация становятся гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Бюрократизация же социальных и политических отношений воспринимается как самоочевидный факт. Социальная структурированность, по мнению М. Вебера, необходима не только для сил (социальных групп, сословий и т.д.), находящихся непосредственно в системе аппарата управления и заинтересованных в его консервации, но и для всех членов общества8.
Рассмотрение бюрократии в качестве правящего класса или слоя, признание смешанных форм политического господства, т.е. различных вариантов бюрократического управления, - наиболее важные черты теории Вебера. Названные формы управления могут существовать во взаимосвязи с традиционными вариантами правления и политического режима. Бюрократия воспринимается как типичный пример легального господства. Она основывается на следующих принципах:
1) существование определенных служб, компетенций, фиксируемых определенными законами и правилами;
2) защита служащих в выполнении их функций;
3) иерархическая организация бюрократической структуры, основанная на базе твердо установленных принципов должностной субординации. Обычно в такой структуре соблюдается единоначалие, а не коллегиальное руководство, и налицо тенденция к максимальной централизации власти;
4) подбор кадров, производимых на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования;
5) регулярная оплата труда служащего в виде фиксированной заработной платы и выплаты пенсии при уходе с государственной службы; размеры оплаты устанавливаются в соответствии со штатным расписанием, учитывающим внутреннюю административную иерархию и уровень ответственности служащего;
6) право контроля со стороны администрации за работой подчиненных (путем создания контрольно-дисциплинарной комиссии);
7) возможность продвижения по службе на основе оценки по объективным критериям, а «не по усмотрению администрации»; полное отделение выполняемой функции от личности служащего, так как никакой служащий не может быть собственником своего поста или средств управления9.
Отличительной чертой европейской, веберовс-кой модели бюрократии является ее рациональный, организованный характер, обеспечивающий эффективное управление на основе законов.
Условия бюрократической организации формируют специфический тип личности, главными психологическими и моральными чертами которой являются политический, моральный и идейный конформизм, ориентация на выполнение формальных обязанностей, стандартизация потребностей и интересов, следование правилам и предписаниям.
В связи с разной степенью компетентности и ответственности работников аппарата основным структурообразующим принципом бюрократической организации является иерархия. Как принцип организации многоуровневых систем иерархия заключается в упорядочении взаимодействия между различными уровнями в порядке подчинения низшего высшему. Каждый уровень выступает как управляющий по отношению ко всем нижестоящим и подчиненный (за исключением самого верхнего) вышестоящим уровням. Стремление к четко обозначенной и фиксированной иерархии есть закономерность бюрократического управления.
Наиболее опасными проявлениями бюрократии М. Вебер считал экспертную подготовку и функциональную специализацию работы бюрократа, что делало его труднозаменимым, а контроль за ним -просто невозможным. Это относится как к сфере публичной администрации, так и к менеджменту в частном секторе. Дробление процесса труда и специализации привело к появлению в рамках бизнеса и государства власти специалистов и экспертов - власти технобюрократии10.
Таким образом, основными составляющими ве-беровской дефиниции бюрократии являются иерархическая субординация всех субъектов бюрократической структуры, основанность их деятельности на законе, безличность (в данном случае это независимость в принятии решения от желания конкретного исполнителя), политическая нейтральность и решение кадровых вопросов исключительно исходя из деловых качеств работника. Именно на этих принципах построена и американская модель управления, впервые описанная будущим президентом США В. Вильсоном в его работе «Исследование администрирования», вышедшей в свет в 1887 г.
Впервые основательной критике теорию бюрократии М. Вебера подверг К. Фридрих в статье «Некоторые замечания относительно анализа бюрократии Вебера»11. Он заметил, что сама концепция идеальных типов с методологической точки зрения внутренне противоречива и запутанна. Это сказалось на трактовке М. Вебером бюрократии с позиции определенного субъективизма и личных предпочтений. При отборе аспектов и критериев в описании бюрократии М. Вебер опирается лишь на собственную интуицию, а не на эмпирические события. Кроме того, субъективизм М. Вебера, по
мнению автора, проявился и в присутствии нормативно-оценочного элемента при трактовке бюрократии как развитой, совершенной.
Определенным источником истолкования М.Ве-бером теории бюрократии послужили характеристики этого явления, предложенные Гегелем. Бюрократия, по Гегелю, - это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности. Она составляет основу среднего сословия. В гегелевской концепции бюрократии и государства прослеживаются элементы их абсолютизации, в смысле придания им априорного совершенства. Гегель несколько недооценивал негативные аспекты бюрократизма - крайнего проявления бюрократии. Полагая, что бюрократия должна составлять основную часть среднего сословия, которому свойственны стабильность, развитый интеллект и правовое сознание, вместе с тем предупреждал, что его конструкция неприемлема для России, где одни составляют массу крепостных, другие - правящих.
Намеренно не разграничивает категории «бюрократия» и «бюрократизм» в своих работах К. Маркс. В отличие от Гегеля, Маркс видел в бюрократии не «универсальное проявление государственного разума», а один из «частных» классов наряду с буржуазией и рабочими. Бюрократия, по Марксу, есть необходимая форма организации капиталистического производства. Разделение труда и его отчуждение в производственных отношениях неминуемо порождают необходимость в руководящем аппарате и во всевозможных надзирателях. Согласно его позиции, задачей чиновника в обществе является лишь формальная поддержка якобы всеобщего государственного интереса. Бюрократия выступает примиряющей силой между корпорациями гражданского общества и получает возможность выдавать свои частные интересы за всеобщие. Основное внимание он обращает на взаимопревращение формы и содержания, цели и результата. «Так как бюрократия, - писал он, - делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи - в государственные.
Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»12. Именно акцент на форме управления и ее возведение в абсолют, а за ним и выхолащивание главных результатов деятельности, в которых заинтересовано общество, по Марксу, составляет конечную цель бюрократизма.
Маркс считает, что социальные предпосылки бюрократических отношений коренятся во взаимосвязи частной собственности с выполнением госу-
дарственных функций и реализацией частных интересов в качестве всеобщих. Он оперирует здесь категорией «государственный формализм», которая является тождественной гегелевскому «аппарату управления государством».
По мнению Маркса, общение бюрократа с внешним миром происходит при помощи различных предписаний и инструкций, которые становятся единственным источником, определяющим его действия и поступки на текущий день. «Поэтому, - писал он, - даже ясная как день действительность кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах»13. Уход от общения с людьми, от изучения реальной жизни в область бумаготворчества служит одной из важных характеристик бюрократа. Внутри бюрократии действует четкая система иерархичности, которая строится на взаимном обмане: «Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение»14.
Основным объектом исследования Маркса в этой области явилась деятельность прусской бюрократии первой половины XIX в. Именно основываясь на ее жесточайшей критике и определились основные характеристики бюрократизма, но не бюрократии. В этом определенная ограниченность, однолинейность исследования, его отрыв от существовавшего мирового опыта положительной деятельности бюрократических структур. Убежденность Маркса в буржуазной природе бюрократии переводила борьбу с ней в плоскость борьбы с буржуазией. Анализ Маркса, основанный на классовом подходе, более напоминает прошлое и настоящее «восточной» модели бюрократии.
Известный итальянский ученый Гаэтано Моска (1858 - 1941) разделял все государства на «феодальные» и «бюрократические». Под феодальным типом организации он имел в виду такой тип власти, при котором все управленческие функции исполняются одними и теми же лицами, а государство представляет собой конгломерат малых образований, каждое из которых является самодостаточным. В бюрократическом государстве функции управления специализированы, а власть отправляется в большей мере правящим классом в целом, нежели отдельными лицами. При этом совершенно очевидно, что Моска имел в виду бюрократические государства как более развитый тип организации, а феодальные - как менее развитый.
Анализируя бюрократическое государство, Моска отмечает, что в нем «функции управления распределены не географически, а в соответствии с их характером... каждый атрибут верховной влас-
ти теперь возложен на множество отдельных иерархий чиновников, каждый из которых получает свой импульс от центрального органа государства. Поскольку различные функции правительства распределены среди разных лиц, деятельность малых групп, осуществляющих контроль над государством, становится значительно более эффективной и на-дежной»15.
Веберовский вариант осмысления социальной роли прошлого и современного чиновничества является более универсальным. Проблема «профессиональных чиновников» стоит в ряду «рациональной бюрократии». Бюрократизм же должен восприниматься исходя из обозначенных формул как «иррациональная бюрократия». Вопрос «правящего класса или слоя» вполне соответствует традиционным формам его интерпретации. Тем более, Вебер выступает за признание смешанных форм политического господства, а в частности, разных вариантов бюрократического типа управления. Бюрократическое устройство есть господство профессиональных чиновников в обществе, основанном на праве. «Бесполезно, - справедливо полагал известный ученый Людвиг фон Мизес, - критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы... Эти правила являются единственным средством обеспечить верховенство закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола»16.
Существовавший в России бюрократический аппарат во многом был схож с китайским чиновничеством. Государственная служба являлась источником политической власти и давала возможность экономического обогащения. Но российские дворяне, в отличие от своих «восточных собратьев», являлись не только чиновниками, но и господами в своих имениях. И все же социальное положение определялось не владением землей, а прежде всего занимаемой должностью.
Чин - основная категория российской бюрократической действительности после принятия Петром I знаменитой «Табели о рангах». Иностранец, определяя положение в России, справедливо полагает, что «здесь все зависит от чина - не спрашивают, что значит такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин»17. В зависимости от продвижения по бюрократической лестнице, от занимаемого чина радикально изменяется отношение к человеку. От того, каков был чин, нередко зависели и формы наказания, которым мог быть подвергнут его обладатель. Карьера предполагает поступательное движение от малых чинов к более высоким. Продвижение по службе охватывается категорией «сделать карьеру». История жизни рассматривается как цепочка занимаемых должностей.
Рассматривая политический строй России XVII
- XVIII вв., М. Вебер отмечает, что в российском дворянстве почти полностью отсутствовала какая-либо сословная солидарность. В своих взаимоотношениях с центральной властью дворянство, по его мнению, было совершенно бессильно. В России царская власть могла позволить себе такое поведение по отношению к представителям землевладельческой аристократии, какого не мог себе позволить ни один западный монарх. Это произошло потому, что в результате петровских реформ был устранен принцип родовой чести, имевший основополагающее значение в прежней системе местничества. Наряду с этим, центральной власти удалось не допустить формирования сословной солидарности в среде дворянства, которое оставалось глубоко расколотым благодаря конкуренции за чины и царские милости.
В.И. Ленин, как и все приверженцы марксизма, не проводил жестких категориальных различий между бюрократией и бюрократизмом, отрицал классовый характер бюрократии, никогда не рассматривая бюрократию как самостоятельный класс в масштабах общества, считая ее пережитком буржуазной системы, требующим нещадной борьбы и искоренения. «Мы переняли, - писал Ленин в 1922 г.,
- от царской России самое плохое, бюрократизм и обломовщину, от чего мы буквально задыхаемся.»18. Полагалось, что бюрократизм органически присущ лишь буржуазному государству. «.Должностные лица развращаются .обстановкой капитализма и проявляют тенденцию к превращению в бюрократов, то есть в оторванных от масс, в стоящих над массами привилегированных лиц»19.
Выяснение комплекса взаимосвязей прежней бюрократии с экономической, политической сферами общества приводит Ленина к выводу о необходимости слома бюрократической машины классово-антагонистического общества в пролетарской революции. «Рабочие, завоевав политическую власть, разобьют старый бюрократический аппарат, сломают его до основания. заменят его новым, состоящим из тех же самых рабочих и служащих, против превращения коих в бюрократов будут приняты тотчас меры. 1) не только выборность, но и сменяемость в любое время; 2) плата не выше платы рабочего; 3) переход немедленный к тому, чтобы все исполняли функции контроля и надзора, чтобы все на время становились «бюрократами» и чтобы поэтому никто не мог стать «бюрократом»20.
По сути, речь велась о замене одного бюрократического аппарата другим, лучшим, более совершенным, однако на деле все тем же, бюрократическим. Это обусловлено тем, что наличие государства как такового в любом его виде неизбежно предполагает и существование особого бюрократичес-
кого аппарата и его структур. Объективность этого процесса подтверждена всем ходом исторического развития как России, так и всего мирового сообщества.
Рост Советского государства вызвал к жизни новый мощный бюрократический аппарат, который, с одной стороны, выполнял функции управления общественными делами, с другой - превратился в неподконтрольную корпоративную, нередко коррумпированную силу. Однако на всем протяжении жизни нашего государства бюрократия причислялась к прослойке служащих и никогда не считалась отдельным сословием или классом. Во многом это было выгодно самому государственному аппарату, который во все времена старался быть закрытым для исследователей.
Критически осмысливая типологию государств, предложенную советской теоретико-правовой наукой, следует иметь в виду определенную идеологическую подоплеку выдвигаемых критериев классификации, нередко упрощение сложных исторических процессов, определенный догматизм в исследовании. Все это приводило к необъективному раскрытию сущности конкретных государств. В одних случаях - это было создание идеальных, выгодных правящей партии схем и построений, в других -искажение ряда позитивных моментов, положений, не укладывающихся в «прокрустово ложе» существующей в стране идеологии.
Не стоит принимать за абсолют и те классификации государственно-правовых систем, которые были даны под диктатом давлеющего в тот период мировоззрения. Но это совсем не значит, что необходимо отвергнуть тот положительный опыт в исследовании, который был независим от «внешних воздействий» и не являлся продуктом конъюнктуры.
Наряду с известными и общепризнанными в общей теории типами государств (рабовладельческое, феодальное, капиталистическое) следует рассматривать и бюрократический тип государства (или просто бюрократическое государство), прошедший не меньший исторический путь. Этот тип чередовался в истории с общепризнанными, то возникая, то уступая дорогу более сильному, нарождающемуся типу государства. Он имел определенные исторические рамки, временами превосходившие периоды жизни наиболее исследованных классических типов.
Бюрократическим можно назвать такое государство, где экономическая и политическая власть чиновничества (управленцев) доминирует над волей других членов общества, а существующее право призвано выражать интересы самой бюрократии.
Бюрократический абсолютизм, бюрократическая система правления означают такую форму власти
и управления, в которой основные политические функции выполняет назначенное чиновничество. Нередко такую роль играла политическая бюрократия (номенклатура).
Советский бюрократический режим прошел несколько этапов. В этой эволюции можно выделить: 1)этап постоктябрьской бюрократии, в котором наряду с абсолютно новой армией чиновничества присутствовали и представители старой царской бюрократии; 2)этап культа личности с имманентно присущим ему отношением к отдельному чиновнику как к винтику огромного вездесущего механизма; 3)этап «оттепели»; 4)этап застойного социализма; 4)этап перестроечных преобразований; 5)этап демократических реформ экономической и политической систем.
Критерием классификации бюрократического режима на этапы вполне может быть лидер государства, специфика его деятельности. Так, можно говорить об этапах ленинской, сталинской, хрущевской, брежневской, ельцинской бюрократии. Это происходит оттого, что центральный бюрократический аппарат в связи со сменой лидера достаточно быстро обновляется, подстраивается под центральную бюрократическую фигуру. Подобная мимикрия характерна и для аппаратов на местах. Здесь ориентиры определены в сторону главы бюрократического аппарата (генсека, президента), но в силу географической удаленности от центра или же исходя из различной в разные периоды степени бюрократической централизации может быть учтен и региональный компонент (клановая борьба, количественное преимущество той или иной национальности и многое другое).
В современной России нередко фактически отсутствуют черты "рациональной" бюрократии в ее классическом понимании, такие как осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; строгое и неуклонное подчинение закону; обезличенность в принятии решений; руководство общегосударственными интересами. И результатом этого является определенная задержка в развитии государственных бюрократических структур. И именно поэтому возникла необходимость в широкомасштабной реформе государственных структур с целью создания высокопрофессиональной "рациональной" бюрократии.
В сегодняшней России говорить просто о бюрократии несколько архаично. Здесь речь должна идти о взаимосвязи бюрократии и элиты в обществе, взаимоотношениях старой и новой номенклатур, а также некоторых других проблемах, поставленных в этой области временем. Элита общества в основе своей пополняется за счет бюрократии, и вместе с тем высшие слои бюрократии и есть элита.
Элиты доминируют потому, что они лучше организованы, наделены широкими полномочиями и свободой действий, обусловленными их возможностями в распоряжении государственными структурами и бюрократическим аппаратом.
Демократическое движение в России начала 90-х гг., бичевавшее пороки старой системы управления, ее номенклатуры, создало аппарат, количественно намного превосходящий прежний. Современные политические процессы вызвали к жизни новую элиту, также во многом контрастирующую с советской. Процесс смены элит, номенклатур не нов для истории, не однозначны его результаты.
Согласно концепции «циркуляции элит» итальянского ученого Вильфредо Парето (1848 - 1923), старая элита дряхлеет, в недрах оппозиции рождается новая элита, она свергает старую при поддержке народа, утверждает свою власть и во второй генерации отчуждается от народа. Круг замыкается.
Основная задача элиты состоит в сохранении своей власти, своего господства даже в том случае, когда эта власть будет противостоять интересам общества.
Постсоветское чиновничество, считает А.В. Оболонский, «как и его предшественники, «не дотягивают» до бюрократии в классическом, веберовском значении этого слова»21. Поэтому Оболонский характеризует его как «квази» (недо-) бюрократию. Автор полагает, что в целом российская административная система стала работать еще хуже, так как снизился уровень профессионализма в связи с тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу; служить обществу аппарат не приучен; гигантски возрос размах аппаратной коррупции, ставшей почти нормой поведения; перестал действовать прежний неформальный «кодекс административной морали», сдерживающий разгул бюрократической безнаказанности. Возник полный моральный вакуум или «беспредел».
Однако, учитывая данные характеристики, вряд ли можно определить нынешнюю бюрократию с приставкой «недо», вероятнее всего, здесь должна быть преувеличительная форма, т.е. «пере», но не в плане «совершенной и развитой», а как всеобъемлющая, всепоглощающая.
Корреляция «государство - бюрократия» существовала всегда. Именно через бюрократию реализуются многие права, свободы, интересы личности. Но нередко этому препятствуют корпоративные и личные интересы людей, образующих государственную бюрократическую машину. Это противоречие достаточно сложно, а нередко его просто невозможно ликвидировать. Его можно лишь в большей или меньшей степени смягчить и по возможности сделать источником общественной пользы.
Задачей сегодняшнего дня является укрепление аппарата управления, т.е. «рациональной» бюрократии и возможного исключения проявлений бюрократизма - бюрократии «иррациональной».
1 См., напр.: КомаровЕ.И. Бюрократизм - на суд гласности! М., 1989; Не сметь командовать! От административно-командных к экономическим методам управления. М., 1990; ПономаревЛ.Н., Шинкаренко В.В. Это вопрос целой эпохи: Демократия против бюрократии. М., 1990; Хасбулатов Р.И. Бюрократия тоже наш враг...: Социализм и бюрократия. М., 1989.
2 См.: Макаренко В.П. Бюрократия и государство. Ростов н/Д, 1987; Он же. Бюрократия и сталинизм. Ростов н/Д, 1989; Бузгалин А.В. Анатомия бюрократизма. М., 1988; Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988; Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М., 1988; Каратуев А.Г. Советская бюрократия: Система политико-экономического господства. Белгород, 1993. Денисов С.А. Бюрократия и позитивное право // Российский юридический жур-нал.2000. №2. С.131 -143.
3 См.: Современный энциклопедический словарь иностранных слов. М., 1993. С. 114 -115.
4 См.: Albrow M. Bureaucracy. L., 1970. Р. 85 -105.
5 Lefort C. What is bureaucracy?// Telos. 1974 - 1975. № 2. Р. 31.
6 См.: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь: В 86 т. СПб., 1890. Т. 9. С. 293 - 294.
7 См.: Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997. С. 8 - 9.
8 См.: Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3. С. 175.
9 См.: Weber M. Theory of Social and Economic Organization. N.Y., 1947. Р 223 - 338.
10 Подробнее об этом см.: Графский В.Г. Государство и технократия. М., 1984.
11 См.: Readerin bureaucracy / Ed. R.Merton and others. Illinois, 1952. Р 26 - 33.
12 Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 271.
13 Там же. С. 200.
14 Там же. С. 271 - 272.
15 Mosca G. Elementi di scienza politica. Bari, 1953. Vol. 2. P. 102.
16 Мизес фон Л.. Бюрократия. М., 1993. С. 98.
17 Шмелев Л.Е. Отмененные историей. Л., 1977. С. 58
18 Ленин В.И. О задачах наркомюста в условиях новой экономической политики // Полн. собр. соч. Т. 44. С. 398.
19 Ленин В.И.Государство и революция // Там же. Т. 33. С. 115.
20 Там же. С. 109.
21 Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5. С. 5.
