О роли и месте системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в системе технического регулирования Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 001.18:351.86:369:614.8

И.В. Сосунов к.т.н., С.А. Качанов д.т.н. (ФГУВНИИГОЧС (ФЦ)) О РОЛИ И МЕСТЕ СИСТЕМЫ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ РИСКОВ В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В СИСТЕМЕ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

I.V. Sosunov, S.A.Kachanov (FGUVNIIGOChS(FC)) ROLE AND PLACE OF INDEPENDENT RISK EVALUATION SYSTEM IN THE SPHERE OF FIRE SAFETY, CIVIL DEFENSE AND POPULATION AND TERRITORIES PROTECTION FROM EMERGENCY SITUATIONS IN THE SYSTEM OF TECHNICAL REGULATION

Система независимой оценки рисков, внедряемая в РФ, является эффективным механизмом повышения безопасности потенциально опасных объектов, снижения административной нагрузки на субъекты предпринимательст-ва, снижения коррупции при осуществлении надзорной деятельности. В статье раскрывается сущность, цели и задачи системы независимой оценки рисков, а также ее роль и место при реформировании российской системы технического регулирования

Introducing in Russia independent risk evaluation system is an effective mechanism of increasing safety of potentially dangerous objects, reducing administrative pressure on business, reducing corruption while carrying out supervisory actions. Article shows essence, aims and tasks of independent risk evaluation system, its role and place

in reforming Russian system of technical regulation

И.В. Сосунов

0 VO

re CP ro re CP 0!

x ^

и

cu

T X

1

X £

I

0

1

T

^

re I

С.А. Качанов

В Государственном докладе о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2007 г. отмечено, что на территории Российской Федерации в 2007 г. произошло 2488 чрезвычайных ситуаций, в том числе 2187 локальных, 185 муниципальных, 95 межмуниципальных, 19 региональных, одна межрегиональная и одна федеральная. В результате чрезвычайных ситуаций погибло 5148 чел., пострадало 20 369 человек. Что касается чрезвычайных ситуаций техногенного характера, то их в 2007 г. произошло 2211, в результате чего погибло 5121 чел., пострадал 2631 человек.

Анализ причин и факторов, приводящих к возникновению чрезвычайных ситуаций, свидетельствует о том, что основной технической причиной аварий со смертельным исходом на объектах, представляющих потенциальную опасность, является неудовлетворительное состояние технических устройств, зданий и сооружений. К организационным причинам относятся:

нарушение технологии производства работ, неэффективность действия служб производственного контроля и охраны труда;

нарушение производственной дисциплины, неосторожные (несанкционированные) действия исполнителей работ;

плохая организация проведения сложных ремонтных и иных видов опасных работ;

нарушение технологии производства.

Указанные причины возникновения чрезвычайных ситуаций отягощаются тем, что на потенциально опасных объектах не в полной мере выполняются требования нормативных документов по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в т.ч. пожаров.

В сложившейся ситуации значительная роль отводится государственному надзору в области пожарной безопасности, гражданс-

кой обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательно закрепленному:

— Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;

— Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»;

— Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Положения указанных законов детализированы постановлениями Правительства РФ:

♦ от 21 декабря 2004 г. № 820 «О государственном пожарном надзоре»;

♦ от 01 декабря 2005 г. № 712 «Об утверждении положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемой Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;

♦ от 21 мая 2007 г. № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны».

Следует отметить, что руководство МЧС России постоянно уделяет существенное внимание совершенствованию надзорной деятельности, повышению эффективности деятельности надзорных органов, снижению избыточного административного давления, оказываемого на предприятия и граждан при осуществлении мероприятий по надзору (контролю), унификации и повышению эффективности системы государственного мониторинга и контроля параметров безопасности территорий, организаций и населения.

Так, приказом МЧС России от 29 декабря 2006 г. № 804 утверждена «Концепция создания единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», реализация которой направлена на повышение эффективности защиты интересов личности и государства от пожаров, чрезвычайных ситуаций, а также от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, повышение эффективности проводимых мероприятий по надзору.

При этом следует отметить, что, несмотря на организационные усилия МЧС России, значительное количество объектов, подлежащих государственному надзору, не позволяет лицам, уполномоченным на осуществление надзорных функций (инспекторскому составу), в должной мере и с необходимой тщательностью проводить проверки поднадзорных объектов. В качестве иллюстрации сказанному полагаю целесообразным привести следующий пример: в настоящее время 21 110 инспекторов государственного пожарного надзора обслуживают около 5 млн. организаций, в том числе 953 тысячи предприятий малого и среднего бизнеса. При этом нагрузка на одного инспектора

составляет в среднем до 300 объектов, что негативно сказывается на уровне профилактической работы. Для справки — на одного инспектора строительного надзора приходится 30 подконтрольных опасных объектов. Кроме этого, одной из основных причин недостаточной эффективности надзорной деятельности является отсутствие у владельцев объектов, представляющих потенциальную опасность, персональной заинтересованности (мотивации) в повышении уровня безопасности как производственного персонала объектов, так и населения, проживающего (временно пребывающего) вблизи указанных объектов.

Безусловно, созданная МЧС России система органов государственного надзора (контроля) в целом адаптирована к новым экономическим и правовым условиям. В то же время, высокий уровень (людских и материальных) потерь вследствие чрезвычайных ситуаций, в т.ч. пожаров, диктует необходимость применения, наряду с государственным надзором (контролем), иных подходов для оценки состояния поднадзорных объектов, их соответствия установленным требованиям безопасности и выработки мер по реализации этих требований.

Во исполнение поручения Президента РФ от

6 июня 2006 № Пр-954 специалистами МЧС России была разработана и поддержана Правительством РФ

7 апреля 2007 г. № СН-П4-1606 «Концепция создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» [1]. Целью разработки Концепции являлось достижение необходимого уровня обеспечения безопасности объектов, подлежащих надзору со стороны надзорных органов МЧС России, путем включения в сферу оценки состояния их безопасности наряду с органами государственного надзора (контроля) организаций по независимой оценке рисков (экспертных организаций) и индивидуальных предпринимателей-экспертов по независимой оценке рисков. Указанная Концепция [1] определила цели и задачи создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации (далее — система независимой оценки рисков), а также установила основные положения, регламентирующие порядок ее функционирования. Проведенные предварительные расчеты позволили сделать вывод о том, что реализация положений Концепции позволит сократить количество организаций, обслуживаемых государственными надзорными органами МЧС России, примерно на 1,2 млн.

Концепция изначально предполагала принятие новых документов и внесение изменений в действующие законодательные и иные нормативные правовые акты, поэтому с апреля 2007 г. ведущие департаменты Центрального аппарата МЧС России при научно-методической поддержке ФГУ ВНИИПО МЧС России,

о

ю

а р

го

а р

к

с е

т

и н

х

£ I

о н

т

у

а

I

0

Ю

а р

го

а р

е и к

с е

т

и н

х

хет

1

о н

т

у

а

I

ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) МЧС России и Государственной экспертизы МЧС России приступили к созданию единого правового поля для субъектов системы независимой оценки рисков.

Одним из первых основополагающих документов в области независимой оценки рисков, разработанных при непосредственном участии автора настоящей статьи, явилось «Временное положение о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации», утвержденное Министром МЧС России 16 августа 2007 г. [2].

Действие разработанного «Временного положения о системе независимой оценки рисков» [2] при его практическом внедрении предполагалось распространить на органы государственного пожарного надзора, государственного надзора в области гражданской обороны (ГО), а также государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ЧС), экспертные организации и экспертов, осуществляющих независимую оценку рисков, органы по аттестации экспертов и аккредитации экспертных организаций, страховые организации, а также на организации, подлежащие независимой оценке рисков.

Временное положение [2] содержит ряд терминов, необходимых для понимания сущности создаваемой в Российской Федерации системы независимой оценки рисков, основными из которых являются следующие:

— безопасность объекта защиты — состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, а также воздействия на людей и материальные ценности их опасных факторов;

— заключение о независимой оценке рисков — документ, содержащий сведения о выполненной экспертной организацией оценке соответствия объекта защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, а также оформленные в установленном порядке обоснованные выводы о соответствии (или несоответствии) объекта защиты предъявляемым требованиям;

— независимая оценка рисков — осуществляемая соответствующими субъектами предпринимательская деятельность по оценке соответствия установленным требованиям систем обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС на объектах защиты;

— объект защиты — имущественный комплекс (или его часть) юридического или индивидуального предпринимателя (включая территорию, здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), в отношении которого установлены требования в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;

— система независимой оценки рисков — совокупность участников независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС в РФ, а также норм, правил, методик, условий, критериев и процедур, в рамках которых организуется и осуществляется независимая оценка рисков;

— эксперт — физическое лицо, аттестованное в установленном порядке на осуществление деятельности по независимой оценке рисков;

— экспертная организация — организация, аккредитованная в установленным порядке на осуществление деятельности, по независимой оценке рисков.

Временным положением [2] предусмотрены следующие цели создания системы независимой оценки рисков:

♦ повышение уровня безопасности объектов защиты путем включения в сферу оценки состояния их безопасности наряду с органами государственного надзора (контроля) независимых экспертных организаций и экспертов по независимой оценке рисков;

♦ снижение административной нагрузки на объекты защиты за счет сокращения количества проверок, осуществляемых органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области ГО и государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС, а также за счет изменения форм и методов надзорной деятельности;

♦ получение объективной и полной информации о соответствии объектов защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;

♦ выдача заключений, содержащих необходимые и достаточные сведения для заключения договора страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии при эксплуатации опасного объекта.

Для достижения поставленных перед системой независимой оценки рисков целей Временным положением [2] предусмотрено решение следующих задач:

— установление правил и процедур проведения независимой оценки рисков, а также контроль за их соблюдением;

— организация аттестации экспертов и аккредитации организаций, осуществляющих независимую оценку рисков;

— организация проведения независимой оценки рисков на объектах защиты;

— организация и проведение работ по совершенствованию методологических и правовых основ независимой оценки рисков.

При осуществлении независимой оценки рисков на объектах защиты, с учетом возможного причинение вреда третьим лицам, предусмотрена оценка соответствия установленным требованиям следующих систем:

♦ систем обеспечения пожарной безопасности объектов защиты, а также организационно-технических мероприятий в области пожарной безопасности;

♦ объектов ГО, систем управления и оповещения ГО, а также организационных и инженерно-технических мероприятий ГО объектов защиты;

♦ систем предупреждения и ликвидации ЧС объектов защиты, а также организационных и инженерно-технических мероприятий, направленных на снижение рисков и смягчение последствий ЧС.

Временным положением о системе независимой оценки рисков [2] был установлен следующий состав ее участников:

— МЧС России, как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности;

— организации, в отношении которых проводится независимая оценка рисков;

— экспертные организации и эксперты по независимой оценке рисков, в том числе их профессиональные объединения;

— органы по аттестации экспертов и аккредитации организаций, осуществляющих независимую оценку рисков;

— страховые организации.

При этом, функционирование системы независимой оценки рисков предусматривалось на основе следующих основных принципов:

♦ доступность информации о порядке функционирования системы независимой оценки рисков для заинтересованных организаций и физических лиц;

♦ независимость экспертных организаций и экспертов, осуществляющих независимую оценку рисков, от интересов проверяемого объекта защиты, третьих лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления;

♦ профессионализм и компетентность экспертных организаций и экспертов в вопросах пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, специфики проверяемого объекта защиты;

♦ достоверность и полнота информации, на которой базируются выводы независимой оценки рисков (заключение);

♦ исключение возможности участия в системе независимой оценки рисков, в качестве экспертных организаций по независимой оценке рисков, организаций осуществляющих деятельность по монтажу, ремонту, обслуживанию систем и средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, объектов ГО и систем управления, оповещения ГО, а также систем и средств предупреждения и ликвидации ЧС;

♦ обеспечение ответственности экспертных организаций и экспертов за выводы о соответствии (несоответствии) объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, в т.ч. путем страхования их профессиональной ответственности;

♦ конфиденциальность информации, полученной в ходе проведения независимой оценки рисков.

Временным положением [2] было также определено, что в рамках функционирования системы независимой оценки рисков подлежат оценке следу-

ющие риски (в соответствии с компетенцией МЧС России):

— риск возникновения пожара и причинения в результате этого вреда третьим лицам;

— риск возникновения ЧС и причинения в результате этого вреда третьим лицам.

Система независимой оценки рисков, в соответствии с Временным положением [2], предусматривает оценку соответствия объектов, подлежащих независимой оценке рисков, установленным требованиям по защите населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. При этом независимую оценку рисков предусматривается проводить в обязательном порядке на объектах, вне зависимости от их принадлежности и организационно-правовых форм, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих пожаровз-рывоопасные, опасные химические (биологические) вещества и гидротехнических сооружениях, подлежащих обязательному страхованию гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам в соответствии с законодательством РФ, а также на объектах обеспечения жизнедеятельности населения, включая здания и сооружения с массовым пребыванием людей, аварии на которых могут привести к ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами.

Исключением из приведенного перечня являются: критически важные для национальной безопасности страны объекты; особо важные пожароопасные объекты; особо ценные объекты культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством РФ; организации, в которых создаются объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы; объекты оборонного комплекса, а также бюджетные организации, в том числе эксплуатирующие здания и сооружения с массовым пребыванием людей. На указанных объектах, ввиду их значимости, мероприятия по надзору за соблюдением требований в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС предполагается, как и прежде, осуществлять соответствующими органами государственного надзора. При этом независимая оценка рисков также может проводиться, но в добровольном порядке, не исключающим государственный надзор.

В развитие «Временного положения о системе независимой оценки рисков» [2] Первым заместителем Министра МЧС России Р.Х. Цаликовым 27 сентября 2007 г. были утверждены «Примерные критерии отнесения объектов к категории, подлежащей независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС» [3]. Указанный документ определил, что независимая оценка рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС проводится на объектах, для которых нормативными правовыми актами РФ установлены обязательные требования в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, в т.ч. на:

о

ю

а р

го

а р

к

с е

т

и н

х

£ I

о н

т

у

а

I

0

Ю

а р

го

а р

е и к

с е

т

и н

х

хет

1

о н

т

у

а

I

♦ объектах, получающих, использующих, перерабатывающих, образующих, хранящих, транспортирующих, уничтожающих опасные вещества (воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные, биологически опасные, а также представляющие опасность для окружающей природной среды);

♦ гидротехнических сооружениях, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

♦ объектах малого предпринимательства, жилого сектора, объектах обеспечивающих жизнедеятельность населения, в т.ч. объектах водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения.

В примечаниях к «Примерным критериям отнесения объектов к категории, подлежащей независимой оценке рисков» [3], указано, что независимая оценка рисков не проводится:

— на критически важных для национальной безопасности страны объектах, определяемых Правительством РФ;

— на объектах силовых министерств и ведомств;

— в бюджетных организациях;

— в зданиях повышенной этажности (высотой более 28 м);

— на объектах массового пребывания людей (объекты торговли, культурного и зрелищного назначения, спортивные, культовые и другие сооружения, аэропорты, вокзалы, гостиницы, учебные заведения, аквапарки, бассейны, рынки и т.п.) численностью 50 человек и более.

При этом Примерными критериями [3] установлено, что принятие решения о возможности проведения независимой оценки рисков на конкретном объекте защиты осуществляется органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области ГО и государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС с учетом настоящих критериев и особенностей объекта защиты.

Процесс независимой оценки рисков, нашедший отражение во Временном положении [2], включает в себя:

♦ проверку разрешительных документов на осуществление основной деятельности объекта защиты;

♦ анализ выполнения требований законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;

♦ анализ технической и проектной документации с целью идентификации составляющих объекта защиты, представляющих потенциальную опасность;

♦ анализ результатов прогнозирования ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, на объекте защиты, содержащихся в декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта, декларации безопасности гидротехнического сооружения, паспорте безопасности опасного объекта, разделах «Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны. Мероприятия по предупреждению ЧС» и «Перечень

мероприятий по обеспечению пожарной безопасности» проекта строительства объекта защиты и др. При отсутствии указанных документов экспертная организация должна осуществить прогнозирование ЧС на объекте защиты самостоятельно;

♦ проверку документального и фактического соответствия систем обеспечения пожарной безопасности объекта защиты установленным требованиям;

♦ проверку документального и фактического соответствия объектов ГО, систем управления и оповещения ГО установленным требованиям;

♦ проверку документального и фактического соответствия систем предупреждения и ликвидации ЧС объекта защиты установленным требованиям;

♦ проверку наличия на объекте защиты необходимых организационно-плановых документов по предупреждению и ликвидации ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами;

♦ проверку полноты и своевременности выполнения предписаний органов государственного пожарного надзора, государственного надзора в области ГО и государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС;

♦ анализ уровня подготовленности руководителей и персонала объекта защиты, в т.ч. нештатных аварийно-спасательных формирований, в области защиты от ЧС, пожарной безопасности и ГО;

♦ проверку наличия и состояния резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации последствий ЧС;

♦ проверку состояния защитных сооружений ГО и их готовности к приему укрываемых;

♦ проверку наличия, использования и содержания средств индивидуальной защиты, приборов радиационной, химической разведки и контроля, средств пожаротушения;

♦ анализ риска ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, на объекте защиты с учетом фактического состояния систем обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения от ЧС; сравнение полученных значений риска с предельно допустимым уровнем риска, установленным для указанного объекта;

♦ разработку рекомендаций по снижению рисков и смягчению последствий ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, на объекте защиты.

Предусмотрено, что по результатам проведения независимой оценки рисков экспертной организацией готовится и направляется заказчику заключение, включающее результаты независимой оценки рисков, в т.ч.:

— сведения о рассмотренных в процессе независимой оценки рисков документах и обследованных технических системах;

сведения о соответствии установленным требованиям систем обеспечения пожарной безопасности, объектов ГО, систем управления и оповещения ГО, систем предупреждения и ликвидации ЧС, а также организационных и инженерно-технических мероприятий в области пожарной безопасности, ГО и защиты от ЧС;

сведения о показателях риска ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, с указанием максимально возможного количества потерпевших в результате аварии на объекте защиты;

— выводы о соответствии объекта защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;

— выводы о соответствии полученных значений риска предельно допустимому уровню риска, установленному для указанного объекта;

— перечень недостатков, выявленных при независимой оценке рисков, и рекомендации по их устранению с указанием сроков устранения.

Во Временном положении [2] был определен срок действия заключения о независимой оценке рисков — до трех лет, и установлены процедуры контроля за устранением объектами защиты выявленных недостатков.

Важнейшим является закрепленный во Временном положении [2] тезис о том, что, в случае получения объектом защиты положительного заключения о независимой оценке рисков, проверка состояния объекта защиты органами соответствующих государственных надзоров не будет проводиться в период действия указанного заключения. Однако следует понимать, что Временное положение не является нормативным правовым документом, обязательным для исполнения всеми физическими и юридическими лицами, т.к. не прошло регистрацию в Минюсте России. Поэтому лица, уполномоченные на осуществление надзорных функций в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, не имели права на исключение объектов защиты, получивших положительное заключение о независимой оценке рисков, из перечня объектов, подлежащих надзору. В противном случае, при возникновении чрезвычайных ситуаций, в т.ч. пожаров, указанные лица (инспектора) могут подвергнуться уголовной ответственности. С целью устранения указанного противоречия 01 октября 2007 г. был подписан и 31 октября 2007 г. зарегистрирован в Минюсте РФ под № 10424 приказ МЧС России № 517 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственных функций по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности» [4]. Пунктом 25 указанного приказа МЧС России закреплено, что «при планировании учитываются сведения о проведении независимой оценки рисков в области пожарной безопасности на объектах надзора, выполненной аккредитованной в установленном порядке организацией. В случае проведения такой оценки, органами

ГПН мероприятия по надзору в отношении этих объектов надзора не планируются». В настоящее время, во исполнение приказа МЧС России от 2 апреля 2008 г. № 166 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Концепции единой системы государственных надзоров в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС», осуществляется разработка аналогичных административных регламентов по надзору за выполнением установленных требований в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС. В разрабатываемых административных регламентах, также как и в приказе МЧС России 01 октября 2007 г. № 517 [4], предполагается закрепить правовую норму, позволяющую не планировать мероприятия по надзору в области ГО и защиты от ЧС в отношении объектов защиты, имеющих положительное заключение о независимой оценке рисков.

Во «Временном положении о системе независимой оценки рисков» [2] установлено, что оценка рисков может проводиться только экспертными организациями, аккредитованными в порядке, установленном МЧС России и имеющими в своем составе не менее трех аттестованных квалифицированных экспертов. В связи с указанным, результатом дальнейшей нормотворческой деятельности МЧС России в области создания и внедрения в практическую деятельность системы независимой оценки рисков явился разработанный на основе Концепции создания системы независимой оценки рисков [1] и Временного положения [2] приказ МЧС России от 20 ноября 2007 г. № 607 «Об утверждении порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности» [5], зарегистрированный Минюстом России 30 ноября 2007 г. регистрационный № 10597.

Данный приказ определил следующие направления добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области независимой оценки рисков:

а) оценка рисков в области гражданской обороны;

б) оценка рисков в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

в) оценка рисков в области обеспечения пожарной безопасности;

г) подготовка и повышение квалификации специалистов по оценке рисков в области ГО, защиты от ЧС и обеспечения пожарной безопасности.

При этом целью аккредитации заявлено обеспечение доверия к деятельности организаций на основе подтверждения и официального признания их компетентности, позволяющей им выполнять работы по соответствующим направлениям деятельности.

Приказ МЧС России от 20 ноября 2007 г. № 607 [5]:

— признал утратившим силу приказ МЧС России от 25 октября 2004 г. № 485 «Об утверждении

о

ю

а р

го

а р

к

с е

т

и н

х

£ I

о н

т

у

а

I

0

Ю

а р

го

а р

е и к

с е

т

и н

х

£

1

о н

т

у

а

I

Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»;

— внес изменения в термины «объект защиты» и «заключение о независимой оценке рисков», представленные во Временном положении [2]. Теперь под «объектом защиты» понимается имущественный комплекс или его часть юридического или физического лица (включая территории, технологические установки, оборудование, агрегаты, здания, сооружения, изделия, продукцию, транспортные средства, средства обеспечения пожарной безопасности, сооружения гражданской обороны и иное имущество), находящийся в стадии проектирования, строительства (реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации, ликвидации), эксплуатации. Термин же «заключение о независимой оценке рисков» имеет теперь следующее определение — это документ, содержащий сведения о соответствии (несоответствии) объекта защиты установленным законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ требованиям в области ГО и/или защиты населения и территорий от ЧС и/или обеспечения пожарной безопасности, либо обосновывающий (подтверждающий) приемлемый (неприемлемый) уровень риска для жизни и здоровья людей, имущества при эксплуатации объекта защиты, вследствие возможного воздействия на них опасных факторов пожаров и ЧС;

— раскрыл содержание этапов процесса аккредитации;

— установил, что свидетельство об аккредитации выдается на срок до пяти лет (при первичной аккредитации на 1 год) и регистрируется в соответствующем реестре;

— закрепил положение о том, что аккредитация заявителей, претендующих проводить работы на территориях двух и более субъектов РФ, а также деятельности по подготовке и повышению квалификации специалистов оценки рисков, проводится комиссией МЧС России по аккредитации. При этом аккредитация заявителей, выполняющих работы на территории одного субъекта РФ, проводится территориальной комиссией МЧС России по аккредитации;

— установил процедуры контроля за деятельностью экспертных организаций и решения спорных вопросов;

— конкретизировал требования Временного положения [2] относительно срока действия заключения о независимой оценке рисков и его содержания. В 2007 г. приказом № 607 установлено, что: заключение выдается на срок до 2 (двух) лет; неотъемлемой частью заключения является план устранения недостатков, выявленных в ходе оценки рисков; все заключения подлежат регистрации в МЧС России или государственном учреждении, находящемся в его ведении, и др.

Дальнейшим шагом в направлении внедрения системы независимой оценки рисков явилось подписание приказа МЧС России от 4 декабря 2007 г. № 634 «О комиссии МЧС России по организации системы независимой оценки рисков» [6], который определил состав комиссии МЧС России по организации системы независимой оценки рисков и утвердил Положение об указанной комиссии, включающее основные задачи, функции комиссии и порядок ее работы.

Министром МЧС России 13 марта 2008 г. был подписан очередной приказ № 119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20 ноября 2007 г. № 607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности» [7], которым на Государственную экспертизу МЧС России были возложены функции по приему, регистрации и рассмотрению заявлений (документов) организаций, претендующих на добровольную аккредитацию по осуществлению независимой оценке рисков, регистрации и ведению реестра выдаваемых свидетельств об аккредитации организаций, а также регистрации заключений о независимой оценке рисков и ведение соответствующего реестра.

Следует констатировать, что по состоянию на начало мая 2008 г., для полноценного функционирования в РФ системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты от ЧС недостает приказа МЧС России о составе комиссии по аккредитации экспертных организаций и учебных центров системы независимой оценки рисков, а также административных регламентов МЧС России, позволяющих не планировать мероприятия по надзору в области ГО и защиты от ЧС в отношении объектов защиты, имеющих положительное заключение о независимой оценке рисков.

Как известно, введением в действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» в Российской Федерации была открыта новая страница правового регулирования отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказанию услуг, и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Проводимая в России реформа технического регулирования, прежде всего, направлена на снижение административных барьеров при производстве продукции, при осуществлении связанных с указанным производством процессов, а также на отмену

необоснованных (избыточных) ограничений, введенных рядом нормативных документов к объектам технического регулирования.

Представленные в данной статье материалы свидетельствуют о том, что создаваемая и активно внедряемая в практическую деятельность система независимой оценки рисков по своему назначению и решаемым задачам целиком и полностью вписывается в систему технического регулирования требований к продукции, обеспечивающих пожарную безопасность, гражданскую оборону и защиту от чрезвычайных ситуаций.

Внедрение системы независимой оценки рисков позволит не только существенным образом повысить уровень безопасности объектов, представляющих потенциальную опасность, но также снизить административную нагрузку на указанные объекты за счет изменения форм и методов надзорной деятельности, снизить уровень коррупции, имеющей место при осуществлении надзорной деятельности, а также способствовать созданию и успешному функционированию системы страхования гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварий на указанных объектах.

Литература

1. Концепция создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации, поддержанная Правительством РФ 7 апреля 2007 г. № СН-П4-1606.

2. Временное положение о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации, утвержденное Министром МЧС России 16 августа 2007 г.

3. Примерные критерии отнесения объектов к категории, подлежащей независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, утвержденные первым заместителем Министра МЧС России 27 сентября 2007 г.

4. Приказ МЧС России от 01 октября 2007 г. № 517 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственных функций по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности».

5. Приказ МЧС России от 20 ноября 2007 г. № 607 «Об утверждении порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности».

6. Приказ МЧС России от 4 декабря 2007 г. № 634 «О комиссии МЧС России по организации системы независимой оценки рисков».

7. Приказ МЧС России от 13 марта 2008 г. № 119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20 ноября 2007 г. № 607 «Об утверждении Порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности».

о

ю

а р

го

а р

к

с е

т

и н

х

£ I

о н

т

у

а

I