CC BY
9
ОБЩИЕ
БЕЗОПАСНОСТИ
Канд. техн. наук, заместитель начальника отдела пожарно-технической экспертизы Госэкспертизы проектов МЧС РФ
А. В. Красавин
Главный специалист отдела пожарно-технической экспертизы Госэкспертизы проектов МЧС РФ
А. И. Думилин
Главный специалист отдела пожарно-технической экспертизы Госэкспертизы проектов МЧС РФ
Н. А. Красильников
УДК 614.841.315
СИСТЕМА НЕЗАВИСИМОМ ОЦЕНКИ РИСКОВ -НОВЫЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Настоящая публикация посвящена одной из самых злободневных на сегодняшний день проблем в системе МЧС России —проблеме организации и эффективного функционирования Системы независимой оценки рисков (аудита безопасности) в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного итехногенногохарактера в Российской Федерации. Авторы статьи,участвующие в подготовке материалов для проведения эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков, предлагают читателям журнала краткий обзор выполняемой в этом направлении работы.
Летом 2006 г. министр МЧС России С. К. Шойгу обсуждал на встрече с Президентом Российской Федерации вопросы реформирования системы Государственного пожарного надзора. Предложения министра по развитию системы — так называемый аудит безопасности или независимая оценка рисков — были одобрены Президентом.
Во исполнение поручения Президента Российской Федерации В. В. Путина от 6 июня 2006 г. № Пр-954 и в соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006-2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, МЧС России была разработана Концепция “Создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации” (далее — Системы независимой оценки рисков или Системы).
Внедрение Системы независимой оценки рисков продиктовано целесообразностью передачи ряда функций надзорной деятельности из ведения государства в ведение независимых экспертных организаций. Государственный надзор за обеспечением вопросов безопасности от чрезвычайных ситуа-
ций, в том числе пожаров, предполагается сохранить на отдельных категориях объектов (рис. 1).
На сегодняшний день в соответствии с решением Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору Г. Н. Кириллова силами Госэкспертизы проектов МЧС России и Центра обеспечения деятельности ФПС МЧС России подготовлены проекты документов, устанавливающих основные требования к организации работы всей Системы независимой оценки рисков, порядку аттестации и кандидатам в эксперты Системы, процедуре аккредитации независимых экспертных организаций, порядку ведения государственного реестра участников и объектов Системы, форме и содержанию экспертных заключений на объекты защиты, учебным центрам по подготовке экспертов Системы, а также другие документы, необходимые для проведения эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков (рис. 2). Разработка данных документов осуществлялась в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации, международными стандартами и иными нормативными правовыми актами по проведению экспертной деятельности в области пожарной безопасности, граж-
34
ПаЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2007 ТОМ 16 №2
Перечень объектов, на которых сохраняется система государственного надзора за обеспечением пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
___\,
1 Критически важные для национальной безопасности страны объекты 1 Объекты с массовым пребыванием людей (учебные, дошкольные учреждения и т.п.)
г т~
1 Особо опасные объекты 1 1 Уникальные объекты 1 1
> Г
Технически сложные объекты
Рис. 1. Объекты, на которых сохраняется система государственного надзора
данской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций.
В самое ближайшее время наряде объектов участвующих в эксперименте компаний в выбранных субъектах Российской Федерации начнутся в рамках эксперимента работы по практической отработке функционирования Системы независимой оценки рисков (рис. 3-5).
Внедряемая Система независимой оценки рисков объективно позволит, во-первых, снизить уровень коррупции в государственных надзорных органах, во-вторых, повысить защищенность предприятий и организаций в вопросах пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за счет привлекаемых аккредитованных в
установленном порядке экспертных организаций, выявляющих нарушения и предлагающих наиболее эффективные мероприятия по их устранению.
Проанализируем, какие плюсы при переходе от государственного надзора к Системе независимой оценки рисков получит, к примеру, система обеспечения пожарной безопасности.
Так, при осуществлении государственного пожарного надзора государство смотрело на уровень пожарных рисков и защищенности от пожаров того или иного объекта глазами инспектора, как правило не обладающего нужной квалификацией и неспособного адекватно оценить состояние противопожарной защиты объекта в целом. И в этом не его вина! Ни один специалист, пусть даже обладающий хорошей базовой подготовкой, имеющий высшее пожарно-техническое образование, не в состоянии полноценно и качественно оценить все системы противопожарной защиты объекта, начиная с правильности их проектирования, монтажа и заканчивая их работоспособностью, поскольку помимо знаний здесь необходимо наличие соответствующей материально-технической базы.
Зачастую, интерес государственного инспектора по пожарному надзору в части обеспечения пожарной безопасности инспектируемого объекта, не обладающего в полной мере ни тем, ни другим, заканчивался, к сожалению, удовлетворением его собственных интересов.
В данной ситуации в проигрыше все:
• и инспектор, прекрасно осознающий, что ходит по “лезвию ножа”, закрывая, пользуясь служебным положением, глаза на нарушения требований пожарной безопасности, тем самым пытаясь обеспечить существование свое и своей семьи;
• и государство, несущее расходы по содержанию инспекторов государственного пожарного над-
Рис. 2. Основные документы, необходимые для развития Системы независимой оценки рисков
зора. А ведь это миллиарды рублей, которые можно было бы потратить на приобретение пожарной техники, изношенность которой во многих субъектах доходит до катастрофического уровня;
• и сам собственник объекта, не имеющий рациональных предложений по приведению его объекта в пожаробезопасное состояние.
Ситуация с введением в действие Системы независимой оценки рисков выгодно отличается тем, что переход от государственного надзора к аудиту безопасности сопровождается высокими требованиями, предъявляемыми к кандидатам в эксперты Системы и к независимым экспертным организациям, претендующим быть аккредитованными на
Предложения по реализации КОНЦЕПЦИИ создания независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Организация единой системы аккредитации экспертных организаций и независимых экспертов, соответствующих утвержденным в установленном порядке требованиям, на право осуществления независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
£
&
Разработка РЕГЛАМЕНТА проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Разработка “ПОЛОЖЕНИЯ об аккредитации экспертных организаций и независимых экспертов на право осуществления независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”
В ПОРЯДКЕ ЭКСПЕРИМЕНТА
НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА РИСКОВ в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера аудиторскими компаниями, аккредитованными в установленном порядке
Рис. 3. Организация эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков
Предложения по реализации КОНЦЕПЦИИ создания независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА РИСКОВ в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера аудиторскими компаниями, аккредитованными в установленном порядке
Выбор компаний, готовых принять участие в эксперименте
Выбор субъектов РФ, на территории которых предполагается проведение эксперимента
Выбор категорий объектов тех организаций и на территории тех субъектов, которые участвуют в эксперименте
Снятие с участвующих в эксперименте объектов государственного пожарного надзора, надзора в области гражданской обороны и надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций
Отчет экспертных организаций (независимых экспертов) о состоянии безопасности объектов защиты и предложенных рекомендациях по снижению уровня рисков
Работа компаний по выполнению предложений экспертных организаций (независимых экспертов)
Подготовка экспертных заключений в виде деклараций (актов), их регистрация в Госэкспертизе проектов МЧС России и направление в компании
Рис. 4. Основные этапы эксперимента по внедрению Системы независимой оценки рисков
36
ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2007 ТОМ 16 №2
право осуществления работ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Экспертные организации, претендующие быть аккредитованными в частности на проведение работ по независимой оценке рисков в области пожарной безопасности, должны будут иметь:
1) юридический статус, надлежащее страхование гражданской ответственности, соответствующую документацию по организации работ по независимой оценке рисков в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, международными стандартами и другими нормативными документами Системы, а также необходимую материально-техническую базу, начиная от разработанных и утвержденных в установленном порядке программ проверки различных систем противопожарной защиты и заканчивая наличием самих приборов проверки;
2) высококвалифицированных специалистов в области обеспечения пожарной безопасности с различной специализацией, прошедших соответствующую подготовку в специальных учебных центрах Системы независимой оценки рисков и способных качест-
Рис. 5. Регламент проведения независимой оценки рисков
венно проверить все системы противопожарной защиты объекта:
— пожарной сигнализации,
— оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре,
— противодымной защиты,
— пожаротушения,
— внутреннего противопожарного водопровода,
— наружного пожаротушения,
— огнезащитную обработку строительных конструкций и инженерных коммуникаций,
— наличие и выполнение организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности,
— возможность эвакуации людей из здания до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара с учетом имеющихся особенностей объемно-планировочных и конструктивных решений и многое другое.
Таким образом, качество проведения проверок объектов защиты на соответствие их требованиям в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера объективно повысится. Участие в каких-то договоренностях и
РЕГЛАМЕНТ проведения независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Проведение аккредитованными экспертными организациями (независимыми экспертами) независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на объектах компаний, участвующих в эксперименте
По результатам оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
ОБЪЕКТ СООТВЕТСТВУЕТ ОБЪЕКТ НЕ СООТВЕТСТВУЕТ
минимально необходимым минимально необходимым
требованиям пожарной требованиям пожарной
безопасности безопасности
Заключение в виде ДЕКЛАРАЦИИ о соответствии объекта защиты требованиям пожарной безопасности
махинациях аккредитованных экспертных организаций и проверяемых компаний будет не целесообразно и малоинтересно для всех сторон регулируемых отношений.
Во-первых, определенная часть проведенных проверок экспертными организациями будет перепроверяться государственными органами по контролю и надзору в этой сфере. В случаях выявления каких-то нарушений в работе экспертов или независимых экспертных организаций Системы будут приниматься самые жесткие меры, в том числе лишение аттестата эксперта и отзыв свидетельства аккредитации экспертной организации.
Во-вторых, недобросовестные участники отношений в области аудита безопасности будут лишаться возможности работать самими же профес-
сиональными объединениями независимых экспертных организаций. Заказчики же работ по независимой оценке рисков будут платить деньги экспертным организациям не за то, чтобы те скрывали какие-либо нарушения требований безопасности, а за реальную работу по оценке уровня защищенности объектов от пожаров (других чрезвычайных ситуаций) и выдаче конкретных рациональных и в техническом, и в экономическом плане рекомендаций по устранению выявленных нарушений требований безопасности и приведению объекта защиты в состояние, когда значения рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций будут оптимально минимизированы.
Поступила в редакцию 22.03.07.
38
пажАРавзpываБЕзапАСнаcть 2007 том 16 №2
