CC BY
59
УДК 338.2:614.8:699.
И. В. Сосунов к.т.н. (ФГУВНИИГОЧС(ФЦ)) О СОЗДАНИИ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ НЕЗАВИСИМОЙ ОЦЕНКИ РИСКОВ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
I. Sosunov (FGU VNIIGOChS (FC)) ABOUT CREATION AND POSSIBILITIES OF DEVELOPMENT OF INDEPENDENT RISK EVALUATION
SYSTEM IN RUSSIAN FEDERATION
Статья раскрывает концептуальные основы создания в РФ межотраслевой системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Article shows concept basis of interindustrial estimation system creation in fire security, civil defense and population and territories protection against emergency situations nature and man-caused.
И.В. Сосунов
В настоящее время на территории РФ эксплуатируется около 8 тыс. взрывопожароопасных объектов, более 1,5 тыс. ядерно-и радиационно опасных объектов, свыше 2,5 тыс. химически опасных объектов, более 29 тыс. напорных гидротехнических сооружений. В зонах вероятного воздействия поражающих факторов аварий, которые могут произойти на потенциально опасных объектах, проживает свыше 100 млн. граждан России. Положения Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2006 г.» свидетельствуют о том, что на территории РФ только в 2006 г. произошло 2541 ЧС техногенного характера, в результате которых погибло 5927 и пострадало 3289 человек. В связи с указанным является очевидной необходимость всемерного повышения эффективности мероприятий, направленных на защиту населения и территорий России от аварий и катастроф, снижение рисков и смягчение их последствий.
С конца 90-х годов XX века, по завершении периода болезненного перехода страны к рыночным отношениям, органы государственной власти РФ обратили свой взор на проблемы обеспечения безопасности граждан и их защиты от ЧС природного и техногенного характера, в результате чего были приняты федеральные законы от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 21.7.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.7.1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Указанные законы и до настоящего времени являются основательным фундаментом всей деятельности по обеспечению безопасности России в условиях природных и техногенных угроз.
При этом, государственная система противодействия различного рода опасностям, как и любая другая система, нуждается в постоянном развитии, совершенствовании форм и методов решения возложенных на нее задач.
К сожалению, следует отметить, что в настоящее время надзорная деятельность в области пожарной, промышленной безопасности, охраны окружающей среды, зашиты населения и территорий от ЧС, гражданской обороны (ГО) и др., осуществляемая федеральными органами исполнительной власти в целях обеспечения соответствующих видов безопасности, в ряде случаев стала иррациональной, теряет свою эффективность, и, в свою очередь, приобрела черты коррупционной неустойчивости. Одной из основных причин сложившегося положения дел является отсутствие у владельцев объектов, представляющих потенциальную опасность, персональной заинтересованности (мотивации) в повышении уровня безопасности как производственного персонала объектов, так и населения, проживающего (временно пребывающего) вблизи указанных объектов.
Решению данной проблемы посвящен подготовленный и рассматриваемый Государственной Думой РФ законопроект «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасно-
о
VO га ср
го «
ср
х и cu т X I X
cu н
I
0
1 т
I
0
Ю
а р
го
а р
е и к
с е
т
и н
х
е т
1
о н
т
у
а
I
го объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте», устанавливающий единые условия, порядок, правовые и экономические основы страхования гражданской ответственности в обязательной форме, с целью защиты имущественных интересов физических, юридических лиц, а также природной среды. Принятие данного закона позволит оценивать возможный ущерб, наносимый третьим лицам при авариях на опасных объектах, и перераспределить ответственность за нанесение вреда между государством и владельцами аварийных объектов.
В сложившихся условиях усилия МЧС России, как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности и осуществляющего соответствующие надзорные функции, направлены на подготовку (совместно с другими федеральными органами исполнительно власти, организациями и профессиональными объединениями) проектов нормативных правовых актов и методических документов, позволяющих в полной мере реализовать положения ожидаемого закона «Об обязательном страховании...». В частности, на завершающей стадии находится процесс создания такой новой формы обеспечения безопасности граждан, как независимая оценка рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, известной среди специалистов как «аудит безопасности» и призванной повысить уровень безопасности опасных объектов при общем снижении административного давления на них.
Начало созданию системы независимой оценки рисков (НОР) в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации было положено поручением Президента РФ от 6.7.2006 г. № Пр-954, во исполнение которого специалисты МЧС России разработали «Концепцию создания системы независимой оценки рисков», поддержанную Правительством РФ 7.4.2007 г. № СН-П4-1606.
Реализация «Концепции создания системы независимой оценки рисков» предусматривает разработку целого ряда нормативных правовых и методических документов, основным из которых является «Положение о системе независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера в Российской Федерации». Указанное Положение в настоящее время уже подготовлено при непосредственном участии автора настоящей статьи, являющегося ответственным разработчиком Положения, и находится на согласовании Правительстве РФ.
В преддверии широкомасштабной деятельности по внедрению системы НОР в РФ полагаем необходимым осветить задачи, общий порядок функционирования системы НОР, цели, принципы, правила и процедуры организации и проведения независимой оценки рисков, состав Системы, а также функции, права и обязанности ее участников.
Следует отметить, что действие разработанного Положения о системе независимой оценки рисков предполагается распространить на органы государственного пожарного надзора, государственного надзора в области ГО, а также государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС, экспертные организации и экспертов, осуществляющих независимую оценку рисков, органы по аттестации экспертов и аккредитации экспертных организаций, страховые организации, а также на организации, подлежащие независимой оценке рисков.
Положение содержит ряд новых терминов, необходимых для понимания сущности создаваемой системы, основными из которых являются следующие:
безопасность объекта зашиты — состояние объекта защиты, характеризуемое возможностью предотвращения возникновения и развития ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, а также воздействия на людей и материальные ценности их опасных факторов;
заключение о независимой оценке рисков — документ, содержащий сведения о выполненной экспертной организацией оценке соответствия объекта защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, а также оформленные в установленном порядке обоснованные выводы о соответствии (или несоответствии) объекта защиты предъявляемым требованиям;
независимая оценка рисков — осуществляемая соответствующими субъектами предпринимательская деятельность по оценке соответствия установленным требованиям систем обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС на объектах защиты;
объект защиты — имущественный комплекс (или его часть) юридического или индивидуального предпринимателя (включая территорию, здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), в отношении которого установлены требования в области пожарной безопасности, ГО и зашиты населения и территорий от ЧС;
система независимой оценки рисков — совокупность участников независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС в РФ, а также норм, правил, методик, условий, критериев и процедур, в рамках которых организуется и осуществляется независимая оценка рисков;
эксперт — физическое лицо, аттестованное в установленном порядке на осуществление деятельности по независимой оценке рисков;
экспертная организация — организация, аккредитованная в установленным порядке на осуществление деятельности по независимой оценке рисков.
«Положением о системе независимой оценки рисков» предусмотрены следующие цели ее создания: повышение уровня безопасности объектов защиты путем включения в сферу оценки состояния их безопасности наряду с органами государственного
надзора (контроля) независимых экспертных организаций и экспертов по независимой оценке рисков;
снижение административной нагрузки на объекты защиты за счет сокращения количества проверок, осуществляемых органами государственного пожарного надзора, государственного надзора в области ГО и государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС, а также за счет изменения форм и методов надзорной деятельности;
получение объективной и полной информации о соответствии объектов защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;
выдача заключений, содержащих необходимые и достаточные сведения для заключения договора страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии при эксплуатации опасного объекта.
Для достижения поставленных перед системой НОР целей предусмотрено решение следующих задач:
установление правил и процедур проведения независимой оценки рисков, а также контроль за их соблюдением;
организация аттестации экспертов и аккредитации организаций, осуществляющих независимую оценку рисков;
организация проведения независимой оценки рисков на объектах защиты;
организация и проведение работ по совершенствованию методологических и правовых основ независимой оценки рисков.
При осуществлении независимой оценки рисков на объектах защиты, с учетом возможного причинение вреда третьим лицам, предусмотрена оценка соответствия установленным требованиям следующих систем:
системы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты, а также организационно-технические мероприятия в области пожарной безопасности;
объекты ГО, системы управления и оповещения ГО, а также организационные и инженерно-технические мероприятия ГО объектов защиты;
системы предупреждения и ликвидации ЧС объектов защиты, а также организационные и инженерно-технические мероприятия, направленные на снижение рисков и смягчение последствий ЧС.
Проектом «Положения о системе независимой оценке рисков» установлен следующий состав ее участников:
МЧС России, как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности;
организации, в отношении которых проводится независимая оценка рисков;
экспертные организации и эксперты по независимой оценке рисков, в том числе их профессиональные объединения;
органы по аттестации экспертов и аккреди-
тации организаций, осуществляющих независимую оценку рисков;
страховые организации.
Функционирование системы НОР предусматривается на основе следующих основных принципов: доступность информации о порядке функционирования системы НОР для заинтересованных организаций и физических лиц;
независимость экспертных организаций и экспертов, осуществляющих независимую оценку рисков, от интересов проверяемого объекта защиты, третьих лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления;
профессионализм и компетентность экспертных организаций и экспертов в вопросах пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, специфики проверяемого объекта защиты;
достоверность и полнота информации, на которой базируются выводы независимой оценки рисков (заключение);
исключение возможности участия в системе НОР, в качестве экспертных организаций по независимой оценке рисков, организаций осуществляющих деятельность по монтажу, ремонту, обслуживанию систем и средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, объектов ГО и систем управления, оповещения ГО, а также систем и средств предупреждения и ликвидации ЧС;
обеспечение ответственности экспертных организаций и экспертов за выводы о соответствии (несоответствии) объектов защиты установленным требованиям пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, в т.ч. путем страхования их профессиональной ответственности;
конфиденциальность информации, полученной в ходе проведения независимой оценки рисков.
В рамках функционирования системы НОР подлежат оценке следующие риски (в соответствии с компетенцией МЧС России):
риск возникновения пожара и причинения в результате этого вреда третьим лицам;
риск возникновения ЧС и причинения в результате этого вреда третьим лицам.
Система независимой оценки рисков также предусматривает оценку соответствия объектов, подлежащих независимой оценке рисков, установленным требованиям по защите населения и территорий от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
Независимую оценку рисков предусматривается проводить в обязательном порядке на объектах, вне зависимости от их принадлежности и организационно-правовых форм, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих пожаровзрывоопасные, опасные химические (биологические) вещества и гидротехнических сооружениях, подлежащих обязательному страхованию гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам в соответствии с законодательством РФ, а также на объектах обеспечения жизнедеятель-
о
ю
а р
го
а р
к
с е
т
и н
х
е т
I
о н
т
у
а
I
0
Ю
а р
го
а р
е и к
с е
т
и н
х
е т
1
о н
т
у
а
I
ности населения, включая здания и сооружения с массовым пребыванием людей, аварии на которых могут привести к ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами.
Исключением из приведенного перечня будут являться: критически важные для национальной безопасности страны объекты; особо важные пожароопасные объекты; особо ценные объекты культурного наследия России, перечень которых утверждается Правительством РФ; организации, в которых создаются объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы; объекты оборонного комплекса, а также бюджетные организации, в том числе эксплуатирующие здания и сооружения с массовым пребыванием людей. На указанных объектах, ввиду их значимости, мероприятия по надзору за соблюдением требований в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС будут, как и прежде, осуществляются соответствующими органами государственного надзора. При этом независимая оценка риском также может проводиться, но в добровольном порядке, не исключающим государственный надзор.
Точный перечень объектов защиты, подлежащих независимой оценке рисков, будет в дальнейшем определен МЧС России.
Предполагается, что независимая оценка рисков будет проводиться, как комплексно по вопросам пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС, так и раздельно по каждому из указанных направлений, экспертными организациями, аккредитованных в порядке, установленным МЧС России и имеющими в своем составе не менее трех аттестованных квалифицированных экспертов.
Основанием для независимой оценки рисков будет являться договором между экспертной организацией и организацией (объектом защиты), заявившей о желании провести независимую оценку рисков.
По результатам проведения независимой оценки рисков экспертной организацией будет оформлено заключение о независимой оценке рисков, представляемое заказчику независимой оценки рисков и в ГУ МЧС России по субъектам РФ (по месту расположения объекта защиты) для последующего учета и анализа заключения, планирования надзорной деятельности и составления (при необходимости) протокола об административном правонарушении.
Материалы заключений о независимой оценке рисков предусматривается использовать в целях добровольной сертификации объектов защиты, а также при определении страховых тарифов и коэффициентов к ним для страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на ПОО, при разработке деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, деклараций безопасности ГТС, паспортов безопасности ПОО и иных документов, направленных на снижение рисков и смягчение последствий ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами.
Независимая оценка рисков предусматривает получение и оценку объективных данных о состоянии
безопасности объекта защиты, определение уровня безопасности объекта в области пожарной безопасности, ГО и защиты населения от ЧС в соответствии с требованиями безопасности, установленными соответствующими техническими регламентами, национальными стандартами и иными нормативными правовыми актами.
Процесс независимой оценки рисков включает
в себя:
проверку разрешительных документов на осуществление основной деятельности объекта защиты;
анализ выполнения требований законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;
анализ технической и проектной документации с целью идентификации составляющих объекта защиты, представляющих потенциальную опасность;
анализ результатов прогнозирования ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, на объекте защиты, содержащихся в декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта, декларации безопасности ГТС, паспорте безопасности опасного объекта, разделах «ИТМ ГО. Мероприятия по предупреждению ЧС» и «Перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности» проекта строительства объекта защиты и др. При отсутствии указанных документов экспертная организация осуществляет прогнозирование ЧС на объекте защиты самостоятельно:
проверку документального и фактического соответствия систем обеспечения пожарной безопасности объекта защиты установленным требованиям;
проверку документального и фактического соответствия объектов ГО, систем управления и оповещения ГО установленным требованиям;
проверку документального и фактического соответствия систем предупреждения и ликвидации ЧС объекта защиты установленным требованиям;
проверку наличия на объекте защиты необходимых организационно-плановых документов по предупреждению и ликвидации ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами;
проверку полноты и своевременности выполнения предписаний органов государственного пожарного надзора, государственного надзора в области ГО и государственного надзора в области защиты населения и территорий от ЧС;
анализ подготовленности руководителей и персонала объекта защиты, в т.ч. нештатных АСФ, в области защиты от ЧС, пожарной безопасности и ГО;
проверку наличия и состояния резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации последствий ЧС;
проверку состояния защитных сооружений ГО и их готовности к приему укрываемых;
проверку наличия, использования и содержания СИЗ, приборов радиационной, химической разведки и контроля, средств пожаротушения;
анализ риска ЧС, в т.ч. обусловленных пожара-
ми, на объекте защиты с учетом фактического состояния систем обеспечения пожарной безопасности, ГО, защиты населения от ЧС, сравнение полученных значений риска с предельно допустимым уровнем риска, установленным для указанного объекта;
разработку рекомендаций по снижению рисков и смягчению последствий ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, на объекте защиты.
По результатам проведения независимой оценки рисков экспертной организацией готовится и направляется заказчику заключение, которое должно включать результаты независимой оценки рисков, в т.ч.:
сведения о рассмотренных в процессе независимой оценки рисков документах и обследованных технических системах;
сведения о соответствии установленным требованиям систем обеспечения пожарной безопасности, объектов ГО, систем управления и оповещения ГО, систем предупреждения и ликвидации ЧС, а также организационных и инженерно-технических мероприятий в области пожарной безопасности, ГО и защиты от ЧС;
сведения о показателях риска ЧС, в т.ч. обусловленных пожарами, с указанием максимально возможного количества потерпевших в результате аварии на объекте защиты;
выводы о соответствии объекта защиты установленным требованиям в области обеспечения пожарной безопасности, ГО и защиты населения и территорий от ЧС;
выводы о соответствии полученных значений риска предельно допустимому уровню риска, установленному для указанного объекта;
перечень недостатков, выявленных при независимой оценке рисков, и рекомендации по их устранению с указанием сроком устранения.
Срок действия заключения предусмотрен до трех лет.
В том случае, если в заключении о независимой оценке рисков будет содержаться перечень нарушений требований безопасности и предложения по устранению выявленных нарушений, то организация, эксплуатирующая объект защиты, обязана в срок, не позднее трех месяцев с момента получения заключения, уведомить экспертную организацию и ГУ МЧС России по субъекту РФ (по месту расположения объекта защиты) о принятых мерах по устранению указанных нарушений.
Важнейшим является положение о том, что в случае получения объектом защиты положительного заключения о независимой оценке рисков проверка состояния объекта защиты органами соответствующих государственных надзоров не будет проводиться в период действия указанного заключения.
Таким образом, представленные в данной статье материалы, свидетельствуют о грядущих в России существенных переменах в области обеспечения комплексной безопасности населения и территорий страны от аварий и катастроф, создании новых форм стимулирования владельцев опасных объектов на действия по снижению рисков и смягчению последствий ЧС. Внедрение системы независимой оценки риском позволит существенным образом повысить уровень безопасности объектов, представляющих потенциальную опасность, снизить административную нагрузку на указанные объекты за счет изменения форм и методов надзорной деятельности, снизить уровень коррупции, имеющей место при осуществлении надзорной деятельность, а также способствовать созданию и успешному функционированию системы страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на указанных объектах.
Литература
1. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
2. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28 -ФЗ «О гражданской обороне».
3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
4. Федеральный закон от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
5. Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». ки
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 712 «Об утверждении от Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций ^ природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам $ гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». ^
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2004 г. № 820 «О государствен- | ном пожарном надзоре». ес
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 305 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны».
9. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2006 году. — М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
2007. - 201 с. ^
I
н
х
е т
■
о н
т
