CC BY
41НАУКИ О ЗЕМЛЕ EARTH SCIENCE
О роли государства в совершенствовании организации использования земель
сельскохозяйственного назначения About the role of the state in improving the organization of agricultural land use
Ь Û МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 332.2 DOI 10.24411/2413-046X-2020-10204 Папаскири Тимур Валикович,
д.э.н., декан факультета землеустройства ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, E-mail: [email protected]
Семочкин Виталий Николаевич, к.э.н., профессор кафедры землеустройства ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, E-mail: [email protected]
Баканова Жанна Николаевна, к.э.н., доцент кафедры землеустройства ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, E-mail: [email protected]
Афанасьев Петр Владимирович, аспирант кафедры землеустройства ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, E-mail: [email protected]
Малева Мария Леонидовна, старший преподаватель кафедры картографии ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству, E-mail: [email protected] Papaskiri Timur Valikovich,
doctor of Economics, Dean of the faculty of land management, State University of land management, Moscow, E-mail: [email protected] Semochkin Vitaly Nikolaevich,
candidate of economic Sciences, Professor, Department of land management, State University of land management, Moscow, E-mail: [email protected]
Bakanova Zhanna Nikolaevna, candidate of economic Sciences, associate Professor, Department of land management, State University of land management, Moscow, E-mail: [email protected] Afanasiev Peter,
postgraduate student of the Department of land management State University of land management, Moscow, E-mail: [email protected]
Maleva Maria Leonidovna, senior lecturer of the Department of cartography State University of land management, Moscow, E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье предлагаются основные направления формирования государственной политики в области организации использования земель сельскохозяйственного назначения. Особое место уделено вопросам законодательного обеспечения развития земельно-имущественных отношений, в связи с обсуждением профессиональным сообществом законопроекта «О землеустройства». Summary. The article proposes the main directions of the formation of state policy in the field of organization of agricultural land use. A special place is given to issues of legislative support for the development of land and property relations, in connection with the discussion by the professional community of the draft law "On Land Management".
Ключевые слова: земельная политика, земельные ресурсы, землеустройство, законодательное обеспечение, землеустроительное обеспечение, законопроект, сельскохозяйственные земли, земельные отношения, управление земельными ресурсами Keywords: land policy, land resources, land management, legislative support, land management support, draft law, agricultural land, land relations, land management.
Вопрос организации использования земли всегда имел и имеет большое социально-экономическое значение. Это одна из самых жизненно-важных задач развития экономики страны, в обоснованном разрешении которой заинтересованы как граждане, так и государство.
Именно поэтому процесс использования земель должен быть рациональным, то есть должен обеспечивать максимально возможное при данном уровне экономического развития расширенное воспроизводство во всех отраслях народного хозяйства, а также сохранение и улучшение производительных свойств земли.
Организация рационального использования земель в современных условиях представляет собой многогранную деятельность и требует, прежде всего, комплексного и обоснованного государственного подхода к разработке и практическому осуществлению целого ряда разносторонних, но взаимосогласованных мероприятий по повышению плодородия почв, охране и совершенствованию организации использования земли как важнейшего материального ресурса и как объекта социально-экономических связей.
Однако, ослабление роли государства в управлении земельными ресурсами привело не только к уменьшению площади используемых земель сельскохозяйственного назначения, но и к деградации огромных сельских территорий, требующих в первую очередь организации рационального использования продуктивных угодий и их охраны от проявления процессов эрозии почв, переувлажнения и заболачивания, зарастания, что нельзя обеспечить на уровне собственников земельных участков.
Одной из таких важных и масштабных проблем в современных условиях является проблема обоснованной разработки и эффективной реализации комплекса мер как по освоению неиспользуемых в сельском хозяйстве земель, так и по выводу из сельскохозяйственного оборота непригодных для использования продуктивных угодий.
В сложившихся условиях масштабного проявления деградационных процессов, протекание которых определяется, прежде всего, экономическими и организационно-территориальными причинами, роль государства становится значительной, так как без централизованной финансовой, материальной и организационной помощи сельскому товаропроизводителю в проведении комплекса мероприятий по восстановлению неиспользуемых земель данную проблему не решить. Оказываемая в настоящее время государственная поддержка АПК не включает решение обозначенной проблемы, поэтому первоочередной задачей регулятора земельных отношений (Правительства РФ) является разработка Федеральной целевой программы «Интенсификация сельского хозяйства и повышение эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения», в рамках которой должны разрабатываться региональные программы, решающие различные задачи, связанные с повышением эффективности использования продуктивных угодий, включая разработку проектов по возвращению в хозяйственный оборот неиспользуемых земель. Это многогранная и разноплановая задача должна решаться при государственном участии. Ниже нами предложена схема основных направлений государственного регулирования и координации мероприятий, обеспечивающих процессы планирования и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения (рисунок 1).
Законодатель«* обеспечение разе™»
земельно-имущественных огношений
Совершенствование Земельного кодекса
Внесение изменении в федеральное законодательство, регулирующее земельные отношение
Совершенствование ФЗ •06 оборот« земель: -х. назначено'
Разработка федерального закона'О мелиорации"
-овершенствование гос ору«™ ло управлению земельными ресурсамистрачи
Создание Федерально1 землеустроительной службы
Ведение земельного кадастра, мо»«тор»<га земель, контроль за использованием земель
Разработка едивй базы нормативно-правое«.« актов, направленны* на реализацию всех законов, регулирутчьск земельные отношении
Разработка систем налогообложений мелкого и среднего агробизнеса
Землеустрютелыюе обеспечен« террито[маяьного развитие* производства
Разработка «ем и
проекта землеустройства
Техническое и технологическое оснащение процессов остит, консервации выводаземель из оборота
Рис. 1. Основные направления комплекса государственных мероприятий по развитию сельского хозяйства и совершенствованию организации использования земель сельскохозяйственного назначения
Основными направлениями следует считать: 1. Законодательное обеспечение развития земельно-имущественных отношений.
Существующее земельное законодательство не регулирует сложный процесс складывающихся земельных отношений, так как его содержание изначально было направлено на реализацию правовых, территориальных, экономических и организационно-хозяйственных мероприятий переходного периода, обеспечивающих ликвидацию монополии государственной собственности. Нерешенные проблемы земельной реформы 90-х годов прошлого века в настоящее время являются тормозом развития земельных отношений: наличие института земельной доли, фонда перераспределения, ликвидация крупных сельскохозяйственных предприятий вследствие отсутствия государственной поддержки, отсутствия производственной инфраструктуры АПК, адекватной сложившейся структуре производства и многое другое. Современные реалии в этой области говорят о стихийности процессов распределения земельного фонда на всех территориальных уровнях. Организующая роль государства по управлению земельными ресурсами сведена до минимума. В этих условиях земельное законодательство должно обеспечить законодательное решение проблем организации рационального использования земель во всех отраслях экономики и социальной жизни
общества и отдельных граждан. При этом разрабатываемые законы должны определять место государства в решении названных проблем как главенствующее, а землеустройство как основной механизм реализации земельной политики государства. В связи с этим следует упомянуть о проекте нового закона «О землеустройстве» (Минэкономразвития РФ), где о значении землеустройства в решении рассматриваемых проблем практически ничего не сказано.
Не менее важной составной частью этого направления должны стать нормативно-правовые акты, раскрывающие содержание и последовательность выполнения предусмотренных проектами землеустроительных мероприятий (организационно-хозяйственных, мелиоративных, противоэрозионных и др.).
2. Совершенствование государственных структур по управлению земельными ресурсами.
За период земельных преобразований в нашей стране была уничтожена стационарная землеустроительная служба, проектные институты по землеустройству и научные учреждения по изучению земельных ресурсов. Складывается впечатление о негативном отношении у государственной власти к земле, на которой мы все существуем и работаем, так как именно она в угоду частным интересам дореформировалась до ликвидации механизма, регулирующего земельные отношения, - землеустройства.
На наш взгляд в современном состоянии управление земельными ресурсами и организация рационального использования земли являются декларативными, мало эффективными вследствие отсутствия реализационного органа в структуре исполнительной власти, то есть Федеральной землеустроительной службы по всей вертикали власти, независимой в реализации управленческих решений, соответствующих земельной политике государства.
Не менее важной стороной этого направления является создание на базе еще функционирующих в некоторых регионах институтов «Гипрозем» (многих уже нет) - на первом этапе возрождения землеустройства, - новых зональных государственных проектно-изыскательских центров по землеустройству. Данные центры должны обеспечивать мониторинг и оценку происходящих процессов в использовании земель; определять направления использования, включая освоение или вывод из оборота непригодных земель, проводят оценку эффективности использования современных технологий сельскохозяйственного производства, консультационное и методическое обеспечение, экспертизу проектной документации и выполняют непосредственно проектную деятельность.
Считаем необходимым выделить из Государственного кадастра недвижимости «Земельный кадастр» в отдельную функцию землеустроительной службы, обеспечивающей формирование сведений о количественном и качественном состоянии земель.
Реализация данного направления в первую очередь обеспечит создание достоверной и многоцелевой информационной основы и возможность ее использования для обоснования принимаемых проектных решений.
3. Совершенствование налогообложения сельских товаропроизводителей.
Не вдаваясь в подробности, по нашему мнению, современный налоговый кодекс не учитывает условия и факторы, влияющие на функционирование сельскохозяйственных предприятий и индивидуальных предпринимателей на земле, где качество и пространственные условия конкретных земельных участков влияют на результат их деятельности. Отсутствуют дифференцированный подход к определению налога на земли, учитывающий названные факторы производства. С другой стороны, в условиях вовлечения в сельскохозяйственный оборот десятков миллионов гектаров неиспользуемых земель для их собственников следует ввести налоговые льготы вплоть до отмены земельного налога на осваиваемые земли. Срок налоговых льгот должен определяться проектами землеустройства, устанавливающих площади освоения земель и очередность их вовлечения в сельскохозяйственный оборот.
4. Землеустроительное обеспечение территориального развития производства на землях сельскохозяйственного назначения.
Наличие в составе земель сельскохозяйственного назначения общей долевой земельной собственности (59 млн.га) и фонда перераспределения (43 млн.га), а это более половины всех продуктивных угодий, говорит о необходимости проведения перераспределения земель хозяйств, на территории которых находятся указанные выше земли. Изучение качественного состояния земель этих форм собственности показывает наличие больших площадей деградированных неиспользуемых земель (около 50 млн.га). Поэтому главным действием для данного направления является разработка схем и проектов землеустройства, в отдельных случаях (например, на землях хозяйств с деградированными землями) комплексных проектов землеустройства и мелиорации, обеспечивающих переход к научно-обоснованной системе землепользования АПК.
Разработка таких документов должна быть обязательной для всех хозяйств, имеющих долевую собственность, фонд перераспределения и земли со значительным проявлением деградационных процессов. На наш взгляд, отсутствие достоверной информации о
неиспользуемых землях определяет необходимость проведения инвентаризации земель, анализа и оценки состояния используемых и неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения в границах муниципального района с целью проведения комплексного землеустройства.
5. Ресурсное и технологическое обеспечение процессов вовлечения в сельскохозяйственный оборот или вывод из него непригодных земель.
Любое из проектных направлений совершенствования использования осваиваемых, консервируемых или выводимых из сельскохозяйственного оборота земель требует значительного ресурсного обеспечения. Это, прежде всего, капитальные затраты на проведение работ, складывающиеся из затрат на приобретение специальной техники, затрат на энергетические и трудовые ресурсы, материалы и т.д.
Особо следует выделить необходимость разработки и апробации современных технологий проведения работ по освоению, консервации и восстановлению таких земель, предупреждению проявлений деградационных процессов, интенсификации использования всех продуктивных угодий.
И именно в увязке с решением данных задач при одновременном учете тенденций роста производительности труда в хозяйствах, имеющих большие площади вовлекаемых деградированных земель, должен оцениваться при разработке планов экономического и социального развития сельских территорий страны тот реальный эффект, который могут обеспечить проектируемые землеустроительные мероприятия в деле совершенствования использования всех земель сельскохозяйственного назначения.
Однако, решающее значение для реализации всего комплекса мероприятий имеет законодательное обеспечение организации использования земель всех категорий (территориальных зон).
Существующее земельное законодательство, как уже было отмечено выше, не отвечает потребностям общества и сдерживает развития земельных отношений во всех ее сферах. Действенным шагом в направлении совершенствования земельного законодательства должен стать новый закон «О землеустройстве», поэтому мы остановимся на его содержании более подробно.
Предложенный Минэкономразвития РФ законопроект «О землеустройстве» не имеет четко сформулированных целей и задач, он не обеспечивает решение имеющихся проблем в организации использования земель в стране. Идеология закона направлена на регламентирование процесса проведения землеустройства, не раскрывая его содержания.
Принятые в проекте закона положения большинства статей не обоснованы и неадекватны сложившимся земельным отношениям, то есть не отражают всех обстоятельств правового и территориального использования земель различного целевого назначения, при этом не учитываются особенности использования земель, как различных категорий, так и территориальных зон, предусматриваемых новым законом; просматривается упрощённый подход к регулированию государством сложных процессов на земле вплоть до самоустранения государства от своих прямых обязанностей с передачей этих функций на более низкий уровень. Всё это ведёт к субъективным методам управления земельными ресурсами страны и коррупционным рискам.
Обобщая анализ содержания предлагаемого закона, проведенный ведущими специалистами и учеными в области землеустройства практически всех регионов нашей страны, можно сделать следующие выводы:
1. Идеология нового закона «О землеустройстве» не обеспечивает организацию рационального использования земли в нашей стране, так как основные положения закона направлены на решение регламентирующих вопросов проведения самого землеустройства и имеет, в основном, процессуальную направленность.
Представленный Проект не отражает тенденций сложившихся в использовании земель (особенно сельскохозяйственного назначения) в стране, где до настоящего момента и в ближайшем будущем будет происходить перераспределение земель и регулирование этих процессов должно производиться в процессе землеустройства, на основании научно-обоснованных проектов землеустройства в развитие принятых государством целевых программ. Отсутствие в законопроекте статей, имеющих в своем содержании организующее начало относительно землеустройства, как механизма реализации государственной политики в области регулирования земельных отношений.
2. Главный недостаток представленного Проекта - отсутствие комплексной направленности на территориальную организацию использования земель всех категорий (территориальных зон). Если территориальные зоны сохраняют целевую направленность, то в законе должны быть указаны роль, место и цель землеустройства для всех направлений использования земли, определено регулирующее начало в этих процессах землеустроительных мероприятий. Это должно быть отражено как в понятии «Землеустройство», так и в целях и задачах данного закона. В противном случае закон не будет функциональным.
Само понятие «землеустройство» из главного механизма реализации государственной политики по управлению использованием земельными ресурсами страны по идеологии,
принятой авторами проекта закона, превращается в «мероприятия по обеспечению условий для наилучшего использования земель», что говорит о непонимании сути землеустройства, его социальном, экономическом, экологическом и организационно-территориальном значении.
Оно (понятие) не раскрывает ни сути землеустройства, ни процесса его проведения, ни его связи с иными действиями, регулирующими земельные отношения.
Целесообразно понятие «землеустройство» изложить в следующей редакции: Землеустройство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, установлению границ территориальных зон, образованию и упорядочению объектов землеустройства, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства всех категорий (территориальных зон), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.
3. В предлагаемом проекте закона взят подход на сужение вопросов землеустройства до рассмотрения земель сельскохозяйственного назначения, хотя вопросы землеустройства, даже в таком контексте, не могут не затрагивать земли других категорий, либо территориальных зон, организация использования которых также требует землеустроительного и правового обеспечения. Земля является межотраслевым ресурсом, на котором базируются все отрасли экономики страны, поэтому землеустройство не может ограничиваться только землями сельскохозяйственного назначения.
4. Учитывая, что большая часть земельного фонда Российской Федерации находится в государственной собственности (92% земель), то отсутствие государственного подхода в управлении земельными ресурсами через систему землеустройства нарушает Конституцию и является предпосылкой принятия необоснованных управленческих решений, что в настоящее время и наблюдается.
Законопроект, по сути, исключает государственное землеустройство, что недопустимо. Во все времена землеустройство имело, прежде всего, государственный характер и переход к рыночной экономике вовсе не исключает обязанности государства по регулированию земельных отношений, перераспределению земель в интересах государства и общества, организации эффективного землепользования государственных и муниципальных земель (их доля в земельном фонде страны остается преобладающей).
Отказ от государственного землеустройства влечёт за собой нагромождение множества проблем в сфере земельных отношений (неизученность значительной части
земель, неурегулированность земельного налогообложения и арендных отношений, стихийное развитие производства и его инфраструктуры и др.) и предполагает, что государство снимает с себя ответственность за защиту огромных территорий, подверженных опустыниванию, водной и ветровой эрозии, заболачиванию и других процессов деградации, которые невозможно остановить на уровне локальных решений местных органов самоуправления и собственников земельных участков. 5. Предложенный в новом законе состав землеустроительной документации недопустимо сокращен и упрощен. Например, содержание проекта землеустройства сводится не к территориальной организации землепользований (земельных участков), а к регламентирующим положениям их использования.
Основные положения, определяющие направленность и содержание землеустройства должны излагаться как к отдельно существующим административно-территориальным уровням, так и к уровню землепользования (землевладения), то есть направленность управленческих и проектных решений должна быть дифференцирована, что должно найти отражение в составе (структуре) и содержании землеустроительной документации. В свою очередь, подробное содержание проектной документации определяется подзаконными и нормативными актами (приказы, инструкции, рекомендации).
Целесообразно сохранить существующий состав землеустроительной документации, изложенной в предыдущих редакциях закона и использовать следующую формулировку: землеустроительные документы - документы, составленные в процессе проведения землеустройства: схемы и проекты землеустройства, отчёты о землеустроительном надзоре и материалы землеустроительной экспертизы.
Наличие указанных выше недостатков законопроекта говорит о необоснованном изменении идеологии государственной земельной политики в области управления земельными ресурсами, где землеустройство должно быть главным механизмом регулирования земельных отношений.
В рассматриваемом документе не прослеживается главная цель землеустройства -организация рационального использования земель, не обозначена необходимость регулярного и своевременного проведения землеустройства, отсутствие которых приведёт к дальнейшему развитию и ускорению процессов всех видов деградации земель, увеличению количества недостатков землепользований и т.д.
Считаем, что предлагаемый законопроект не создает условий для улучшения организации использования и охраны земельных ресурсов страны, поскольку предлагаемые статус и содержание землеустройства не делают его эффективным
инструментом реализации земельной политики. Он несомненно требует серьезной доработки с обязательным участием в ней профессионального сообщества.
Список литературы
1. О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга: науч. изд. - М.: ФГБНУ «Росинформагротех», 2018, вып. 4 - 328 с.
2. Агроэкологическая оценка, проектирование адаптивно-ландшафтных систем земледелия и агротехнологии: Методическое руководство. М.:ФГНУ «Росинформагротех», 2005, В.И. Кирюшин, акад. А.Л. Иванов.
3. Актуальные проблемы обеспечения современного землеустройства: материалы международного научно-практического форума, посвящённого 95-летию основания факультета и кафедры землеустройства Государственного университета по землеустройству // сост. и отв. ред. Т.В. Папаскири // -М.: ГУЗ, 2014. -832 с.
4. Буров М.П. Экономика, строительство, землеустройство и землепользование. Алгоритм конкретных действий: научные статьи, выступления, беседы, интервью. - М.: ИТК «Дашков и К°», 2020.
5. Буров, М.П. Некоторые вопросы оценки эффективности инвестиционных решений [Текст] / М.П. Буров // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2018. - №3. - С. 5-12.
6. Волков, С.Н. Проблемы территориального планирования в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / С. Н. Волков // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2006. - №3. - С. 10-14.
7. Волков С.Н., Вершинин В.В. Научные основы комплексного землеустройства // Проблемы рационального использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве. Материалы Международной научно-практической конференции. М.: НИПКЦ "Восход-А". 2013. С. 43-50.
8. Концепция рационального использования земель на основе возрождения сельских храмов / Волков С.Н., Вершинин В.В., Папаскири Т.В., Ильвицкая С.В. и др. Материалы к Российской агропромышленной выставке «Золотая осень-2015» - М.: ГУЗ, 2015. - 110 с.
9. Основные направления использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации на перспективу / Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Черкашина Е.В., Липски С.А., Цыпкин Ю.А., Носов С.И., Черкашин К.И., Шаповалов Д.А., Емельянова Т.А., Киевская А.С., Грачев И.А., Чепурин Е.М. - Москва, 2018.
10. Охрана земель как неотъемлемая часть процесса рационального их использования: / А.В. Колмыков, Е.В. Черкашина. - В журнале: Современные проблемы науки и образования. 2014. № 5. С. 298.
11. Хлыстун, В.Н., Семочкин, В.Н., Папаскири, Т.В. О принципах и содержании проекта нового закона "О землеустройстве". [Текст] //Ж-л: "Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий".- М.: МСХ РФ, - 2019.-№9 - Стр.52-56
12. Хлыстун В.Н. К закону «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. №7,2019. С.5-9
13. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Совершенствование земельной политики в Российской Федерации // Московский экономический журнал. 2017. № 3. С. 71.
