CC BY
31
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2022-5-227-232
УДК 347.73
Е.Ф. Быстрова
О РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА: ИТОГИ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Введение: задача повышения качества организации системы государственного управления в финансовой сфере тесно связана с поиском оптимальной организационной структуры Банка России и эффективного распределения полномочий между его центральным аппаратом и территориальными учреждениями. Цель: анализ организационных изменений в структуре Банка России в связи с централизацией функции банковского надзора и исследование вопроса о дальнейших шагах в развитии функции банковского надзора на современном этапе. Методологическая основа: диалектический метод научного познания, формально-юридический, системный, сравнительно-правовой методы исследования, метод правового мониторинга. Результаты: аргументирована авторская позиция об усилении взаимодействия центрального аппарата Банка России и его территориальных учреждений в части обмена надзорной информацией, значимой для реализации функций территориальных учреждений Банка России на соответствующей территории. Выводы: врезуль-тате централизации функции банковского надзора изменилась организационная структура Банка России, произошли изменения в организации надзорного процесса, созданы единые базы данных, что способствовало повышению координированных действий регулятора и внедрению единых методологических походов в реализации надзорной функции Банка России.
Ключевые слова: Банк России, банковский надзор, централизация.
© Быстрова Екатерина Фёдоровна, 2022
Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: bystrova.ekaterina75@mail.ru
© Bystrova Ekaterina Fedorovna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy) 227
E.F. Bystrova
ON THE IMPLEMENTATION OF THE FUNCTION OF BANKING SUPERVISION: RESULTS OF CENTRALIZATION AND DEVELOPMENT PROSPECTS
Background: the task of improving the quality of the organization of the public administration system in the financial sector is closely connected with the search for the optimal organizational structure of the Bank of Russia and the effective distribution of powers between its central office and territorial institutions. Objective: the analysis of organizational changes in the structure of the Bank of Russia in connection with the centralization of banking supervision function and the study of the issue of further steps in the development of banking supervision function at the present stage. Methodology: dialectical method of scientific knowledge, formal legal, systematic, comparative legal research methods, legal monitoring method. Results: the author argues for the strengthening of interaction between the Central Office of the Bank of Russia and its territorial institutions in terms of exchange of supervisory information that is important for the implementation of the functions of the territorial institutions of the Bank of Russia in the relevant territory. Conclusions: centralization of the banking supervision function resulted in changes in the Bank of Russia's organizational structure, changes in the organization of the supervision process, creation of unified databases, which helped to improve coordinated activities of the regulator and introduce uniform methodological approaches to fulfillment of the Bank of Russia's supervisory functions.
Key-words: Bank of Russia, banking supervision, centralization.
? Вопрос повышения эффективности реализации государственно-властных
а функций всегда оставался актуальным в аспекте совершенствования механизма » государственного управления. Эффективность предполагает возможность вы-I полнять задачи с тем же качеством, но при меньшем использовании ресурсов. На | современном этапе эффективность достигается за счет использования органами I государственной власти цифровых технологий. Действительно, технологический § прогресс создает новые стимулы для ускорения процессов взаимодействия госу-| дарственных органов с поднадзорными организациями: участники финансового § рынка могут осуществлять обмен информацией по электронным каналам связи, для анализа больших данных регуляторами используются роботы, рутинные, | технические задачи также весьма успешно решаются искусственным интел-| лектом.
& Следствие этих процессов — потребность в перестройке деятельности всех
| субъектов хозяйственной деятельности, в том числе и участников финансового ¡5 рынка. Данный сегмент рынка, как правило, выступает флагманом внедрения § новых технологий, и Банк России неслучайно в качестве одной из своих стра-| тегических задач обозначил развитие организации, как высокотехнологичного | регулятора. Развитие новых цифровых форматов взаимодействия с поднадзорными организациями повлияло на изменение организационной структуры Банка России как органа банковского надзора и сделало возможным централизованное осуществление контрольно-надзорных полномочий в отношении кредитных организаций.
Действительно, в результате внедрения ^-технологий, взаимодействие Банка 228 России с кредитными организациями стало проходить в значительной степени
через электронные каналы связи. Эта позиция получила закрепление в ст. 73.1. Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которой Банк России вправе осуществлять взаимодействие с кредитными организациями посредством информационных ресурсов, размещенных на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет путем предоставления кредитным организациям доступа к личному кабинету, ведение которого осуществляется Банком России в установленном им порядке.
Как следствие, все эти процессы, необходимые для взаимодействия с регулятором в регионах, совершались уже на местах и без присутствия уполномоченных подразделений, поскольку обмен информацией мог проходить через доступ кредитных организаций документам в электронном виде в личном кабинете в установленном Банком России порядке1. Банки получили возможность предоставлять отчетность в электронном виде2. Кроме того, работа с документами, связанными с лицензированием банковской деятельности (изменение уставного капитала, расширение деятельности кредитных организаций, создание филиалов, изменение состава акционеров (участников) и др.) стала также возможна в дистанционном формате. Были созданы единые базы данных, в которых накапливается необходимая надзорная информация3. Ведение этих баз в электронном формате позволяет оперативно получать доступ к необходимым данным как при инспекционных проверках, так и при совершении надзорных действий. В этой связи нужно признать, что создан удобный и современный формат накопления данных, позволивший перестроить организацию надзорной деятельности Банка России.
Отметим, что опыт проведения централизации отдельных направлений надзорной деятельности у Банка России уже был, поскольку в 2013 г. произошла централизация инспекционной деятельности Банка России. Функциональные подразделения, занимавшиеся выездными проверками кредитных организаций (отделы инспектирования), были исключены из структуры территориальных учреждений Банка России, и подчинение было выстроено по вертикали без включения в инспекционную деятельность территориальных учреждений Банка России.
Для полной централизации банковского надзора были и другие предпосылки, одной из которых стало сокращение количества банков, и в том числе региональных банков, в связи с увеличением требований к размеру собственных средств (капитала), удалением с рынка недобросовестных участников, допускавших нарушение требований законодательства. Весомым аргументом в пользу центра-
1 См.: Указание Банка России от 5 октября 2021 г. № 5969-У «О порядке взаимодействия Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями, лицами, оказывающими профессиональные услуги на финансовом рынке и другими участниками информационного обмена при использовании ими информационных ресурсов Банка России, в том числе личного кабинета» (зарегистрировано в Минюсте России 12 ноября 2021 г. № 65799) // Вестник Банка России. 2021. № 86.
2 См.: Указание Банка России от 24 января 2005 г. № 1546-У «О порядке представления кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации отчетности в виде электронных сообщений, снабженных кодом аутентификации» (в ред. от 6 ноября 2007 г.) (зарегистрировано в Минюсте РФ 22 февраля 2005 г. № 6353) // Вестник Банка России. 2005. № 12.
3 Так, для формирования электронного досье кредитных организаций территориальными учреждениями Банка России была проведена масштабная работа по формированию полного комплекта таких документов по каждой поднадзорной кредитной организации в электронном виде с использованием Прикладного программного комплекса «Электронный фонд юридических дел кредитных организаций».
лизации стала и возможность за счет сокращения структурных подразделений, осуществлявших банковский надзор на местах, уменьшить общее количество сотрудников надзорного блока без потери качества надзорного воздействия.
До проведения в 2017-2018 гг. полной централизации надзорных полномочий децентрализовано на уровне территориальных учреждений Банка России осуществлялись полномочия по надзору за текущей деятельностью кредитных организаций, включая отдельные вопросы лицензирования банковской деятельности, текущего документарного надзора, применения ряда мер воздействия. На уровне же центрального аппарата Банка России принимались решения о выдаче/отзыве лицензии у кредитной организации, допуске в систему страхования вкладов, назначения временной администрации и др. Таким образом, основным критерием разграничения полномочий между центральным аппаратом Банка России и его территориальными учреждениями в области банковского надзора была значимость регулируемых явлений, что представляется обоснованным в условиях функционирования Банка России, как единой централизованной системы с вертикальной структурой управления1.
После завершения централизации часть надзорных функций, которые ранее выполняли территориальные учреждения Банка России, были переданы в Службу текущего банковского надзора Банка России. При этом для контактного взаимодействия по надзорным вопросам с кредитными организациями и их подразделениями на местах, в каждой территории присутствия Банка России находятся работники Службы текущего банковского надзора, которые по поручению службы проводят надзорные мероприятия на соответствующей территории.
Ранее выполнявшиеся территориальными учреждениями Банка России функции по рассмотрению обращений потребителей финансовых услуг в связи с деятельностью кредитных, а также иных финансовых организаций взяла на себя Служба Банка России по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг. В структуре службы в 2016 г. были созданы подразделения (ХАБы), которые рассматривают письменные обращения граждан по всей России и территориально располагаются в г. Саратове и г. Владимире. Для организации функции лицензирования банковской деятельности в структуре Департамента допуска и прекращения деятельности финансовых организаций Банка России создано два центра — Западный и Восточный центры допуска финансовых организаций в г. Санкт-Петербурге и в г. Екатеринбурге соответственно. Этим подразделениям были преданы полномочия по лицензированию банковской деятельности, ранее осуществлявшиеся территориальными учреждениями Банка России на местах2.
Следует отметить, что такие преобразования в организации банковского надзора привели к определенной унификации надзорных практик и снижению временных затрат за счет эффекта масштаба. Так, можно отметить, что жалобы и обращения потребителей финансовых услуг стали обрабатываться быстрее, создана единая методическая база для подготовки обоснованных и быстрых
1 См. ст. 83 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2790.
2 См.: Приказ Банка России от 24 июля 2017 г. № 0Д-2087 «О передаче полномочий территориальных учреждений Банка России по государственной регистрации кредитных организаций и лицензированию банковской деятельности в центральный аппарат Банка России» // Вестник
230 Банка России. 2017. № 63.
ответов на обращения. Помощь от Банка России потребители могут получить и в режиме реального времени, позвонив в контактный центр Банка России. Думается, что такая практика соответствует современным форматам информационного взаимодействия с гражданами, помогает не только оперативно разрешить вопрос потребителя финансовых услуг, но и способствует повышению финансовой грамотности населения.
Как показывает опыт функционирования регулятора в условиях централизации надзорной функции, действительно такая форма управления имеет неоспоримые преимущества. Ю.А. Тихомиров справедливо, в качестве таких плюсов, указывает на быстроту принятия решений, согласованность действий участников, жесткую исполнительскую дисциплину [1, с. 103]. Созвучно и мнение С.Н. Махиной, которая отмечает, что «...централизация — метод, подчеркивающий преимущества централизованного управления, свободного от узковедомственных интересов и располагающего значительными ресурсными возможностями» [2, с. 21].
Минус централизации, связанный с отрывом от региональной специфики и отсутствием контакта с поднадзорными, в определенной степени нивелируется наличием сотрудников Службы текущего банковского надзора Банка России, которые территориально расположены в регионах присутствия кредитных организаций. Кроме того, в составе подразделений территориальных учреждений Банка России созданы и функционируют группы визуального контроля, которые собирают по поручению центрального аппарата Банка России информацию, необходимую для принятия обоснованных надзорных решений.
Вместе с тем представляется необходимым усилить взаимодействие центрального аппарата Банка России и его территориальных учреждений в части обмена надзорной информацией, значимой для реализации функций территориальных учреждений Банка России на соответствующей территории. Это позволит грамотно транслировать принимаемые надзорные решения в отношении кредитных организаций на региональном уровне.
Подводя итог, следует подчеркнуть, что при наличии неоспоримых преимуществ централизованно осуществляемой функции при такой форме организации управленческой деятельности в определенной мере ослабляется связь как с поднадзорными, так и с иными субъектами экономической деятельности на местах. В этой связи представляется целесообразным полнее использовать потенциал территориальных учреждений по функциям, которые непосредственно связаны с работой в регионах, например, противодействие финансовому мошенничеству. Это позволит повысить качество реализации надзорной функции Банка России, обоснованность принимаемых им надзорных решений и, в конечном итоге, обеспечить защиту вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, обеспечить финансовую стабильность.
Библиографический список
1. Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 99-105.
2. Махина С.Н. Децентрализация и централизация государственного управления: целевое назначение и проблемы реализации в современной России // Российский юридический журнал. 2005. № 4. С. 16-25.
References
1. Tikhomirov Yu.A. Centralization and Decentralization: Correlation Dynamics // Journal of Russian law. 2007. No. 2. P. 99-105.
2. Makhina S.N. Decentralization and Centralization of Public Administration: Purpose and Implementation Problems in Modern Russia // Russian Journal of Law. 2005. No. 4. P. 16-25.
