CC BY
174
Раджабова М.Г.
Преподаватель, кафедра бухгалтерского учета, Дагестанский государственный
университет
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАДЗОРА В РОССИИ
Аннотация
В условиях экономического кризиса текущее состояние и перспективы развития банковского регулирования и надзора приобретают все большую значимость в России. Несмотря на то, что банковский надзор в стране за последние годы во многом стал соответствовать практике развитых стран, он нуждается в совершенствовании. Недостаточно реализованы меры по развитию риск-ориентированного надзора. Имеются проблемы в раскрытии информации о конечных собственниках банков; в достаточности капитала и его формировании надлежащими активами; в управлении рисками. В дальнейшем совершенствовании нуждаются и нормативные документы по выполнению надзорных функций - в части определения полномочий Банка России по применению профессионального (мотивированного) суждения в ходе инспектирования банков и проведения дистанционного банковского надзора и др.
Ключевые слова: система банковского регулирования и надзора, риск-ориентированный надзор.
Keywords: system of bank regulation and supervision, risk-focused supervision.
Банковская деятельность является особенной деятельностью. Аккумулируя денежные средства и предоставляя их в качестве кредитов и иных видов вложений, банки являются важнейшими финансовыми посредниками. От их деятельности зависят как состояние дел отдельных предприятий, так и экономики в целом. В силу этого и ряда других причин все процессы, происходящие в банковской сфере, подвергаются регулированию и контролю со стороны государственных органов.
Центральной частью управляющего воздействия государства на функционирование коммерческих банков в современных условиях является банковское регулирование и надзор, осуществляемое Центральным банком. Основными элементами системы банковского надзора и регулирования являются лицензирование банковской деятельности и текущий надзор. Каждый из этих элементов имеет как формальный, так и содержательный аспекты.
Анализ основных положений российских законов и инструктивных требований показал, что в организации процесса лицензирования и определении его критериев Банк России приблизился к базовым принципам эффективного банковского надзора в данной области, установленных Базельским комитетом. Лицензирование банков в России, как и в большинстве других стран, предусматривает ограничения на характер их деятельности и руководствуется следующими группами требований: к уставному капиталу; к учредителям кредитной организации; к руководящему персоналу; к технической оснащенности.
Одним из ключевых условий надежности будущей кредитной организации является наличие у нее уставного капитала. Неслучайно вопрос достаточности собственного капитала относится к числу наиболее острых вопросов банковской практики и является для коммерческих банков и Банка России одним из наиболее актуальных. Причем в современных условиях принципиальное значение имеет не количественное значение капитала банка, а качество. В этом плане особо важной проблемой является
информационная открытость банков.
Закрытость информации о собственниках и аффинированных лицах коммерческих банков препятствует вложению инвесторами средств в уставные капиталы банков. Поэтому начиная с 2009 года Банк России приступил к реализации трех нововведений в отношении повышения информационной открытости банков. Во-первых, началась публикация сведений о лицах, оказывающих прямое и косвенное влияние на решения, принимаемые руководством банков, т. е. о собственниках и взаимосвязях между ними. Во-вторых, банкам рекомендовано публиковать отчетности о расчете собственных средств и об обязательных нормативах. В результате возможности анализа финансовой устойчивости банков значительно расширяются. И в-третьих, ЦБ РФ изменил порядок составления банками годового отчета, в котором среди наиболее важных позиций должны присутствовать сведения о составе консолидированной группы, географии деятельности, концентрации рисков, активах с просроченными сроками погашения, сделках со связанными сторонами, внебалансовых обязательствах, вознаграждениях топ-менеджеров и т.д. Благодаря этому формат годового отчета должен приблизиться к международным нормам, а также требованиям Базельского комитета.
Однако, в настоящее время идентификация собственников акций (долей) банка не означает установления реальных владельцев, в законодательстве отсутствует понятие «реального владельца (собственника)» и порядок раскрытия информации о нем.
Задача обеспечения надежности коммерческих банков в современных условиях тесно связана с повышением уровня требований к владельцам и руководителям банков в целях противодействия участию в управлении банками лиц с сомнительной деловой репутацией или неустойчивым финансовым положением. Одним из направлений решения этой проблемы стала разработка и использование ЦБ РФ системы финансовых коэффициентов для оценки финансового состояния учредителей, приведенных в Положениях ЦБ РФ от 19.06.2009 г. «О порядке и критериях оценки финансового положения юридических лиц - учредителей (участников) кредитной организации», «О порядке и критериях оценки финансового положения физических лиц - учредителей (участников) кредитной организации». Однако противоречивая проблема привлечения в капиталы банков как можно большего числа инвесторов, и одновременно необходимость ограничения рисков в деятельности банков остается все еще нерешенной. Одной из причин является зачастую формальная и необъективная оценка потенциальных участников банка.
Таким образом, дальнейшее совершенствование лицензирования банковской деятельности связано, прежде всего, с необходимостью обеспечения прозрачности структуры собственности банков.
Информационная открытость банков, идентификация реальных собственников банка находятся в тесной связи с ассиметричностью и неопределенностью информационного поля вокруг банковского бизнеса. Прежде всего, это касается отсутствия в российской практике единых принципов и подходов в бухгалтерском и налоговом учете в банках и на предприятиях - их потенциальных инвесторов и клиентов, в то время как качество предоставляемой бухгалтерской отчетности предприятий во многом определяет решения банков в управлении кредитными рисками. Не менее важным фактором является ограниченность публичного раскрытия отчетности банков, что не позволяет также и клиентам (в т.ч. потенциальным инвесторам в капиталы банков) обладать достаточно полной информацией для анализа и оценки деятельности самих банков.
Обязательное раскрытие банками базовой информации для внешних пользователей отчетности большого значения не имеет. Во-первых, выходит она со значительным опозданием во времени (например, годовой отчет появляется в открытом доступе лишь после I квартала), и полезность ее для оперативной оценки рисков близка к нулю. Во-
вторых, отчетность приводится в агрегированной форме, и извлечь полезную информацию из нее бывает затруднительно.
Основным источником оперативного анализа финансового положения банков со стороны внешних пользователей является отчетность, рекомендованная (т.е. не обязательная) к раскрытию Банком России. Первые шаги в этом направлении регулятор предпринял в 2006 г., когда в качестве «Меры по защите интересов вкладчиков банков» выпустил Письмо № 165-Т «О раскрытии информации кредитными организациями». В нем банкам были даны рекомендации раскрывать оборотную ведомость по счетам бухгалтерского учета, а также отчет о прибылях и убытках. Для внешнего анализа оказываются востребованными также формы отчетности о расчете собственных средств и об обязательных нормативах. Кроме того, востребована многолетняя банковская отчетность.
Действия Банка России, направленные на повышение транспарентности банковского сектора, могут не привести к успеху, если не будет обеспечен доступ к информации всем заинтересованным лицам, если банки не будут раскрывать информацию в достаточном объеме и в обязательном порядке. Кроме того, сведения должны представляться своевременно, без дискриминации к доступу и в доступной, унифицированной форме.
Текущий надзор за деятельностью банков осуществляется ЦБ РФ в двух формах:
- пруденциальный надзор - наблюдение (мониторинг) за деятельностью кредитных организаций на основе анализа предоставляемой ими отчетности;
- контактный надзор - проверка деятельности кредитных организаций, проводимая непосредственно на местах.
В рамках пруденциального надзора проводится финансовый анализ данных отчетности, который основан на системе мониторинга отдельных показателей деятельности банка посредством их сравнения с утвержденными параметрами и коэффициентами, определенными Инструкцией Банка России от 16.01.2004 № 110-И «Об обязательных нормативах банков». При помощи этих нормативов Центральный банк регулирует влияние различных факторов на банковскую деятельность. Однако, надежность установленной системы нормативов не слишком высока. Более того, достоверность официальной банковской отчетности находится на довольно низком уровне, и получаемые с помощью коэффициентных систем результаты не всегда отражают реальную ситуацию в банке. Они могут быть использованы лишь для выявления отдельных тревожных сигналов в деятельности банков.
Проблема достоверности отчетности является важнейшей проблемой для обеспечения эффективности пруденциального надзора, поскольку на практике многие банки «подправляют» свою отчетность, лишая ее достоверности. Проблема достоверности отчетности стала одной из самых актуальных и во время кризиса 2008 г. С начала 2008 года Банк России отозвал 66 лицензий, причем в 30 случаях лицензия была отозвана из-за существенной недостоверности отчетности.
В рамках решения этой проблемы нами предлагается установить повышенные требования к руководителям, главным бухгалтерам, к организации учетно-операционной работы банков, к системе внутреннего контроля. В связи с этим возникает необходимость тесного взаимодействия Банка России и аудиторских фирм на базе создания единого методологического центра по работе с банками и аудиторскими организациями. Появление такого центра будет способствовать улучшению взаимодействия контрольных и надзорных органов с банками и аудиторами, снизит налоговые и бухгалтерские риски, сократит количество проверок банков и ускорит время их проведения. Формирование такого центра должно сопровождаться созданием систем аттестации для ключевых должностей банков, которое может быть реализовано в рамках внедрения стандартов качества банковской деятельности.
С целью получения более точной информации о финансовом состоянии банков Банк России проводит инспекционные проверки, а также курирование банков.
Характеризуя современное состояние системы банковского надзора, сложившейся в современных условиях в России, можно отметить, что положительные показатели деятельности банка и отсутствие нарушений надзорных требований Банка России не всегда являются гарантией его надежности. Существует множество приемов формального выполнения банками обязательных экономических нормативов, искажения данных представляемой отчетности. Кроме того, традиционные методы надзора не всегда дают удовлетворительный результат. Существующая отчетность и методы ее анализа не позволяют своевременно выявить проблемы банка. Кроме того, анализ банковской отчетности проводится на прошедшую дату, когда положение дел в банке изменилось, и меры надзорного реагирования становятся неэффективными и неадекватны.
Эти и другие факты свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования системы банковского регулирования и надзора. В настоящее время основные задачи и ориентиры развития надзора определены в проекте Стратегии развития банковского сектора РФ на период до 2015г.[1] В ней приоритетными направлениями обозначены: повышение уровня централизации и эффективности банковского регулирования и надзора, приведение полномочий Банка России в соответствие с международными требованиями и стандартами, внедрение положений Базеля II, повышение роли содержательного подхода к оценке риска банков и использование в этих целях мотивированного суждения, осуществление надзора на консолидированной основе, развитие риск-ориентированных подходов к надзору и др.
Среди важнейших мер по совершенствованию системы банковского регулирования и надзора реализующие подходы риск-ориентированного надзора, можно выделить:
1. Повышение прозрачности (транспарентности) российских банков;
2. Улучшение качества управления банками;
3. Дифференциация требований банковского регулирования и надзора;
4. Активизация дистанционного надзора с введением системы мониторинга;
5. Совершенствование системы раннего реагирования.
Рассмотрим отдельные направления совершенствования системы раннего реагирования банковского надзора (инспектирование и институт мотивированного суждения).
Совершенствование инспекционной деятельности в современных условиях осуществляется Банком России в 3-х основных направлениях:
1. повышение качества методической базы;
2. повышения качества и уровня предпроверочной подготовки;
3. повышение контроля за качеством проверки.
Первое направление связано с совершенствованием методических рекомендаций по проведению проверок. Второе направление - это усиление взаимодействия между контактным надзором и дистанционным. По третьему направлению проводится ретроспективный анализ качества актов, а также ведется на постоянной основе мониторинг проведения проверок.
В современных условиях инспекционная деятельность под влиянием объективных причин разделяется на два самостоятельных, но взаимосвязанных направления. Первое -традиционная инспекционная деятельность, имеющая целью выявление и фиксацию нарушений действующего законодательства, регламентов, других нормативных требований к деятельности банков. Второе направление- это инспекционная деятельность в рамках реализации концепции риск-ориентированного надзора. Ее основная цель -выявление нарушений в деятельности банка, которые ведут к потере им финансовой устойчивости, выяснение на месте тех вопросов, ответы на которые нельзя получить
методами надзора дистанционного, определение зон риска в деятельности банка, оценка его финансового состояния. В настоящее время реализуется первое - традиционное направление, для которого создавалась нормативно-правовая база. Второе направление является как бы сопутствующим и реализуется в существующих организационно -правовых рамках в силу необходимости развития риск-ориентированного надзора.
Можно отметить, что Банк России сейчас обеспечен и кадровым потенциалом, и методическими разработками по оценке финансового состояния банков в достаточно полном объеме. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо отходить от жесткой формы инспекционной деятельности БР, которая предопределяет частоту проверок банков. Проверки можно было бы «привязать» к финансовому состоянию банков, к группам проблемности. По нашему мнению, если банк работает достаточно эффективно и качественно, то комплексная проверка в этом банке должна осуществляться предположительно один раз в три или четыре года. Если банк работает в третьей или четвертой группе проблемности, то, соответственно, проверки должны проводиться чаще и глубже. Это касается и проверок обязательных резервов, и валютного контроля, и профессиональной деятельности, - всех тех вопросов, которые проверяют систематически все подразделения Банка России.
Актуальной проблемой инспекционной деятельности является представление результатов инспекционных проверок. Чтобы инспекторы могли максимально сконцентрироваться на решении вопросов, возникающих в ходе проверок, необходимо максимально стандартизировать процессы инспекционной деятельности и составления соответствующей документации.
Очень много споров идет по вопросу специализации инспекторов. На наш взгляд, необходимо находить разумный компромисс между специализацией и универсализацией знаний инспекторов и учитывать данный фактор при определении штата инспекционного подразделения.
Организационное построение инспекторского аппарата Банка России рассредоточено по различным структурам Главного управления. Наблюдается усложненная схема подготовки проведения проверок, которая характеризуется наличием большого числа участников, сложностью процедур согласования с участниками всех этапов работ, низкой возможностью оперативного реагирования на выявленные нарушения и соответственно предупреждения рисков на ранней стадии, ограничением возможности принятия ТУ ЦБ РФ самостоятельного решения при выборе очередности проверки банков.
В настоящее время в целях совершенствования организации инспекционной деятельности и повышения качества результатов проверок банков Банком России намечается поэтапная централизация инспекционной деятельности на основе:
- повышения объективности деятельности инспекторов на основе усиления их независимости;
- возможности рационализации и оптимизации использования кадровых ресурсов, перераспределения и «выравнивания» инспекционной нагрузки;
- повышения профессионализма и компетентности инспекторов в ходе участия в проверках кредитных организаций, расположенных в других регионах;
- эффективное взаимодействие между подразделениями надзорного блока;
- маневрирование инспекционными ресурсами, возможности формирования смешанных инспекционных бригад из представителей разных регионов, что позитивно отражается как на качестве проверок, так и на квалификации кадров вследствие обмена опытом в ходе проверки.
Централизация инспекционной деятельности развивает новые возможности обмена информации уже на уровне предпроверочной подготовки. Для повышения объективности,
качества инспекционных проверок и упрощения процедур взаимодействия в рамках централизации инспекционной деятельности необходимо больше полномочий предоставить территориальным учреждениям в принятии решений и формировании окончательного Плана проверок в части определения очередности проверок самостоятельных банков региона. Этому будет способствовать совершенствование взаимодействия подразделений инспектирования и ТУ БР путем организации рабочих совещаний на завершающей стадии подготовки аналитических материалов по проверке. Соответственно задание на проведение проверки и акт проверки должны формироваться по итогам совещаний и с учетом мнений всех участников надзорного процесса (в том числе сотрудников подразделений надзорного блока ТУ БР). Кроме того, проведение таких совещаний будет продуктивным и при подведении итогов проверки и принятии решений о применении мер надзорного реагирования.
Возрастающее значение приобретает практика текущего мониторинга инспекционных проверок и корректировки их проведения. Тесное взаимодействие инспекционных подразделений и подразделений надзорного блока ТУ БР будет способствовать оперативному доведению до рабочей группы дополнительных фактов в деятельности банков, требующих дополнительной проверки
В целях дальнейшего развития инспекционной деятельности Банка России необходимо выработать и нормативно закрепить:
- перспективные подходы к планированию проверок, которые должные учитывать, что в условиях централизации целесообразно усилить роль территориальных учреждений БР как «ответственных заказчиков» проверок;
- организация взаимодействия между структурными подразделениями БР, межрегиональными инспекциями и их внутренними структурными подразделениями в ходе организации и проведения проверок, например при возникновении потребности в консультировании рабочей группы, рассмотрении и реализации результатов проверок;
- обеспечить оперативное информирование ТУ БР о результатах проверок;
- обеспечить прозрачность деятельности структурных подразделений межрегиональной инспекции;
- повышать уровень квалификации рабочих инспекционных групп;
- обеспечить оптимизацию нагрузки между внутренними структурными подразделениями;
- продолжить работу по стандартизации процедур инспекционной деятельности, форм и способов проведения проверок различных направлений деятельности банков, а также по дальнейшему повышению профессионального уровня всех сотрудников инспекций.
Кроме того, большую роль в совершенствования инспекционной деятельности Банка России играет взаимодействие с аудиторскими фирмами, как в ходе предпроверочной работы, так и в ходе обсуждения итогов инспекционных проверок. Поэтому необходимо разработать пути взаимодействия надзорного органа и аудиторов, конкретную схему взаимодействия, учитывающую интересы обоих органов.
Деятельность инспекционных служб в рамках банковского надзора непосредственно связана с возможностью и необходимостью вынесения по ряду вопросов, касающихся качественной стороны деятельности банков, мотивированного (профессионального) суждения, которое представляет собой аргументированное (обоснованное) мнение о состоянии банка, о процессах в его деятельности.
Считается, что введение принципа мотивированного (профессионального) суждения придает большую гибкость банковскому надзору, предоставляет возможность Банку России действовать из принципа разумной достаточности. Так В.М. Резник отмечает, что «.....качество активов, например, вряд ли можно оценивать формально. Здесь требуется
экспертное мнение и мотивированное суждение. Тем более Базель II предусматривает переход к такому рискориентированному надзору. Прописать все в законах и инструкциях невозможно, и от экспертных заключений по этим вопросам нам не уйти» [2]. Как отмечают и другие исследователи и банкиры, в современных условиях строгая приверженность правилам, закрепленным в нормативных документах, может стать сдерживающим фактором в развитии банковской системы.
Мотивированное суждение в современных условиях признается «краеугольным камнем системы содержательного риск-ориентированного надзора». Актуальность развития такой составляющей надзора, как мотивированное суждение, подтверждена недавними поручениями Президента РФ, направленными на развитие финансового рынка России, в числе которых «...подготовить предложения, направленные на определение возможности применения мотивированных суждений при осуществлении пруденциального надзора». [3]
Кроме того, как отмечает Котляров М.А., «.....глобальный экономический кризис,
который одновременно стал кризисом действующих моделей регулирования финансовых рынков, показал чрезвычайно важную роль неколичественных, зачастую поведенческих факторов при оценке состояния финансового института.» [4, с.7]
Фактически мотивированное суждение в настоящее время используется на разных стадиях банковского надзора, однако уровень его проработки и толкования в конкретных документах Банка России различен. Можно выделить следующие элементы надзора, в которых оно используется:
- инспектирование;
- контроль за управлением рисками в банке (в том числе организация системы внутреннего контроля, управление ликвидностью, формирование резервов на возможные потери);
- анализ финансового состояния банков;
- противодействие легализации доходов, полученных преступным путем;
- предупреждение банкротства банка.
До настоящего времени остается множество вопросов, ведутся споры в отношении порядка применения, принципов и критериев вынесения мотивированного суждения. Кроме того, эти вопросы не имеют достаточного нормативно-правового регулирования. О необходимости внедрения этого института в надзорную практику Банк России заявлял еще 10 лет назад, однако какая-либо системная проработка этого вопроса в его нормативных актах отсутствует.
Можно отметить следующие проблемные аспекты применения мотивированного суждения: увеличение документооборота между органом надзора и поднадзорными банками, увеличение вмешательства надзорных органов в хозяйственную деятельность банков; возникает опасность коррупции; есть вопросы по уровню квалификации и опыту чиновников ЦБ, которым придется выносить мотивированное суждение и готовить надзорные предложения на его основе (по этой причине ЦБ запустил программу подготовки банковских кураторов и инспекторов).
Несмотря на множество мнений относительно применения института мотивированного суждения, практически все говорят о целесообразности его введения и необходимости формулировки и принятия нормативного акта, содержащего нормы, отражающие понятие, принципы и критерии вынесения мотивированного (профессионального) суждения при осуществлении банковского надзора.
При формировании такого нормативного акта, по нашему мнению, необходимо учитывать, в частности следующее:
- мотивированное суждение должны выносить профессионалы, которых необходимо сертифицировать. Поэтому необходимо установить перечень должностных
лиц и органов надзора, которые могут выносить мотивированное суждение и прописать (определить) критерии которым они должны удовлетворять.
- необходимо закрепить эффективные контрольные механизмы за принятием решений по вынесению мотивированного суждения сотрудниками надзорных органов;
- необходимо разработать правила, методики, процедуры, устанавливающие общие принципы оценки направлений деятельности банков, в отношении которых будет выноситься мотивированное суждение. Причем важным является предварительное обсуждение их с профессиональным экспертным сообществом.
- необходимо предусмотреть возможность обсуждения сделанных выводов (суждений) с руководством поднадзорного банка;
- установить критерии и порядок документарного фиксирования анализируемой информации, обязанность обоснования сотрудниками надзорных органов сделанных ими выводов.
При этом мотивированное суждение должно использоваться исключительно в интересах банков. Основой для выработки мотивированного суждения надзорного органа по отдельным аспектам деятельности банков могли бы стать стандарты качества деятельности кредитных организаций, которые должны базироваться на обобщении лучшего отечественного и зарубежного опыта в области технологий ведения банковского бизнеса, а также учитывать требования действующего российского законодательства и рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору.
Таким образом, отмеченное свидетельствует о том, что только четкое определение порядка надзора и его функций может способствовать повышению эффективности банковского надзора, получению жизнеспособной устойчивой банковской системы и снижению вероятности нежелательных направлений ее развития. В настоящее время в российской банковской отрасли в большей степени существует централизованный контроль и надзор. Однако все чаще говорится о необходимости перехода на модель, предлагаемую Базельским комитетом, для которой характерна опора на внутренний контроль (т. е. самоконтроль) банка в рамках общих направляющих методик ЦБ.
Литература
1. Проект стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года // Режим доступа: http://www.eg-online.ru/information/128078/
2. Стенограмма парламентских слушаний Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам на тему: "Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства", 20 февраля 2007г. //Режим доступа: http://www.komitet2-12.km.duma.gov.ru/site.xp/052051124051053050.html
3. Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию финансового рынка [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://news.kremlin.ru/news/6889/print
4. Котляров М.А. Мотивированное суждение в системе надзора за банковской деятельностью. // Банковское дело. - 2010. - №5. - С. 17-20.
