CC BY
163
О разграничении понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция»: российские традиции
Приженникова А.Н. *
Recently, «administrative legal proceedings», «administrative justice» has been deeming in the theory of the procedural law and law enforcement practice as a questionable concept which does not suggest any simple doctrinal and formal estimates. Currently, a consistent conceptual approach to the sense of «administrative legal proceedings», «administrative justice» is absent. The analysis shows that the views of the scientists on these issues are different.
CO oi
О
сч
о о о
Q.
ce
CQ s
I-
o
0
1
o ra с o m <u vo >s
o *
o <u
У
s
2
0
1
o *
o
2
<u
ra *
<
*
s i I-
o <u CQ
Основная задача административной юстиции — утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Эту цель учреждения административной юстиции реализуют путем проверки законности действий и решений административных органов и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов граждан. Причем роль административной юстиции по отношению к исполнительной власти подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция1.
В Российской Федерации создание эффективного механизма защиты прав и законных интересов граждан в спорах с органами публичной власти считается важнейшей задачей. Проблемы административной юстиции неоднократно обсуждаются в научной литературе, на семинарах, международных научно-практических конференциях. Так, 14—15 декабря 2009 г. в Российской академии правосудия при поддержке Верховного суда Российской Федерации и Управления верховного комиссара ООН по правам человека проходил международный экспертный семинар «Роль административной юстиции в защите прав человека». Участники данного семинара выразили единое мнение о том, что административная юстиция должна выполнять следующие функции в правовом государстве: судебный контроль за законностью деятель-
ности органов публичной администрации (государственных органов и органов местного самоуправления), обеспечивающий гармоничное функционирование системы разделения властей; обеспечение контроля граждан и их организаций за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, гарантирующего участие граждан в осуществлении власти и реализацию принципа народовластия; защита прав и свобод граждан от неправомерных действий администрации2. Правовое закрепление института административной юстиции крайне значимо в целях защиты прав человека. В Российской Федерации Конституция 1993 г. закрепляет существование административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) и гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46).
До сих пор административные суды так и не созданы. На законодательном уровне нет четкости в определении таких понятий, как «административное судопроизводство» и «административная юстиция». Так, Ю.А. Тихомиров справедливо отмечает, что пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и с традиционно используемым понятием «административная юстиция»3.
А.В. Пошивайлова, полагает, что предметом административной юстиции, вопреки широко распространенному мнению, являются далеко не все административные споры. В предмет адми-
Доцент кафедры «Предпринимательское право, гражданский и арбитражный процесс» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», кандидат юридических наук, доцент.
Теория и история права и государства
нистративнои юстиции входят только споры, которые возникают по инициативе власти испытывающей стороны. Следовательно, административные, управленческие, публично-правовые споры являются предметом в целом администра-тивно-юрисдикционной деятельности. И лишь некоторые из них составляют предмет административной юстиции — это административно -юстиционные споры, инициированные подвластной стороной и поставленные перед судом, против публичного акта органа власти и управления, нарушающего субъективное право или охраняемый законом интерес, с целью признания незаконными принятых органами государственной власти и их должностными лицами публичных актов или совершенных ими действий (бездействия) 4.
Это позволяет утверждать, что научное понятие «административная юстиция» и легальное понятие «административное судопроизводство» неравнозначны и неидентичны.
По мнению И.В. Пановой, административное судопроизводство отличается также от административной юстиции по правовой процедуре, которая должна быть административной и иметь в связи с этим свою специфичность. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами налагающими (привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т.п.), а не защищающими5. Административная юстиция по сути своей есть судебная защита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих. Проведенные исследования и анализ зарубежного опыта свидетельствуют, что административная юстиция — это прежде всего способ защиты прав и свобод граждан от административного произвола, осуществляемый с помощью судебных средств.
Отрицают наличие административного судопроизводства при рассмотрении дел об административных правонарушениях А.Ф. Ноздрачев и А. К. Соловьева, рассматривая институт административного судопроизводства как судебно-про-цессуальный порядок разрешения споров граждан и юридических лиц (организаций) с органами публичной власти, в
том числе с органами государственного управления и государственного регулиро-вания6.
Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старил ов фактически отождествляют эти понятия. Но, по мнению Ю.А. Тихомирова, административная юстиция — составная часть административного процесса, а Ю.Н. Старилов считает, что целесообразно заменить термин «административная юстиция» на понятие «административное судопроизводство (правосудие)». Видимо, он при этом исходит из того, что «административная юстиция» — научное понятие, которое нигде в законодательстве не упоминается, а также, по мнению Ю.Н. Старилова, административный суд должен осуществлять правосудие по спорным делам, содержащим спорные правоотношения. Дела об административных правонарушениях являются делами о применении наказания, соответственно данные дела возникают вне спорных отношений. Административные же дела — это дела о претензии, притязание субъекта права к государству, административной власти, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему7.
Существуют и иные точки зрения8.
Д.Н. Бахрах, являющийся принципиальным оппонентом теории отождествления административного процесса, административного судопроизводства и административной юстиции, приводит целый ряд доводов, опровергающих возможность рассмотрения понятий «административное судопроизводство», «административный процесс» и «административная юстиция» в качестве тождественных.
Так, он считает9, что, во-первых, основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством; во-вторых, отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее включает и споры между субъектами публичной власти — например, между прокуратурой и областной думой, правительством области и главой муниципального образования, двумя органами исполнительной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции. В-третьих, Конституционный суд РФ в ряде своих постановлений отме-
00 О!
О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
2 Ф d
я *
< s
I I-
о
Ш CQ
тил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является (должно быть) частью административного судопроизводства независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом. Очевидно, что, привлекая граждан, юридических лиц к административной ответственности, суды не занимаются административной юстицией; в-четвертых, рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов — тоже разновидность административной юстиции. Но это конституционное, а не административное судопроизводство.
В заключение хотелось бы отметить, что административная юстиция, являю -щаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области
обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля над законностью правовых актов управления10. Некоторые российские правоведы глубоко убеждены, что нет ничего более важного для судебной реформы России, нежели организация административных судов11. Для более оперативного и качественного рассмотрения дел судами необходимо принятие кодекса об административном судопроизводстве и закона «Об административных судах», так как рассмотрение дел, вытекающих из публичных отношений, требует специального регламента, специальной процедуры. Полагаем, что создание административных судов будет способствовать укреплению законности и упрочнению правопорядка в сфере государственного управления за счет более четкой процедуры рассмотрения административных дел и специализации судей, что позволит избежать типичных ошибок по данным категориям дел.
со
Ol
О CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
Литература и примечания
1. Зеленцов А.Б. Административная юстиция в России (История и современность): учебное пособие для судей / А.Б. Зеленцов, В.И. Радченко. М.: Изд-во Рос. акад. правосудия, 2001. С. 5.
2. Международный экспертный семинар «Роль административной юстиции в защите прав человека» 14— 15 декабря 2009 г. (www.ohchr.ru).
3. Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Российская юстиция. 1998. № 8. С. 35.
4. Пошивайлова А.В. Особенности административно-юстиционного спора // Закон и право. 2004. № 1. С. 36.
5. Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации: монография. Саратов, 2001. С. 452; Панова И.В. Административное судопроизводство — вид судопроизводства в РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 2. С. 42—43.
6. Ноздрачев А.Ф. Институт административного судопроизводства // Сборник «Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства». М.: Городец, 2001. С. 169—171; Соловьева А.К. Административная юстиция в России: дисс. ... к.ю.н. СПб., 1999. С. 169—170.
7. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству // Юбилеи, конференции, форумы. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2003. Вып. 1. С. 144.
8. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать России // Российская юстиция. 1996. № 5. С. 35—38; Скитович В.В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 147—155; Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России, перспективы развития // Российская юстиция. 1998. № 8. С. 35—37; Фиалковская И.Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человека, проблемы теории и правового реагирования: автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 1997.
9. Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // lawmix.ru.
10. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Статус, 1994. С. 124.
11. Абросимова Е.Б. Административная юстиция в России: парадоксальное развитие. Конституционное право: восточноевропейское обозрение. М.: Изд-во Ин-та права и публичной политики. 2002. С. 67—76; Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования. Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 2 (43). С. 85—95.
