CC BY
22
УДК 342.97:343.8
ЮЛИЯ ВИКТОРОВНА ПОМОГАЛОВА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и трудового права, (Воронежский институт ФСИН России), е-шай: ypomogalova@yandex.ru
УЧАСТИЕ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Реферат: в статье анализируется нормативное регулирование административного судопроизводства, участниками которого могут также выступать органы и учреждения уголовно-исполнительной системы.
Предметом исследования выступает комплекс теоретических и практических аспектов реализации институтов административного судопроизводства, обеспечивающих в том числе реализацию задач и функций пенитенциарных учреждений.
Цель работы - комплексный анализ современного состояния законодательства об административном судопроизводстве в контексте реформирования пенитенциарной системы; выявление проблем в правоприменительной деятельности по его реализации; выработка на этой основе предложений по совершенствованию правового регулирования в рассматриваемой сфере.
Достижение поставленной цели обеспечивалось решением следующего ряда исследовательских задач: сравнительный анализ процессуальных отношений, складывающихся в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве; определение направлений совершенствования административного законодательства, обеспечивающего эффективную деятельность органов и учреждений ФСИН России.
Даны конкретные научно аргументированные предложения по дальнейшему совершенствованию административного законодательства в области осуществления административного судопроизводства.
Предлагается оптимизировать процессуальное законодательство, поскольку административное судопроизводство на данный момент распределено между арбитражными судами и судами общей юрисдикции, что не способствует целостности и концептуальной завершенности административного судопроизводства и не приведет к единообразию судебной практики по административным делам.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административная юстиция, производство по делам об административных правонарушениях, административное дело, гражданское судопроизводство, уголовно-исполнительная система, юридическая помощь, публичные функции.
Статьей 118 Конституции РФ в качестве власти. Так, А. В. Пошивайлова полагает, что пред-
самостоятельной формы отправления метом административной юстиции являются далеко
судебной власти предусмотрено админи- не все административные споры. Лишь некоторые из
стративное судопроизводство. В то же время «ад- них составляют предмет административной юстиции -
министративное судопроизводство только тогда это административно-юстиционные споры, ини-
станет явлением, когда будут определены состав- циированные подвластной стороной и поставленные
ляющие его процессуальные нормы, отличные от перед судом, против публичного акта органа власти
процессуальных норм, образующих конституци- и управления, нарушающего субъективное право или
онное, гражданское или уголовное судопроизвод- охраняемый законом интерес, с целью признания
ство» [4]. незаконными принятые органами государственной
От административного судопроизводства следует власти и их должностными лицами публичные акты
отличать административную юстицию, которая или совершенные ими действия (бездействие) [8].
включает в себя особый порядок разрешения адми- Таким образом, понятия «административная юсти-
нистративных споров (а не административных дел), ция» и «административное судопроизводство» не-
при котором судебные или другие специальные го- равнозначны и неидентичны.
сударственные (квазисудебные) органы рассматри- В научной литературе отсутствует единая точка
вают жалобы на действия органов государственной зрения по вопросу понятия административного
© Помогалова Ю. В., 2016
судопроизводства [6, 8, 11], поскольку существуют две различные позиции о понимании и соотношении категорий «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях». По мнению П. П. Серкова, «производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт по отношению к административному судопроизводству. Его правовая природа, вытекающая из сфокусированных негативных явлений общественной жизни, а также способ материально-процессуального регулирования по определению не создает правовых предпосылок к тому, чтобы быть частью административного судопроизводства» [10].
Д. Н. Бахрах полагает, что «производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое субъектами государственной исполнительной власти, является частью админист-ративно-юрисдикционного процесса. Но если дела об административных правонарушениях рассматриваются судами, то это не административно-юрисдикционный процесс, а административное судопроизводство, не административная деятельность, а правосудие» [1].
Однако встречаются и противоположные точки зрения. По мнению М. С. Студеникиной, А. Б. Зе-ленцова, Е. А. Мурзиной, «под термином «административное судопроизводство» следует понимать два вида деятельности суда: 1) осуществление судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц; 2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях» [3, 5, 11].
Конституционный Суд РФ в своих решениях рассматривает производство по делам об административных правонарушениях в качестве административного судопроизводства, аргументируя данный вывод следующим образом. Судебная власть осуществляет правосудие посредством судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Никакой другой задачи перед судом не стоит, равно как и отсутствуют иные, помимо указанных, формы его деятельности. Это означает, что урегулированный законодателем порядок рассмотрения судом тех или иных дел является судопроизводством, одной из четырех конституционно установленных его форм. В связи с этим производство по делам об административных правонарушениях является административным судопроизводством и должно расцениваться в таком качестве в той мере, в какой Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях урегулировал деятельность суда, невзирая на то что те же правила являются основой деятельности органов иной ветви власти
[6]. С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) законодатель четко разделил рассматриваемые категории, указав, что положения КАС РФ не будут регулировать производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1).
Однако в настоящее время административное судопроизводство «распределено» между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Исковые требования, вытекающие из норм частного права, подлежат рассмотрению по нормам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ); исковые требования, вытекающие из норм публичного права, судами общей юрисдикции рассматриваются по правилам КАС РФ, арбитражными судами - по правилам АПК РФ, сохраняющим производство по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений. Это не способствует целостности и концептуальной завершенности административного судопроизводства и не приведет к единообразию судебной практики по административным делам [9].
Была также анонсирована разработка единого гражданского процессуального кодекса, который должен будет унифицировать режим рассмотрения гражданских дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Вместе с тем Концепция единого Гражданского процессуального кодекса была одобрена в условиях отсутствия КАС РФ, который был принят на опережение, что не могло не сказаться на его содержании и юридической технике.
Прежде всего следует отметить, что КАС РФ с концептуальной точки зрения сохраняет преемственность модели процессуального регулирования, заложенной в ГПК РФ. Оба кодекса имеют схожую структуру, общую логику построения составных частей, во многом совпадающее содержание общих положений. Однако в КАС РФ есть и совершенно новые положения. Достаточно активную позицию занимает суд в соответствии с КАС РФ. Так, в силу п. 6 ч. 3 ст. 135 КАС РФ при подготовке административного дела суд вправе истребовать доказательства по своей инициативе; производить замену ненадлежащего ответчика (ч. 1 ст. 43); приостанавливать исполнение обжалуемых судебных актов (ч. 1 ст. 306); вызывать свидетеля в судебное заседание по своей инициативе (ч. 4 и ч. 6 ст. 69 КАС РФ). Право по собственной инициативе истребовать необходимые доказательства предоставлено и суду апелляционной инстанции при подготовке административного дела к рассмотрению (ч. 1 ст. 306 КАС РФ), что недопустимо в граждан-
ском судопроизводстве. С учетом специфики административных споров нововведения представляются оправданными.
Согласно ч. 8 ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации для получения юридической помощи осужденные могут пользоваться услугами адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание такой помощи. К сожалению, в законодательстве четко не определен круг иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи. Однако вполне реальна ситуация, когда осужденный просит удостоверить доверенность на представительство в судах своего близкого родственника с целью предоставления свиданий с ним без ограничения их числа продолжительностью до четырех часов, поэтому привлекают к себе внимание положения КАС РФ об особых требованиях к представителю и лицу, участвующему в качестве стороны по административному делу, в виде обязательного наличия высшего юридического образования (ст. 55, п.2 ч.2 ст. 125, ст. 126, ч. 9 ст. 208 КАС РФ). Сведения о высшем юридическом образовании административного истца, его представителя обязательно указываются в административном исковом заявлении (п. 2 ч. 2 ст. 125 КАС РФ), к которому должны прилагаться документы, подтверждающие наличие данного образования (п. 4 ч. 1 ст. 126 КАС РФ). Требование о наличии обязательного высшего образования, как представляется, во-первых, связано с особой сложностью, которая, как правило, присуща административным делам в силу особой значимости предмета публично-правового спора, во-вторых, способствует повышению эффективности судопроизводства, так как лицо, обладая специальными правовыми знаниями, может легко определять юридически значимые обстоятельства дела, средства их доказывания, применять различные процессуальные возможности, понимать содержание тех или иных процессуальных действий.
Основным недостатком КАС РФ выступает отсутствие решения вопроса о том, какую область правоотношений регулирует данный Кодекс и для каких соответствующих им категорий дел он устанавливает процессуальный порядок рассмотрения и разрешения. Хотя последовательность раскрытия в структуре КАС РФ административных дел в целом сохраняется (сначала названы дела о защите права, затем - дела обязательного судебного контроля), в составе раздела IV Кодекса они никак не структурированы. Кроме того, приведенный перечень вызывает и другие нарекания к содержанию и юридической технике. Так, отсутствует единый критерий дифференциации категорий дел.
Необходимо отметить, что в связи с принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ
«О промышленной политике в Российской Федерации» имеет место законодательное закрепление понятия «специальный инвестиционный контракт» (ст. 16). Его особенностью является то, что он может быть заключен лишь между инвестором и публично-правовым образованием и направлен на создание, модернизацию и освоение производства промышленной продукции с предоставлением мер стимулирования по отношению к инвестору и иным лицам со стороны органов власти.
Еще одним примером осуществления публичных функций выступают соглашения о государственно-частном партнерстве, хотя российский законодатель не предусматривает такого рода соглашений. В общем виде соглашение о государственно-частном партнерстве можно определить как «соглашение о передаче публичным партнером (государственным, муниципальным или иным публично-правовым образованием) частному партнеру (лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность, -коммерческой организации, индивидуальному предпринимателю) функций по частичному или полному финансированию строительства, эксплуатации, реконструкции и управлению объектов социальной инфраструктуры, таких, например, как транспортная инфраструктура, инфраструктура жилищно-коммунального хозяйства, спортивные сооружения, школы, больницы и т. п.» [7].
Следует также отметить Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который регулирует определенный пласт отношений в части установления порядка участия в договорных обязательствах публичных образований, а также юридических лиц, финансируемых за счет средств бюджетов разного уровня.
Такое юридическое смешение в одном правовом институте норм частного и публичного права, безусловно, приводит к проблемам взаимодействия данных норм, к превалированию норм публичного права (об этом свидетельствует в том числе возможность применения мер административной ответственности) и, как следствие, к ограничению основных начал гражданского законодательства. В связи с этим интересной представляется позиция Высшего Арбитражного суда Российской Федерации о юридической природе договоров, заключаемых между публичными образованиями с одной стороны и частными лицами с другой, согласно которой если указанные в договоре «обязанности являются по своей природе публично-правовыми, они непосредственно связаны с выполнением органами муниципального образования властно-распорядительных функций, то соглашение, в котором муниципальное образование констатиро-
вало наличие у него обязанностей исполнять предписания публичного законодательства, не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка» [2].
Однако А. В. Винницкий считает необходимым признание споров, связанных с публичными (административными) договорами, в качестве самостоятельной разновидности административных дел в ст. 1 КАС РФ и закрепление особенностей рассмотрения таких дел в рамках отдельной главы. Он также отмечает, что споры, связанные с государственным и муниципальным имуществом, не трактуются в качестве самостоятельной разновидности административных дел [2]. Вместе с тем с данным мнением трудно полностью согласиться. Например, имущество уголовно-исполнительной системы (УИС) находится в федеральной собственности и используется для осуществления поставленных перед УИС задач, поэтому достаточно распространен для защиты имущественных интересов УИС такой способ, как признание права (например, признание права оперативного управления на недвижимые вещи), применяемый в рамках гражданского судопроизводства. Если же рассматривать отношения по перераспределению государственного и муниципального имущества, то они однозначно представляют собой систему публично-правовых властных отношений.
В качестве способа защиты лица, находящиеся в местах лишения свободы, активно используют право на компенсацию морального вреда ввиду оспаривания действий и решений сотрудников УИС. Однако исковые требования, вытекающие из норм частного права, не могут разрешаться в рамках гражданского судопроизводства совместно с
требованиями публично-правового характера, разрешение которых происходит в ходе осуществления административного судопроизводства. Законодательно определена последовательность действий в данной ситуации, предполагающая приостановление производства по гражданскому или административному делу в связи с невозможностью его рассмотрения до разрешения другого административного или гражданского дела, рассматриваемого судом общей юрисдикции (абз. 6 ст. 215 ГПК РФ, п. 4 ч. 1 ст. 190 КАС РФ). Однако при последовательном рассмотрении сначала в порядке, предусмотренном КАС РФ, административного иска, а затем на основании ГПК РФ искового заявления о взыскании компенсации морального вреда возможны: «1) объективная задержка в защите нарушенных гражданских прав на период прохождения процедур административного судопроизводства; 2) избыточность процессуальных действий, влекущая удорожание процесса; 3) риск истечения сроков исковой давности, иных сроков для обращения в суд» [12]. Представляет интерес мнение А. В. Юдина о том, что правильным будет применение норм ГПК РФ для тех случаев, когда истец соединил несколько взаимосвязанных требований, возникающих из норм публичного и норм частного права. Ведь признание акта органа власти незаконным представляет для истца ценность не само по себе, а только как необходимое условие для удовлетворения последующего требования гражданско-правового характера.
Таким образом, хотя обладатель нарушенного права в очерченных законом рамках самостоятельно выбирает процессуальную форму защиты, сам этот выбор предопределяется характером спора.
Список литературы
1. Административная ответственность (часть общая) : учеб. пособие / под ред. Д. Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004.
2. Винницкий А. В. К вопросу о новых категориях административных дел в контексте проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Актуальные проблемы административного судопроизводства : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 28 ноября 2014 г.) / отв. ред. Ю. П. Соловей. Омск, 2015. С. 64-66.
3. Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 69.
4. Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119-129.
5. Мурзина Е. А. Административное судопроизводство - самостоятельный вид осуществления судебной власти: понятие, предмет и особенности // Администратор суда. 2013. № 3. С. 19-23.
6. Новиков А. В. Административно-процессуальная форма: научные и правовые реалии // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 70-80.
7. Попондопуло В. Ф. Публично-частное партнерство: понятие и правовые формы // Арбитражные споры. 2014. № 2. С. 81.
8. Пошивайлова А. В. Особенности административно-юстиционного спора // Закон и право. 2004. № 1. С. 36-40.
9. Приженникова А. Н., Баранов В. А. Административное судопроизводство в системе судебной власти // Lex russica. 2014. № 6. С. 741-747.
10. Серков П. П. Производство по делам об административных правонарушениях как вид административного производства : монография. М., 2010.
11. Студеникина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России. М., 2001. С. 177.
12. Юдин А. В. Режимы совместного и раздельного рассмотрения исковых требований в рамках гражданского и административного судопроизводства // Вестник экономического правосудия Российской Федерации.2015.№ 8. С. 88-99.
JULIJA VIKTOROVNA POMOGALOVA,
phd in law, associate professor, associate professor, civil and labor law department (Voronezh Institute of the FPS of Russia), е-mail: ypomogalova@yandex.ru
PARTICIPATION OF BODIES AND PENAL CORRECTION SYSTEMS INSTITUTIONS IN ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS: DIRECTIONS OF ADMINISTRATIVE AND
LEGAL REGULATION IMPROVEMENT
Abstract: in the article standard regulation of administrative legal proceedings which participants are bodies and organizations of the penal system is analyzed.
The object of research is the complex of theoretical and practical aspects of implementation of the institutes of administrative legal proceedings providing including, implementation of tasks and functions of the penal institutions.
The purpose of work is the complex analysis of a current state of the legislation on administrative legal proceedings in the context of reforming of the penal system; the identification of problems in law-enforcement activities for its implementation; the development on this basis of suggestions for improvement of legal regulation in this sphere.
Achievement of an effective objective was provided with the solution of the following research tasks: the comparative analysis of the procedural relations developing in civil, arbitral and administrative proceeding; specifying of the directions of enhancement of the administrative legislation providing effective activities of bodies and organizations of the FPS of Russia.
The author states the ideas of further enhancement of the administrative legislation in the field of implementation of administrative legal proceedings.
The author offers to optimize the procedural legislation as administrative legal proceedings at the moment distributed between arbitration tribunals and courts of law that does not promote integrity and conceptual completeness of administrative legal proceedings and will not result in uniformity of court practice on administrative cases.
Key words: administrative legal proceedings, administrative justice, production on cases of administrative offenses, administrative case, civil legal proceedings, criminal and executive system, legal aid; public functions.
References
1. Administrativnaya otvetstvennost' (chast' obshchaia) [Administrative responsibility (general part)]. Under the editorship of D. N. Bachrach. Yekaterinburg, 2004.
2. Vinnitskii A. V. K voprosu o novykh kategoriyakh administrativnykh del v kontekste proekta Kodeksa administranivnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii [To a question of new categories of administrative affairs in a context of the draft of the Code of administrative legal proceedings of the Russian Federation]. Ma-terialy Vserossiiskoi nauchno-prakticheskoi konferentsii (Omsk, 28 noyabrya 2014 g.) «Aktual'nye problemy administranivnogo sudoproizvodstva» [Proc. the All-Russian scientific and practical conference (Omsk, November 28, 2014) «Actual problems of administrative legal proceedings»]. Under the editorship of Yu. P. So-lovei. Omsk, 2015, pp. 64-66.
3. Zelentsov A. B. Administrativno-pravovoi spor (teoretiko-metodologicheskie podkhody k issledovaniyu) [Administrative and legal dispute (teoretiko-methodological approaches to research)]. Pravovedenie - Jurisprudence, 2000, no. 1, p. 69.
© Pomogalova Ju. V., 2016
4. Il'in A. V. K voprosu o vozmozhnosti sushchestvovaniya administrativnogo sudoproizvodstva kak ot-del'noi protsessual'noi formy [To a question of a possibility of existence of administrative legal proceedings as separate procedural form]. Zakon - Law, 2013, no. 4, pp. 119-129.
5. Murzina E. A. Administrativnoe sudoproizvodstvo - samostoyatel'nyi vid osushchestvleniya sudebnoi vlasti: ponyatie, predmet i osobennosti [Administrative legal proceedings - an independent type of implementa-tion of judicial authority: concept, subject and features]. Administrator suda - Administrator of court, 2013, no. 3, pp. 19-23.
6. Novikov A. V. Administrativno-protsessual'naya forma: nauchnye i pravovye realii [Administrative and procedural form: scientific and legal realities]. Administrativnoe parvo i protsess - Administrative law and process, 2015, no. 11, pp. 70-80.
7. Popondopulo V. F. Publichno-chastnoe partnerstvo: ponyatie Ii pravovye formy [Public and private partnership: concept and legal forms]. Arbitrazhnye spory - Arbitration disputes, 2014, no. 2, pp. 81.
8. Poshivailova A. V. Osobennosti administrativno-yustitsionnogo spora [Features of administrative yustit-sionny dispute]. Zakon i pravo - Law and right, 2004, no. 1, pp. 36-40.
9. Prizhennikova A. N., Baranov V. A. Administrativnoe sudoproizvodstvo v sisteme sudebnoi vlasti [Administrative legal proceedings in system of judicial authority]. Lex russica, 2014, no. 6, pp. 741-747.
10. Serkov P. P. Proizvodstvo po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh kak vid administrativnogo proizvodstva: monografiya [Production on cases of administrative offenses as a type of administrative production]. Moscow, 2010.
11. Studenikina M. S. Protsessual'nye formy osushchestvleniya pravosudiya po administrativnym delam [Procedural forms of implementation of justice on administrative affairs]. Sudebnaya reforma v Rossii [Judicial reform in Russia]. Moscow, 2001.
12. Yudin A. V. Rezhimy sovmestnogo i razdel'nogo rassmotreniya iskovykh trebovanii v ramkakh grazhdanskogo i administrativnogo sudoproizvodstva [The modes of joint and separate consideration of claim requirements within civil and administrative legal proceedings]. Vestnik ekonomicheskogo pravosudiya Ros-siiskoi Federatsii- Bulletin of economic justice of the Russian Federation, 2015, no. 8, pp. 88-99.
