CC BY
47ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 342.9
О. Б. Баландина
Воронежский государственный университет
О РАССМОТРЕНИИ СЛУЖЕБНЫХ СПОРОВ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ПОРЯДКЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В статье рассмотрены особенности судебного порядка разрешения служебных споров военнослужащих, доказана целесообразность разрешения споров военнослужащих в порядке административного судопроизводства, подчеркивается необходимость в установлении единого подхода в определении процессуальной формы разрешения служебных споров на военной, государственной гражданской и государственной службе иных видов. К л ю ч е в ы е с л о в а: служебные споры, административное судопроизводство, военная служба, военнослужащий.
ABOUT THE CONSIDERATION OF SERVICE DISPUTES OF SERVICEMEN IN THE ORDER OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
The article discusses the specifics of the judicial procedure for resolving servicemen's service disputes, proves the expediency of resolving servicemen's disputes in the order of administrative proceedings, stresses the need to establish a unified approach in determining the procedural form of authorizing service disputes in military, state civil service and public service of other types. K e y w o r d s: service disputes, administrative legal proceedings, military service, serviceman.
Судебный порядок разрешения индивидуальных служебных споров, возникающих в сфере гражданской и иных видов государственной службы, сегодня не отличается от порядка рассмотрения судами общей юрисдикции исковых дел по спорам, возникающим из трудовых отношений, и регулируется трудовым и гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации. При этом Гражданский процессуальный кодекс РФ1 непосредственно не упоминает такую категорию споров, как служебные споры, и не устанавливает каких-либо особенностей их рассмотрения, называя в ст. 22 в числе дел, подведомственных судам, исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В силу указанного обстоятельства служебные споры в сфере гражданской и иных видов государственной службы рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам гражданского искового производства.
© Баландина О. Б., 2018
Принципиально иной подход применяется к служебным спорам военнослужащих, которые рассматриваются в порядке административного судопроизводства в соответствии с КАС РФ2.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. № 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»3 разъясняется, что лица, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, граждане, пребывавшие в мобилизационном людском резерве, вправе оспаривать в военных судах действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных лиц в период прохождения военной службы, военных сборов, пребывания в мобилизационном людском резерве (например, дела по административным исковым заявлениям лиц, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе, и т. п.).
Поясняя, что процессуальным законодательством предусмотрены различия в порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных и иных правоотношений, Пленум Верховного Суда
обратил внимание на то, что особое значение приобретает правильное установление характера правоотношений сторон. Как указано в данном постановлении, военная служба предполагает осуществление полномочий государства по обеспечению своего суверенитета и иных важнейших государственных интересов, а военнослужащие выступают носителями публичной власти. Соответственно, правоотношения, связанные с исполнением военнослужащими общих, должностных и специальных обязанностей, являются публично-правовыми. Таким образом, нормы гл. 22 разд. IV КАС РФ применяются, когда требования военнослужащих непосредственно вытекают из военно-служебных правоотношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В тех случаях, когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства. При этом необходимо иметь в виду, что порядок прохождения военной службы, в частности заключение контракта о прохождении военной службы, прекращение его действия, поступление на военную службу и увольнение с нее, назначение на воинские должности и освобождение от воинских должностей, дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, а также иные правоотношения, имеющие специфический характер в условиях военной службы, регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, в том числе нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, определяющими порядок прохождения военной службы и статус военнослужащих. Нормы трудового законодательства могут применяться к правоотношениям, связанным с прохождением военной службы, лишь в случаях, когда об этом имеется прямое указание в законе.
Таким образом, Пленум Верховного Суда однозначно установил, что служебные споры военнослужащих вытекают из военно-служебных правоотношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой, поэтому подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства. Также в постановлении дополнительно разъясняется, что административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов военного управления и воинских должностных лиц исходя из положений ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 219 КАС РФ подается в военный суд в трех-
месячный срок со дня, когда административному истцу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов. Пропуск данного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления, но при отсутствии уважительных причин, которые подлежат выяснению судом в предварительном судебном заседании или в судебном заседании независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица, может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления с указанием в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства.
Данное постановление достойно только положительной оценки, а позиция Пленума Верховного Суда относительно природы служебных споров военнослужащих и процессуальной формы порядка их разрешения - всемерной поддержки. Вместе с тем в рамках указанного акта следовало бы дать более четкое разграничение требований военнослужащих, непосредственно вытекающих из военно-служебных правоотношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой и тех случаев, когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений. При этом можно обратить внимание на то, что на сегодняшний день все требования военнослужащих об оспаривании решений, действий (бездействия) органов военного управления рассматриваются в порядке административного судопроизводства. Данную информацию можно почерпнуть, например, из Отчета о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2016 г., а также первое полугодие 2017 г.4, консолидировавшего всю информацию о делах, рассмотренных судами, и указавшего категории дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов военного управления, в том числе: решений об увольнении с военной службы; назначении на должность, снижении в должности; переводе по службе; привлечении к дисциплинарной ответственности; привлечении к материальной ответственности; решений, повлекших необеспечение положенными видами довольствия; нарушение жилищных прав военнослужащих; о невыплате компенсации за наем жилья; невыплате денежных компенсаций при увольнении; невыплате надбавок за участие в боевых действиях; невыплате жилищных субсидий; решений, повлекших нарушение прав военнослужащих при ипотечном кредитовании. Сообразно указанной парадигме в сложившейся су-
42
ЖУРНАЛ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА. 2018. № 2
дебной практике рассмотрение всех требований военнослужащих к органам военного управления, даже отчасти имеющих гражданско-правовой характер, в частности связанных с нарушением жилищных прав или ипотечным кредитованием военнослужащих, осуществляется в порядке административного судопроизводства. И в данном случае нельзя не признать такую точку зрения правильной, обоснованной и соответствующей логике понимания отношений, складывающихся между военнослужащим и органами военного управления, а в широком смысле и государством, как отношений публично-правовых, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой.
Вместе с тем остается лишь недоумевать по поводу позиции законодателя и судов относительно рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства служебных споров, связанных с гражданской и иными видами государственной службы.
В связи с этим небезынтересными представляются мнения других судебных органов на этот счет. Так, Европейский суд по правам человека при рассмотрении споров, где одним из субъектов является гражданский служащий, высказывает компромиссную точку зрения относительно особенностей рассмотрения подобных споров. В соответствии с п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливается, что каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании зако-на5. Между тем, по мнению Европейского суда по правам человека, «служебные споры между органами власти и государственными служащими, чьи обязанности олицетворяют специфическую деятельность государственной службы, поскольку последние действуют в качестве доверенного лица государственного органа, ответственного за защиту общих интересов государства, не являются «гражданскими» и выходят за рамки п. 1 ст. 6 Конвенции»6. При этом Европейский суд по правам человека делает оговорку, что «все споры относительно пенсий относятся к сфере действия п. 1 ст. 6 Конвенции, потому что при выходе на пенсию служащие разрывают особые связи между собой и государственными органами, затем они оказываются в ситуации, в точности сопоставимой с той, в которой оказываются наемные работники согласно нормам частного права, при этом особые узы доверия и верности, привязывающие их к государству, перестают существовать, и работник более не может обладать
частью суверенной власти государства»7. Таким образом, по всей видимости, Европейский суд по правам человека определяет, что служебные споры не являются гражданскими.
Конституционный Суд РФ также не раз указывал на то, что специфика государственной гражданской службы в Российской Федерации как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус гражданских служащих, который включает в себя, в частности, обусловленные характером соответствующей деятельности права и обязанности гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые гражданским служащим гарантии8.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, принцип равенства, закрепленный в ст. 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении специального правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.
Как уже отмечалось, государство вправе определять особые правила в сфере государственной службы, устанавливая определенные ограничения для своих служащих. При этом Конституционный Суд Российской Федерации признает установление ограничений прав государственных служащих обоснованным при наличии компенсации в виде повышенных льгот и гарантий социальной защищенности9.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федера-ции»10 разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. По смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее -ГПК РФ), а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов мест-
ного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса РФ, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы.
В данном случае закономерным будет вопрос о том, почему Пленум Верховного Суда РФ полагает, что служебные споры на гражданской и иных видах государственной службы, а равно и муниципальной службе, связаны с возникновением, изменением или прекращением гражданских прав и обязанностей. Такая точка зрения представляется ошибочной, кроме того, она противоречит позиции самого Верховного Суда относительно природы служебных споров военнослужащих как споров, обусловленных особой природой государственной службы.
Таким образом, мы можем резюмировать, что на сегодняшний день в правопонимании и правоприменении сложились и реализуются два принципиально различных подхода к установлению вида судопроизводства, в порядке которого рассматриваются и разрешаются служебные споры. Споры, возникающие на военной службе, рассматриваются в порядке административного судопроизводства в соответствии с КАС РФ, а споры, связанные с прохождением гражданской и иных видов государственной службы, - в порядке гражданского судопроизводства с учетом требований ГПК РФ. Вместе с тем базовым федеральным законом о системе государственной службы в качестве одного из ее принципов постулируется принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Представляется, что реализация данного принципа
должна найти свое выражение, в частности, в установлении единого подхода в определении процессуальной формы разрешения служебных споров как на военной службе, так и на государственной гражданской службе.
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 46. С. 4532.
2 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
3 О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. № 8 // Рос. газета. 2014. 4 июня.
4 URL: http://www.cdep.ru/index.php?id = 79&item = 3832, http://cdep.ru/index.php?id = 79&item=4151
5 Конвенция о защите прав человека и основных свобод : закл. в г. Риме 4 ноября 1950 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Постановление ЕСПЧ № 28541/95 «Пеллегрен против Франции». Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Там же.
8 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Тесленко Дины Павловны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 части 1 и частью 2 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 г. № 472-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года «О милиции» в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Воронежский государственный университет Баландина О. Б., преподаватель кафедры трудового права
e-mail: balandinaolgavsu@gmail.com тел.: 8(473)220-84-74
Voronezh State University
Balandina O. B., Lecturer of the Labour Law Department e-mail: balandinaolgavsu@gmail.com tel.: 8(473)220-84-74
