CC BY
68
УДК 351.85 ББК 67.401
о путях реализации принципа общественно-государственного партнёрства в управлении сферой культуры
Басов Сергей Александрович,
кандидат педагогических наук, заведующий научно-методическим отделом,
Российская национальная библиотека (РНБ), ул. Садовая, д. 18, Санкт-Петербург, Россия,191069,
e-mail: basov@nlr.ru
Аннотация
Рассматривается актуальная задача по реализации принципа общественно-государственного партнёрства, провозглашённого в Основах государственной культурной политики, анализируются роль и правовой статус профессиональных ассоциаций в сфере культуры. Ключевые слова
Гражданское участие, общественно-государственное партнёрство, управление сферой культуры, социально ориентированные некоммерческие организации.
25 сентября 2012 г. на заседании Совета по культуре и искусству Президент России В. В. Путин поставил принципиальный вопрос: «...как сделать нашу культурную политику предметом настоящего, реального, общественно-государственного партнёрства?»1
Этот вопрос носит не только методологический, но и мировоззренческий характер, ибо государственной статус культурной политики повышается до общенационального уровня. Происходит вовлечение негосударственных субъектов в управление государственными делами, осуществляется конкретизация принципа гражданского участия применительно к сфере культуры. Ещё в феврале 2012 г. В. В. Путин в статье «Демократия и качество государства» писал о необходимости разработки механизмов такого участия, указывая, что «граждане, профессиональные, общественные объединения
1 Заседание Совета по культуре и искусству 25.09.2012 [Электронный ресурс] // URL: http://kremlin.ru/events/ president/news/16530 (дата обращения 25.03.2015).
должны иметь возможность заранее "тестиро-
» 2 вать все государственные документы» 2.
Президент озаботился и чисто практической стороной дела: поскольку «как сделать», это вопрос (в том числе) о формах и методах управления. Судя по стенограмме, аудитория оказалась не вполне готова к обсуждению проблемы, вопрос так и остался «постановочным». При этом важно подчеркнуть легитимацию на высшем политическом уровне самого понятия «общественно-государственное партнёрство», содержание которого нашло своё отражение в Основах государственной культурной политики (далее,— Основы). Рассмотрим, как в этом политическом документе поставлены проблемы реформирования системы управления.
Если обратиться к проекту, опубликованному в мае 2014 г., то можно увидеть, что действующая система управления была подвергнута весьма жёсткой критике: «Достижение поставленных в Основах государственной культурной
2 Путин В. В. Демократия и качество государства //
Коммерсантъ. 2012. № 20. 06 февраля.
11
12
политики целей и успешное решение сформулированных задач невозможно в рамках существующей системы государственного управления. Необходима достаточно глубокая реформа этой системы...» Была подчёркнута важность развития отношений государства с союзами деятелей искусства и общественными объединениями граждан, поставлен вопрос о преобразовании этих отношений «в полноценное общественно-государственное партнёрство в решении задач государственной культурной политики» 3.
В утверждённых указом Президента 24 декабря 2014 г. Основах в качестве одного из принципов культурной политики провозглашено «делегирование государством части полномочий по управлению сферой культуры общественным институтам» 4. Данный принцип восходит к политическому «рецепту» десятилетней давности, который «выписал» Президент России всей системе управления. В Послании Федеральному собранию 2004 г. было сказано: чтобы «. стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества, не нужно ничего изобретать. необходимо постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять» 5.
В итоговом тексте Основ появился раздел «VII. Комплексное совершенствование системы управления», в котором говорится о том, что «масштаб и глубина необходимых преобразований требуют постепенного и целенаправленного включения профессионального сообщества и общественных организаций в процесс трансформации системы управления».
Отметим и следующий важный факт. 17 марта 2015 г. по итогам Общероссийского форума «Государство и гражданское общество: сотрудничество во имя развития» Президент поручил Правительству подготовить предложения «по созданию механизма передачи социально ориен-
3 Основы государственной культурной политики: проект // Российская газета. 2014. 16 мая.
4 Указ Президента РФ от 24.12.2014 № 808 «Основы государственной культурной политики» [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/47325 (дата обращения 25.03.2015).
5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2004 [Электронный ресурс] // URL: http:// archive.kremlin.ru/text/appears/2004/05/71501.shtml (дата обращения 25.03.2015).
тированным некоммерческим организациям части функций государства в социальной сфере» 6.
Таким образом, мы вправе сделать принципиальный вывод о том, что задача по переводу системы управления сферой культуры в новое качество напрямую связана с развитием институтов гражданского общества в стране путём делегирования им части функций государства.
На совместном заседании Госсовета и Совета по культуре и искусству 24 декабря 2014 г. был поставлен вопрос о разработке Стратегии культурной политики — как инструмента реализации Основ. Президент обозначил три основных направления в подготовке Стратегии:
— создание надведомственной, координирующей структуры;
— качественное законодательное сопровождение задач культурной политики;
— создание условий для развития государственно-частного партнёрства, повседневная работа «с общественными организациями, профессиональными сообществами» 7.
Задача по созданию новой надведомствен-ной структуры представляется дискуссионной, прежде всего, с позиции выбора методов оптимизации действующей системы управления культурой. Можно предположить, что в этой идее находит своё организационное отражение желание выйти за институциональные барьеры культуры как отрасли, «охватить» единой культурной политикой «такие сферы государственной и общественной жизни, как все виды культурной деятельности, гуманитарные науки, образование, межнациональные отношения, поддержка русской культуры за рубежом, международное гуманитарное и культурное сотрудничество, а также воспитание и самовоспитание граждан, просвещение, развитие детского и молодёжного движения, формирование информационного пространства страны» 8.
6 Перечень поручений по итогам форума «Государство и гражданское общество» [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/ acts/ assignments/ orders/47869 (дата обращения 25.03.2015).
7 Совместное заседание Госсовета и Совета по культуре и искусству 24.12.2014 [Электронный ресурс] // URL: http://news.kremlin.ru/news/47324 (дата обращения 25.03.2015).
8 Указ Президента РФ от 24.12.2014 № 808 «Основы государственной культурной политики» [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/47325 (дата обращения 25.03.2015).
Выполнима ли такая задача в принципе? Подобный подход был реализован в советское время, когда направляющим и руководящим органом для государственных и общественных структур выступал ЦК КПСС. Сегодня можно уповать лишь на Администрацию Президента России. Но является ли насущно необходимым усиление в культуре властного начала, наряду с общественно-профессиональным?
Одновременное усиление государственных и гражданских начал порождает амбивалентные состояния в обществе. По мнению социолога Ж. Т. Тощенко, важной характеристикой российской действительности является её антино-мичность, т.е. существование реальной коллизии, когда основные мировоззрения и действия противостоят, взаимоисключают друг друга, но при этом одновременно сосуществуют, так как имеют под собой объективную основу. Это создаёт, по выражению Тощенко, «кентавр-проблемы» в виде сочетания несочетаемого, существования взаимоисключающих начал в каком-либо социальном явлении или организме 9. Некоторый общий объём властных полномочий может только перераспределяться между государственными и негосударственными субъектами управления. Образно говоря, если в одном «сосуде» уровень полномочий убывает, то в другом он с необходимостью должен повышаться.
С нашей точки зрения, перевод системы управления культурой в новое качество должен быть связан с отказом от традиционной монополии государства на управление бюджетными отраслями и, в первую очередь, сферой культуры. Государство в XXI в. не может эффективно управлять культурой в одиночку. По мнению философа и экономиста А. Я. Рубинштейна, сегодня сохраняется фундаментальное противоречие между общественным характером бюджетных ресурсов и преимущественно феодальным способом их распределения 10.
Властью придётся делиться. Необходимость перехода к общественно-государственной системе управления на основе постепенного делегирования государством части своих полномочий гражданским институтам (профессиональным сообществам и творческим общественным
9 См.: Тощенко Ж. Т. Кентавр-проблема: Опыт философского и социологического анализа. М., 2011. С. 3-6.
10 Рубинштейн А. Я. Культура и государство: Новый взгляд // Обсерватория культуры. 2008. № 2. С. 43.
организациям) носит объективный характер. Именно в этом процессе и будет заключаться практическая реализация принципа общественно-государственного партнёрства. Только за счёт разгосударствления культуры будет обеспечиваться «повышение статуса государственной культурной политики до общенационального уровня», о чём говорят Основы. При этом властные полномочия должны «перетекать» в общественные структуры на основе законов. Традиционнее призывы к конструктивному взаимодействию общества и государства проблемы не решат. Необходимо законодательно закреплённое делегирование полномочий, ресурсов, ответственности.
А пока в деятельности как представительных, так и исполнительных органов власти можно наблюдать некую избирательность. Весьма активно обсуждаются вопросы государственно-частного партнёрства (ГЧП) в сфере культуры, и куда менее продуктивно рассматриваются особенности взаимодействия власти с профессиональными объединениями. Важно понимать, что ГЧП — это партнёрство функциональное, инвестиционное, связанное с совместными проектами по использованию (прежде всего) недвижимого имущества, реставрации памятников, туризма и т.п. В деятельности бюджетных организаций культуры его возможности весьма ограничены. А общественно-государственное партнёрство носит явно выраженный управленческий характер, направлено на процессы принятия решений, которые подобно кровеносным сосудам пронизывают всю сферу культуры. Но в этом направлении делаются пока лишь робкие шаги. Так, в состав Общественного совета при Министерстве культуры РФ включаются, кроме традиционно уважаемых деятелей искусства, представители профессиональных сообществ (ассоциаций реставраторов, менеджеров культуры, Союза театральных деятелей, Российской библиотечной ассоциации, и др.).
Вполне избирательно реагируют и парламентарии. Среди принципов государственной культурной политики, сформулированных в законопроекте № 617570-5 «О культуре в Российской Федерации», нет ни одного, прямо указывающего на характер взаимодействия общества и государства. В законе вообще нет самостоятельного раздела, посвящённого управлению сферой культуры, лишь ст. 45 скромно
13
повествует об «Особенностях управления организацией культуры». Зато статьи, посвящённые ГЧП (ст. 61) и независимой оценке качества оказания услуг организациями культуры (ст. 50) неоправданно раздуты и детализированы п.
С кем же конкретно надо «делиться» властью в сфере культуры? Прежде всего, это общественно-профессиональные объединения национального и регионального уровней, имеющие статус социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО). Большинство специалистов приветствовало принятие закона, который ввёл в правовое поле категорию СО НКО, осуществляющих деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества. Но при этом необходимо отметить так и не преодолённую размытость границ этого понятия. Председатель Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека М. Федотов считает, что российское законодательство в сфере НКО хаотично и противоречиво, не приведено в соответствие с Гражданским кодексом. Совет инициировал создание совместной с Министерством юстиции РФ рабочей группы, которая подготовила проект концепции нового законодательства об НКО 12.
Правовые характеристики различных типов НКО должны быть упорядочены с точки зрения их влияния на общественные процессы. Согласитесь, есть существенная разница в деятельности (к примеру) общества любителей кактусов и национальными ассоциациями, созданными профессиональными сообществами (библиотекарей, музейных работников, архивистов, и т.д.). Но в рамках действующего законодательства они обладают практически равной правоспособностью. Важно законодательно сформулировать и закрепить статус именно общественно-профессиональных объединений. Это общества, ассоциации, союзы, действующие в образовании, культуре, здравоохранении, других бюджетных отраслях. Они объединяют 14 как физических, так и юридических лиц в целях
11 Законопроект № 617570-5 «О культуре в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov. ru/main.nsf/(SpravkaNew)?Open-Agent&RN=617570-5&02 (дата обращения 25.03.2015).
12 Федотов М. Хороший закон — это высокоточное
оружие [Электронный ресурс] // URL: http://www.asi.org. ru/mihail-fedotov-horoshij-zakon-eto-vysokotochnoe-oruzhie
(дата обращения 25.03.2015).
совершенствования работы определённого социального института (отрасли, профессии), защиты и продвижения профессиональных интересов. Они постоянно находятся в диалоге с обществом и государством. Именно они создают профессиональные стандарты и этические кодексы, принимают рекомендательные нормативные акты, направленные на повышение качества выполняемых работ и услуг, осуществляют инициативные проекты, постепенно становятся (по характеру выполняемых функций) реальными органами отраслевого саморегулирования.
Значимость общественно-профессиональных институций в бюджетном секторе экономики, казалось бы, должна быть очевидна всем, но политическая элита продолжает не замечать управленческого потенциала данного класса НКО. Их организационно-управленческие функции не поддерживаются на государственном уровне за исключением некоторых специальных профессиональных групп.
Ряд профессиональных сообществ имеют сегодня «собственные» правовые рамки, отличные от других общественных формирований. Так, на основании самостоятельных законов регулируется деятельность таких институтов, как адвокатура и нотариат. В законе «О физической культуре и спорте» оговорён статус общероссийских общественных организаций (это федерации по видам спорта), которые действуют на основе государственной аккредитации. Они получают бюджетные средства на развитие «своего» вида спорта, наделены правами и обязанностями, несут ответственность за свою деятельность. Закон «О развитии сельского хозяйства» предусматривает участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики.
На основании специальных законов действуют такие институты, как партии, профессиональные союзы, религиозные организации. Особое место в правовой системе занимают НКО, объединяющие предпринимателей. В соответствии с законом «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», они имеют право осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, представлять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах. Возникает
вопрос: почему общественно-профессиональные объединения федерального уровня, такие как Российская библиотечная ассоциация или Ассоциация музеев России не наделены правом участия в формировании и реализации государственной политики, в отличие от объединений предпринимателей, которые такие права имеют? Сказанное подтверждает вывод М. Федотова о хаотичности и противоречивости российского законодательства в сфере НКО.
Представляется необходимым вернуться и к законодательной трактовке понятия «саморегулирование». В силу действующего закона «О саморегулируемых организациях» 13 саморегулируемыми признаются некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности. Бюджетные учреждения, т.е. некоммерческие организации, создающие свои ассоциации и союзы, под действие этого закона не подпадают. Получается, что (к примеру) в строительстве или энергетике государство признаёт необходимость использования механизмов саморегулирования, а в культуре или образовании они не требуются?
В.В. Путин пишет, что возможности саморегулируемых организаций могут расширяться, они должны «более активно использовать имеющиеся у них полномочия. В частности, право разрабатывать и вносить для утверждения технические регламенты и национальные стандарты в соответствующих отраслях и видах деятельности» 14. А что делать профессиональным объединениям в бюджетных отраслях, в которых законом не предусмотрено создание механизмов саморегулирования?
С большой остротой и пониманием эту проблему выразил Л. М. Рошаль, президент Национальной медицинской палаты, которая включает на добровольной основе общественные медицинские объединения, как общероссийские, так и региональные. Палата ставит задачу по объединению всего профессионального медицинского сообщества России на принципах саморегулирования для совершенствования системы охраны здоровья населения России. Рошаль считает, что государству необходимо передать
13 Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru/12157433 (дата обращения 25.03.2015).
14 Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ, 2012. № 20. 06 февраля.
Палате для саморегулирования отдельные профессиональные вопросы 15. Но по закону Палата не имеет статуса саморегулируемой организации и не может требовать обязательного исполнения подготовленных медицинским сообществом стандартов и правил.
Подобные «интегрированные» общественно-профессиональные организации (отраслевые национальные палаты) могут быть созданы во всех социально-значимых областях в качестве базовых элементов общественно-государственной системы управления здравоохранением, образованием, культурой. Но для этого необходимо изменить концепцию саморегулирования, распространить её механизмы на бюджетную сферу и отразить новую трактовку в законодательстве. Требуется выйти за границы рыночного понимания самоуправления и саморегулирования, свойственного Министерству экономического развития РФ, которое курирует в Правительстве вопросы развития гражданского общества и транслирует свои представления во все органы власти и на общество в целом.
В законе «Об образовании в Российской Федерации» 16 закреплён «государственно-общественный характер» управления системой образования (ст. 89). А в проекте закона «О культуре» говорится лишь о «привлечении физических лиц, общественных объединений и бизнеса к решению задач в сфере культуры». В действующем законе «О развитии сельского хозяйства» есть специальная статья о формах участия ассоциаций в аграрной политике государства, а в проекте закона «О культуре» лишь декларация о том, что «государство гарантирует общественным объединениям творческих работников возможность участвовать в разработке государственной культурной политики, проводит консультации с данными объединениями.» Заметим, это обещание дано лишь «объединениям творческих работников». Проект закона «О культуре», как это ни странно, дискриминирует общественно-профессиональные объединения именно
15 Рошаль Л. Обращение президента некоммерческого партнёрства «Национальная Медицинская Палата» к медицинскому сообществу [Электронный ресурс] // URL: http:// www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=5 (дата обращения 25.03.2015).
16 Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об
образовании в Российской Федерации». [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru/70291362 (дата обращения 25.03.2015).
15
16
работников культуры, не претендующих на статус творцов. Понятие «работника культуры» в проекте закона «О культуре» попросту отсутствует, представлены только творцы и их творческие союзы.
В Послании Федеральному Собранию 2012 г. В. В. Путин назвал работников социальной сферы — врачей, учителей, преподавателей вузов, работников науки и культуры — креативным классом, призвал органы власти всех уровней к их поддержке: «...новый стимул к развитию получат профессиональные сообщества медицинских работников, педагогов, учёных, работников культуры. Такие сообщества должны стать ядром дееспособного и активного гражданского общества» 17. Можем ли мы считать, что это важнейшая — не только социальная, но и политическая — задача сегодня эффективно реализуется в сфере культуры?..
Перевод существующей системы управления культурой в новое качество на основе принципа общественно-государственного партнёрства предполагает последовательное движение по цепочке: саморегулирование — урегулирование — управленческое партнёрство — общественно-государственная система управления. Саморегулирование связано с осуществлением регулятивных функций в рамках любого профессионального сообщества, будь то музейное или библиотечное. Сорегулирование предполагает частичное включение профессиональной общественности в механизмы принятия государственных решений и контроля за их исполнением. Управленческое партнёрство направлено на установление договорно-правовых отношений с органами власти, с постепенным переходом к законодательному оформлению функций СО НКО в системе управления культурой.
В заключение предложим простую организационную меру, направленную на активизацию диалога между государством и культурной общественностью. Не составляет труда провести заседание Общественного совета Министерства культуры РФ с целью обсуждения комплекса вопросов по рассмотрению механизмов общественно-государственного партнёрства в контексте поручения Президента России по итогам совместного заседания Госсовета и Совета по культуре
17 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 [Электронный ресурс] // URL: http://www. kremlin.ru/news/17118.
и искусству 18. В повестку дня такого заседания могут быть включены следующие вопросы.
1. Создание экспертного совета (рабочей группы) для разработки концепции общественно-государственного партнёрства, направленной на оптимизацию организационно-правовых форм взаимодействия Министерства с общественными объединениями и иными негосударственными организациями в сфере культуры.
2. Разработка поправок в действующее законодательство и проект закона «О культуре» с целью установления статуса и функций (полномочий) отраслевых общественно-профессиональных объединений в сфере государственной культурной политики и управления.
3. Разработка поправок в закон «О саморегулируемых организациях», позволяющих некоммерческим общественно-профессиональным объединениям социально-культурной сферы приобретать статус саморегулируемых организаций.
4. Разработка и обсуждение примерного перечня функций и полномочий, которые могут быть переданы (на основании договора) Министерством культуры РФ в ведение общественно-профессиональных объединений федерального уровня, а также осуществляться совместно.
5. Рекомендация представителей общественно-профессиональных объединений (библиотечных, музейных, театральных и др.) в Общественные советы министерств, имеющих в своём ведении библиотеки, музеи, театры и другие
учреждения культуры.
* * *
Если в экономике «суровые» законы рынка постепенно лишают государство излишних полномочий административного регулирования, то в бюджетной сфере государство продолжает «заказывать музыку», ощущать себя всевластным хозяином, полагая что «так и надо»: либо рынок, либо государство. Это ложная альтернатива. Государство не должно считать своей «естественной монополией» политику и управление социально-культурной сферой: музеями, школами, библиотеками, больницами. Зона самостоятельных решений чиновников может и должна сокращаться: там, где нет рынка, где
18 Перечень поручений по итогам совместного заседания Госсовета и Совета по культуре и искусству [Электронный ресурс] // URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/ orders/47511.
не должно быть рынка, где он попросту вреден, где пока нет соответствующей нормы закона, в принятие государственных решений должны включаться структуры гражданского общества,
запускаться механизмы самоуправления и саморегулирования, институциональную основу которых составляют общественно-профессиональные общества и ассоциации.
Список литературы
1. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru/70291362 (дата обращения 25.03.2015).
2. Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru/12157433 (дата обращения 25.03.2015).
3. Указ Президента РФ от 24.12.2014 № 808 «Основы государственной культурной политики» [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/47325 (дата обращения 25.03.2015).
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 [Электронный ресурс]. // URL: http://www.kremlin.ru/news/17118 (дата обращения 25.03.2015).
5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2004 [Электронный ресурс] // URL: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2004/05/71501.shtml (дата обращения 25.03.2015).
6. Законопроект № 617570-5 «О культуре в Российской Федерации». [Электронный ресурс] // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (SpravkaNew)? 0penAgent&RN=617570-5&02 (дата обращения 25.03.2015).
8. Основы государственной культурной политики: проект // Российская газета. 2014. 16 мая.
9. Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. № 20. 06 февраля.
10. Рошаль Л. Обращение президента некоммерческого партнерства «Национальная Медицинская Палата» к медицинскому сообществу [Электронный ресурс] // URL: http://www.nacmedpalata. ru/?action=show&id=5 (дата обращения 25.03.2015).
11. Рубинштейн А. Я. Культура и государство: Новый взгляд // Обсерватория культуры. 2008. № 2. С. 43.
12. Тощенко Ж. Т. Кентавр-проблема: Опыт философского и социологического анализа. М., 2011. С. 3-6.
13. Федотов М. Хороший закон — это высокоточное оружие. [Электронный ресурс] // URL: http://www.asi.org.ru/mihail-fedotov-horoshij-zakon-eto-vysokotochnoe-oruzhie.
THE REALIZATION OF A PARTNERSHIP BETWEEN THE STATE AND SOCIETY IN CULTURAL SECTOR MANAGEMENT
Basov Sergey Aleksandrovich,
PhD in Pedagogic, head of science Department, The National Library of Russia (NLR), Sadovaya Str. 18, 191069 Saint-Petersburg, Russia,
e-mail: basov@nlr.ru
Abstract
The article is about an actual problem of realization of the partnership between the state and society in cultural sector management which were proclaimed in the document «Basics of the State Cultural Policy». The objects of analyzing are the role of cultural professional associations and their legal status. Keywords
Citizen participation, partnership between the state and society, cultural sector management, socially oriented non-profit organisations.
17
