CC BY
120
С. А. Басов
ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНСТИТУТЫ В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ
Обсуждается актуальная проблема демократизации системы управления социально-культурной сферой. Рассматриваются различные типы партнерских отношений между общественными и государственными институтами. Анализируется роль общественных советов и профессиональных ассоциаций в построении общественно-государственной модели управления.
Ключевые слова: социально-культурная сфера, гражданское участие, саморегулирование, общественно-государственное управление
The article focuses on an important issue of the democratization of social and cultural sphere. It’s discussing the various types of relationships between the public and state institutions. The author analyzes an importance of community councils and professional associations in the social and public management model.
Keywords: social and cultural sphere, citizen participation, self-regulation, public-private management
Общепризнано, что одним из главных факторов, препятствующих модернизации страны, является кризис доверия к институтам власти. Недоверие создает социально агрессивную среду, которая разъедает взаимосвязи между обществом и государством [8]. Для активизации социально-экономических реформ и устойчивого развития российского общества требуется «перезагрузка» основных способов взаимодействия государства и общества. Постепенно приходит понимание того, что кризис доверия может преодолеваться только на основе новой политической культуры, опирающейся не на силу государственного принуждения, а на «переговорную силу» социальных акторов, представляющих государство и гражданское общество. Только с помощью партнерских отношений люди создают весьма важный продукт - «социальное доверие», которое является публичным благом и умножает социальный капитал общества. Без опережающего развития институтов доверия Россия не сможет сделать необходимый ей модернизационный рывок. Что мешает нашей стране наращивать социальный капитал?
Антиномичность и амбивалентность публичной политики
По мнению социолога Ж. Т. Тощенко, главной характеристикой российской действитель-
ности является ее антиномичность, т. е. существование реальной коллизии, когда основные мировоззрения и действия противостоят, взаимоисключают друг друга, но при этом одновременно сосуществуют, так как имеют под собой объективную основу [18]. Это порождает, по выражению Тощенко, «кентавр-проблемы» в виде сочетания несочетаемого, существования взаимоисключающих начал в каком-либо социальном явлении или организме. Незнание или игнорирование кентавр-проблемных ситуаций часто обрекает политиков и обслуживающие их научные центры на ложные выводы, создает условия для провала практических действий.
В качестве политической установки формирования эффективной модели отношений государства и неправительственного сектора можно рассматривать тезис В. Путина, прозвучавший еще в Послании Федеральному собранию 2004 г., в пору его первого президентства: чтобы «... стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества, не нужно ничего изобретать... необходимо постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять» [10]. Но в этом же послании было сказано и другое: по мнению Путина, для части гражданских объединений « приоритетной задачей стало получение фи-
7
нансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными... И это неудивительно: они просто не могут “укусить руку ”, с которой кормятся».
Благодаря такой амбивалентной политике деятельность некоммерческих негосударственных организаций (далее НКО) довольно жестко ограничивалась с 2005 г., а тезис о передаче негосударственному сектору государственных функций не востребован законодательством до сих пор. В Кремле и сегодня продолжает превалировать установка на управление1 гражданскими структурами, в ущерб поддержке процессов самоорганизации. Ректоры вузов утверждаются в должности соответствующими министерствами, президент Российской академии наук вступает в должность после утверждения Президентом России. Глава государства запускает процедуру формирования Общественной палаты путем назначения ее первых 42 членов и т. д. и т. п.
В подобных условиях общественность стремится к тому, чтобы соединить свои интересы с возможностями государства, что позволяет части НКО стать «равнее» других в доступе к государственным ресурсам. Иметь в качестве попечителей своей организации высших должностных лиц - весьма заманчиво, и эту задачу отдельные НКО успешно решают. Например, В. Путин возглавляет Попечительский совет Русского географического общества, Д. Медведев является председателем Попечительского совета Ассоциации юристов России. Еще совсем недавно почти
1 Наблюдается практически полное совпадение взглядов В. Путина на НКО в 2004 и 2012 г. При обсуждении 10 июля 2012 г. с М. Федотовым, В. Лукиным и Б. Титовым законопроекта о деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, на замечание М. Федотова о том, что «все некоммерческие организации должны быть более прозрачными, и не имеет никакого значения, получили они деньги от Г осдепа или получили они деньги от “Газпрома”», В. Путин заметил: «...имеет все-таки значение: получили они деньги от Госдепа или от нашей какой-то российской структуры, потому что народная мудрость гласит: кто платит, тот и заказывает музыку. И это факт, понимаете? Просто так никто деньги не разбрасывает». См.: http://news.kremlin.ru/news/15913.
все спортивные федерации возглавлялись чиновниками федерального уровня.
Указ о создании в России Общественного телевидения начал действовать 1 января 2013 г. В соответствии с ним, Совет по общественному телевидению формирует администрация Президента, его состав утверждает Президент, он же назначает и генерального директора. Получается скорее президентское телевидение. Хотя Д. Медведев считает, что в указе, который он подписал, «предусмотрен целый ряд мер, направленных на то, чтобы это телевидение действительно было общественным» [2], а не государственным.
В. Путин в статье «Демократия и качество государства» пишет о необходимости разработки новых механизмов участия, полагая, что «граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее “тестировать” все государственные документы. Уже сейчас конструктивная критика со стороны сообществ предпринимателей, учителей, медиков, ученых помогает избежать неудачных решений и, напротив, найти лучшие» [12]. Полагаю, Президент поторопился, написав «уже сейчас», по крайней мере по отношению к социокультурной сфере.
23 августа 2012 г. Д. Медведев утвердил Концепцию формирования механизма публичного представления предложений граждан с использованием Интернета для рассмотрения в Правительстве, так называемую Российскую общественную инициативу. Она предусматривает создание специальных условий для рассмотрения идей, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан в течение года [5]. Но до сих пор нет реальных предложений о механизмах участия в законодательном процессе общественно-профессиональных объединений.
Роль профессиональных объединений и ассоциаций в «тестировании» проектов государственных решений неоправданно мала. Если бы власть вовремя прислушалась к театральным деятелям, учителям, библиотекарям, другим специалистам-гуманитариям, не было бы многих проблем с реализацией ФЗ-94 [19], когда режиссера приходилось назначать по
8
критерию «минимальной цены» или сворачивать комплектование библиотек в силу невозможности закупки литературы по рыночным процедурам. Совсем недавно государство обострило проблему выживания социальнокультурных учреждений путем принятия «прогрессивного» Ф3-83 [20], направленного на приспособление бюджетных учреждений к рыночной экономике с помощью государственного принуждения. В соответствии с законом, выбор организационно-правовой формы учреждения и формирование госзадания полностью находятся в руках учредителя, т. е. органа власти. Учет мнения самого учреждения (не говоря уже о соответствующем профессиональном объединении) не является обязательным.
Сегодня учредитель вправе закрыть школу, клуб, библиотеку - любое бюджетное учреждение без обращения к экспертной оценке профессионального сообщества. Действующее законодательство позволяет чиновнику произвольно определять объемы финансирования бюджетной сферы, ибо законодатель не установил соответствующих нормативов. Еще в 2004 г. Госдума отменила минимальную норму расходов государственного бюджета на культуру1. По мнению видного экономиста А. Я. Рубинштейна, сегодня сохраняется фундаментальное противоречие между общественным характером бюджетных ресурсов и преимущественно феодальным способом их распределения [14, с. 43]. Новая волна сокращения доли расходов на социальные нужды в федеральном бюджете прослеживается в явном виде с 2009 г. На вопрос: хорошо ли справляется в одиночку государство с управлением социально-культурной сферой, невозможно дать положительный ответ.
Главным направлением формирования партнерских отношений в сфере государственного управления стало создание общественных
1 С 1992 г. действовала норма финансирования сферы культуры, установленная «Основами законодательства РФ о культуре»: 2 % из федерального бюджета, 6 - из регионального. Она была упразднена Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации.»
советов при федеральных министерствах. Для чего они создавались начиная с 2006 г. и почему сегодня весьма активно реформируются?
Реинкарнация общественных советов
Эти коллегиальные органы призваны учитывать интересы общества при формировании и реализации государственной политики
в соответствующей отрасли - будь то культура, образование или оборона страны. Вот только способы их создания и полномочия пока не позволяют эффективно решать эту важную задачу.
Отметим важную особенность в организации общественных советов, которая отражает проблему статуса коллегиальных совещательных органов, создаваемых по инициативе властных структур. Советы общественности в соответствующих положениях трактуются как созданные «при» органе власти, будь то Президент или министерство. Но если коллегиальный совет создан «при», а не в самой структуре госоргана, и в его состав приглашаются «общественники», а не рекрутируются чиновники, то такой совет не должен возглавлять представитель органа власти. В противном случае наивно ожидать от него независимых экспертных оценок и реального учета интересов общества.
Между тем еще недавно большинство общественных советов в Правительстве возглавляли сами министры. Если взглянуть на советы, созданные при Президенте Российской Федерации, то они возглавляются почти всегда самим президентом, хотя включают в свои составы отнюдь не только государственных служащих. У органов власти есть «свои» советы, яркий пример тому - Государственный Совет и Совет Безопасности, в состав которых входят только госслужащие самого высокого ранга. Подобные советы (без общественного «привкуса») вполне логично возглавляет первое лицо государства.
Взглянем на составы некоторых Общественных Советов в отраслях, имеющих подведомственные библиотечные структуры.
Общественный совет при Министерстве обороны. В совете много артистов и певцов, есть служители церкви, даже каскадер, но нет
9
представителей библиотечного сообщества. Разве для наших вооруженных сил наличие хорошей библиотеки в каждой воинской части не является важной задачей? Библиотека - это полифункциональный институт культуры, его нельзя заменить церковью или Интернетом, как мышление нельзя заменить «поиском информации». Библиотека - это самое массовое и самое действенное (по своему социокультурному потенциалу) учреждение, которое призвано сопровождать жизнь каждого человека на постоянной основе: дома, в школе, на службе.
Осенью 2012 г. кардинально обновился состав Общественного совета при Министерстве образования и науки, в системе которого более 60 тысяч библиотек, - школьных, вузовских, академических. И здесь мы не обнаружим представителя библиотечного сообщества. При этом в стране, кроме Российской библиотечной ассоциации, есть эффективно работающая Русская школьная библиотечная ассоциация.
Я назвал только два министерства с весьма развитой библиотечной сетью. Есть и другие, имеющие в своем ведении библиотеки, -сельского хозяйства, транспорта и т. д., но и они не включают в свои общественные советы представителей библиотечного сообщества.
В. Путин в своей статье о демократии отметил в качестве важной задачи необходимость изменения работы общественных советов при органах исполнительной власти: «В настоящее время их работа, скажу прямо, носит формальный или показной характер. Необходимо отказаться от ведомственного подхода к формированию таких советов - их состав должна утверждать, например, Общественная палата России, а для региональных органов - соответствующие общественные палаты. Общественные советы должны перестать быть удобными для руководителей ведомств. Надо обеспечить участие в них по-настоящему независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций» [12]. Необходимость
разработки новых правил формирования общественных советов закреплена в указе Путина от 7 мая 2012 г. «Об основных направлени-
ях совершенствования системы государственного управления». В частности, предусматривается отказ от формирования таких советов органами государственной власти самостоятельно и обязательное участие в деятельности общественных советов независимых от органов государственной власти РФ экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.
Отважусь к соображениям В. Путина добавить собственную мысль: в основе формирования составов всех консультативных, экспертных советов при органах власти сегодня лежит хоть и не провозглашенный, но единственный принцип - персоналистский. Именно он, а не ведомственный подход, приводит к тому, что эти советы оказываются «удобными» для руководства соответствующего органа власти, который отбирает сами «персоны». Ни один из документов, регламентирующих деятельность советов, не говорит о том, что их состав формируется путем
представительства интересов социальных групп, связанных с деятельностью конкретного органа власти. Такие группы интересов - притом не только профессиональные - всегда достаточно легко определить практически для каждого ведомства. Общественная палата, на которую надеется Путин, ситуацию не изменит, если проблему не перевести из плоскости «кто утверждает», в плоскость «по каким правилам формируется».
Общественная палата оперативно отреагировала на предложение В. Путина: Е. Велихов направил Президенту предложения по порядку формирования общественных советов при органах государственной власти. Предлагается их формировать решениями самой Общественной палаты «по результатам рассмотрения предложений, поступивших от организаций и учреждений, и с учетом консультаций, проведенных общественными палатами Российской Федерации и ее субъектов с соответствующими органами государственной власти и управления» [7].
Трудно признать это предложение продуктивным. Вместо системы правил по формированию советов нам предлагают положиться на компетенцию и здравый смысл чле-
10
нов Общественной палаты. В ее составе, к примеру, нет ни одного библиотечного специалиста, как же она сможет объективно учесть интересы библиотечной отрасли?
Вопрос о статусе, функциях, порядке формирования и репрезентативности общественных и экспертных советов при органах государственной власти в обновленном правительстве стал одним из злободневных. Завидную активность проявил министр образования и науки Д. Ливанов. На сайте радиостанции «Эхо Москвы» в течение нескольких недель осуществлялся сбор предложений и проводилось голосование по кандидатам в Общественный совет. Было выдвинуто около 700 кандидатур - учителя, ученые, общественные деятели, писатели, журналисты. Интернет-аудитория ставила претендентам баллы. Список претендентов передали министру, который пригласил в Совет десять человек, получивших максимальные баллы от пользователей Интернета. 29 августа министр утвердил состав Совета из 17 человек. Возглавил Совет академик Ж. Алферов. Показательно мнение руководителя отрасли о том, кто должен входить в состав Совета: «...Эти люди должны обладать определенным воздействием на общественное мнение... главным критерием является широта аудитории, которая слушает этого человека. Мы хотим, чтобы это было независимое сообщество индивидуальностей...» [28]. Что ж, принцип полностью выдержан. Институционально представлен только российский студенческий союз. Отдадим должное Д. Ливанову: впервые в состав общественного совета не включены служащие самого министерства. К сожалению, библиотечные специалисты вновь не будут иметь своего представителя в сфере управления образованием и наукой.
Активно откликнулся на новые веяния министр культуры В. Мединский. Без каких-либо обсуждений в Интернете он самостоятельно пригласил в состав Общественного совета 62, как он выразился, «талантливых человека». Библиотечное сообщество может с удовлетворением констатировать - впервые в его состав вошел президент Российской библиотечной ассоциации В. Р. Фирсов. Министр
рассматривает Совет в качестве инструмента принятия «правильных решений»: «Я считаю его одним из главных механизмов реформы отрасли и вижу свою задачу в том, чтобы привлечь талантливых людей... к работе на общественных началах» [9]. Возглавил совет пианист Д. Мацуев. Его напарником (т. е. сопредседателем) назначен замминистра А. Бусыгин, ведь известный артист не всегда сможет прилететь на заседания «с края света»1.
С нашей точки зрения, приглашение «лидеров общественного мнения» и «талантливых людей» не должно стать главным принципом формирования общественных советов. Прогрессивные министры говорят о свежих идеях и их креативных носителях, как бы забывая о роли гражданских институтов в деятельности своих отраслей. При формировании совещательных органов должна решаться задача разумного соотношения институционального и личностного представительства. Представлять только себя и свои прогрессивные идеи - «маловато будет». Опора личности на соответствующее профессиональное сообщество задает необходимые границы ответственности и свободы при рассмотрении политически значимых вопросов. Обсуждать бюджетные преференции и стратегии развития в культуре вряд ли корректно без представительства музейных, библиотечных, архивных, театральных и других сообществ. Лидеры общественного мнения, раскрученные в СМИ, и талантливые в своем деле люди далеко не всегда могут являться экспертами «своей» отрасли в целом. Не смог Общественный совет помочь В. Мединскому в принятии ряда «правильных решений»: попытка оптимизации (а по сути сокращения) подведомственных научных учреждений вылилась в противостояние с научным сообществом.
Ядро каждого общественного совета должно формироваться преимущественно из пред-
1 Денис Мацуев так прокомментировал свое назначение: «Я согласился, так как вижу, какая благая цель перед этим советом стоит и какие замечательные люди в него вошли. Не могу обещать, что буду на каждом заседании - у меня около 200 концертов в год, но буду стараться прилететь даже с края света» [9].
11
ставителей профессиональных объединений
(обществ и ассоциаций), из людей, с которых сообщество может спросить, как они отстаивают, к примеру, интересы библиотечного дела на уровне министерств культуры, обороны, образования. Только в этом случае функции советов смогут дать реальный положительный эффект. И наличие обязательного заключения общественного совета на законопроект, подготовленный исполнительной властью, не превратится в «общественное прикрытие» мнения самого органа власти1. Но пока приходится констатиро-вать, что государственное представление об устройстве общественного (консультативного) совета при органе власти исходит из установки на управляемый формат взаимодействия с соответствующим профессиональным сообществом и гражданскими структурами.
Заседание Совета по культуре и искусству при Президенте России состоялось после весьма длительной паузы 25 сентября 2012 г. Президентом был поставлен важнейший для отрасли вопрос: «Как сделать нашу культурную политику предметом настоящего, реального, общественно-государственного партнерства» [3]. Но он не был услышан, а, возможно, и понят, ибо не получил какого-либо конструктивного развития ни со стороны Президента, ни со стороны участников заседания. Подобранные администрацией Президента члены Совета - яркие представители творческих профессий и руководители ведущих учреждений отрасли - оказались не готовы к разговору об институтах партнерства общества и власти в сфере культурной политики.
Общественно-профессиональные ассоциации как организации
отраслевого саморегулирования
Большинство гражданских активистов приветствовало принятие закона [21], который
1 Такой порядок предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 01 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти».
ввел категорию социально ориентированных НКО, осуществляющих деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества. Но нельзя не отметить размытость границ нового понятия, ведь критерием для отнесения НКО к социально ориентированным служит только вид (сфера) деятельности организации.
В правовой характеристике социально ориентированных НКО необходимо сформулировать и законодательно закрепить статус общественно-профессиональных объединений. Это общества, ассоциации, союзы, действующие в образовании, культуре, здравоохранении, других бюджетных отраслях. Они объединяют как физических, так и юридических лиц в целях совершенствования работы определенного социального института (отрасли, профессии), адвокации и продвижения профессиональных интересов в диалоге с обществом и государством. Они создают профессиональные стандарты и этические кодексы, принимают рекомендательные нормативные акты, направленные на повышение качества выполняемых работ и услуг, осуществляют инициативные проекты, постепенно становятся (по характеру выполняемых функций) реальными органами отраслевого саморегулирования.
Общественно-профессиональные объединения чаще всего создаются в форме ассоциаций (союзов) для представления и защиты профессиональных интересов, достижения общественно полезных целей. В соответствии с законом от 11 февраля 2013 г. Ш-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон “О некоммерческих организациях”», они смогут включать в свой состав не только юридических, но и физических лиц, что расширяет социальную базу профессиональных объединений.
Значимость общественно-профессиональных институций в бюджетном секторе экономики, казалось бы, очевидна, но политическая элита продолжает не замечать управленческого потенциала данного класса НКО. Исследователи отмечают, что большая часть российской
12
элиты негативно относится к новым общественно-государственным институтам, даже в управляемом формате их деятельности, видя в них угрозу своим властным ресурсам [17].
С нашей точки зрения, общественнопрофессиональные объединения вправе претендовать на получение полномочий, необходимых для полноценного участия в управлении социально-культурной сферой. По мнению социологов, изучающих проблемы формирования профессиональных сообществ в России, экспертные оценки профессионалов должны восприниматься как приоритетные, по сравнению с оценками не включенных в профессию обывателей и представителей органов власти [6, с. 14].
В нашей стране ряд профессиональных сообществ имеют сегодня «собственные» правовые рамки, отличные от других общественных формирований. На основании самостоятельных законов регулируется деятельность таких институтов, как адвокатура и нотариат [22; 23]. В некоторых отраслевых законах весьма подробно прописаны механизмы взаимодействия государства и общественных организаций. В законе «О физической культуре и спорте» [24] оговорен статус общероссийских общественных организаций (это федерации по видам спорта), которые действуют на основе государственной аккредитации. Они получают бюджетные средства на развитие «своего» вида спорта, наделены правами и обязанностями, несут ответственность за свою деятельность. Закон «О развитии сельского хозяйства» [25] предусматривает участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики.
На основании специальных законов действуют такие гражданские институты, как партии, профессиональные союзы, религиозные организации. Особое место в правовой системе занимают НКО, объединяющие предпринимателей. В соответствии с законом [26], они имеют право «осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, представлять
и защищать законные интересы своих членов в государственных органах».
Возникает вопрос: почему общественнопрофессиональные объединения федерального уровня, такие как Российская библиотечная ассоциация или Ассоциация музеев России, не наделены правом участия в формировании и реализации государственной политики, в отличие от объединений предпринимателей, которые такие права имеют?
Представляется необходимым вернуться к законодательной трактовке понятия саморегулирование. В силу действующего закона [27] само-регулируемыми признаются некоммерческие организации, «объединяющие субъектов предпринимательской деятельности», либо «объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида». Бюджетные учреждения, т. е. некоммерческие организации, создающие свои ассоциации и союзы, под действие этого закона не подпадают. Получается, что, например, в строительстве государство признает необходимость использования механизмов саморегулирования, а в культуре, здравоохранении или образовании оно не требуется?
В. Путин пишет, что компетенции и возможности саморегулируемых организаций могут расширяться, они должны «более активно использовать имеющиеся у них полномочия. В частности, право разрабатывать и вносить для утверждения технические регламенты и национальные стандарты в соответствующих отраслях и видах деятельности» [12]. А что делать профессиональным объединениям в бюджетных отраслях, в которых законом не предусмотрено создание механизмов саморегулирования?
С большой остротой и пониманием эту проблему выразил Л. М. Рошаль, президент Национальной медицинской палаты, которая включает на добровольной основе общественные медицинские объединения, как общероссийские, так и региональные. Палата ставит задачу по объединению всего профессионального медицинского сообщества России на принципах саморегулирования для совершенствования системы охраны здоровья населения
13
России. Рошаль считает, что государству необходимо постепенно передать Палате для саморегулирования отдельные профессиональные вопросы [13]. Но в силу закона Палата не имеет статуса саморегулируемой организации и, следовательно, не может требовать обязательного исполнения подготовленных медицинским сообществом стандартов и правил.
К слову сказать, Л. М. Рошаль не входил в состав Общественного совета при Минздрав-соцразвития в бытность г-жи Голиковой министром. Зато она возглавляла Совет общественных организаций по защите прав пациентов.
Подобные «интегрированные» общественно-профессиональные организации (отраслевые палаты) могут быть созданы во всех социально значимых областях экономики в качестве базовых гражданских элементов общественногосударственной системы управления - здравоохранением, наукой, образованием, культурой. Для этого необходимо пересмотреть существующую концепцию саморегулирования, распространить ее механизмы на бюджетную сферу и отразить новую трактовку в законодательстве. Требуется выйти за границы рыночного понимания самоуправления и саморегулирования, свойственного Министерству экономического развития, которое курирует в Правительстве вопросы развития гражданского общества и транслирует свои представления во все остальные органы власти и на общество в целом. Даже Министерство культуры «заразилось» модными ныне «государственно-частными» идеями, в ущерб «общественно-государственным», куда более значимым для отрасли, что нашло негативное отражение в проекте закона «О культуре» и тематике деятельности рабочих групп Общественного совета.
В принятом 29 декабря 2012 г. законе 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закреплен «государственно-общественный характер» управления системой образования (ст. 89). А в проекте закона «О культуре»1 гово-
1 Проект федерального закона № 617570-5 «О культуре в Российской Федерации» (см.: http://www.rg.ru/ 2011/10/26/kultura-site-dok.html#maincomments) имеет
рится лишь о «привлечении физических лиц, общественных объединений и бизнеса к решению задач в сфере культуры». В действующем законе «О развитии сельского хозяйства» есть специальная статья о формах участия ассоциаций в аграрной политике государства, а в проекте закона «О культуре» - лишь декларация о том, что «государство гарантирует общественным объединениям творческих работников возможность участвовать в разработке государственной культурной политики, проводит консультации с данными объединениями...» Заметим, это обещание дано лишь «объединениям творческих работников». Проект закона
«О культуре», как это ни странно, дискриминирует общественно-профессиональные объединения именно работников культуры, не претендующих на статус творцов.
Еще несколько лет назад Министерством культуры и массовых коммуникаций передача части управленческих функций общественным организациям в сфере культуры рассматривалась как важное направление административной реформы. Выступая 8 июня 2005 г. в Государственной Думе, министр А. С. Соколов отмечал, что «саморегулирование является эффективной альтернативой государственному регулированию, обеспечивая снижение бюджетных расходов, большую гибкость и полноценный учет интересов организаций отрасли и потребителей их услуг. Необходимым условием передачи функций, и соответственно финансирования, является наличие в этих сферах отрасли крепких, влиятельных организаций, способных отстаивать интересы отрасли, а они у нас есть, есть и в библиотечном, и в музейном деле... » [1]. Приказом № 178 от 13 апреля 2006 г. в Министерстве создается рабочая группа для разработки Концепции по развитию системы саморегулирования в сфере культуры, но ее деятельность быстро сошла на нет, ибо в это время произошло «подмораживание» гражданских свобод в стране. Сегодня в рамках нового Общественного совета при Министерстве культу-
незавидную судьбу: его рассмотрение в Государственной Думе постоянно откладывается.
14
ры реально создать Рабочую группу по формированию механизмов общественно-государственного партнерства (управления). Подобная группа могла бы включить в свою повестку следующие вопросы.
1. Разработать поправки в действующее законодательство и проект закона РФ «О культуре» с целью установления статуса и функций (полномочий) отраслевых общественно-профессиональных объединений в сфере государственной культурной политики и управления.
2. Разработать поправки в Закон РФ «О саморегулируемых организациях», позволяющие приобрести статус саморегулируемых организаций отраслевым некоммерческим общественно-профессиональным объединениям.
3. Разработать примерный перечень функций, полномочий, услуг, которые могут быть переданы в настоящее время (на основании договора) Министерством в ведение общественно-профессиональных объединений федерального уровня, а также осуществляться совместно. Прежде всего рассмотреть предложения, предусматривающие:
- обязательность экспертизы государственных решений в сфере культуры (проектов нормативно-правовых актов, включая бюджетно-финансовые);
- обязательность рассмотрения общественного заключения при закрытии (перепрофилировании) государственных учреждений культуры;
- участие в сертификации вузовских учебных планов и программ;
- утверждение совместными решениями Министерства и соответствующего общественно-профессионального объединения стратегий и программ развития, модельных и типовых документов, стандартов, регламентирующих деятельность отдельных сфер культуры.
4. Разработать меры по государственной поддержке социально ориентированных общественных объединений в сфере культуры в соответствии с ФЗ-40 от 05.04.2010, включая программу поддержки и стимулирования общественных объединений в субъектах РФ.
5. Разработать процедуру включения представителей отраслевых общественно-профес-
сиональных объединений в консультативносовещательные органы, действующие при МК РФ.
6. Рекомендовать представителей общественно-профессиональных объединений (библиотечных, музейных, театральных и др.) в общественные советы министерств и ведомств, имеющих в своем ведении библиотеки, музеи, театры и другие учреждения культуры.
Миссией этой рабочей группы может стать разработка и внедрение концепции общественно-государственного управления в сфере культуры, направленной на реализацию провозглашенного Президентом принципа гражданского участия.
На пути к общественно-государственной системе управления социально-культурной сферой
Российскую публичную политику характеризуют сегодня две важные тенденции: укрепление властных функций государства и провозглашение важности гражданского участия в управлении страной. При этом объем властных полномочий не балансируется по принципу: убыло в одном месте (в государстве), прибыло в другом (в гражданском секторе). Налицо попытки одновременного расширения сферы государственного регулирования и усиления влияния гражданских институтов на общественные процессы. До сего дня актуален вывод Питирима Сорокина, который писал о том, что борьба государств с негосударственными коллективами составляла и составляет один из важнейших фронтов на военном поле истории [15, с. 171].
Мы полагаем, что проблема эффективной поддержки и развития гражданских отношений (в сравнении с отношениями принуждения и конкуренции) не решается прежде всего потому, что на мировоззренческом уровне и общество, и государство до сих пор предпочитают действовать в рамках исторически привычных иерархических отношений. Хотя на словах элита отдает дань необходимости поддержки структур гражданского общества. В результате получаем очередную имитацию, неработоспособную конструкцию,
15
«живой труп». Властные полномочия должны перераспределяться не на словах, а на деле, «перетекать» в общественные структуры на основе законов, а не призывов. Необходимо реальное делегирование полномочий, ресурсов, ответственности. Особенно это важно для бюджетной сферы. Сегодня она с трудом выживает в тисках административнобюрократической системы управления, без действенной обратной связи с профессиональным сообществом.
Если в экономике рыночные институты постепенно вытесняют избыточное госрегули-рование, то в бюджетной сфере государство продолжает активно «заказывать музыку», ощущая себя всевластным хозяином, полагая что «так и надо»: либо рынок, либо государство. Это ложная альтернатива. Государство не должно считать своей «естественной монополией» управление социально-культурной сферой. Зона «произвола» чиновников может и должна сокращаться: в принятие государственных решений должны включаться структуры гражданского общества, запускаться механизмы самоуправления и сорегулирования, основу которых составляют общественнопрофессиональные общества и ассоциации.
Сегодня в отношениях между государством и структурами гражданского общества очень много симулятивного. Правовые рамки позволяют, и даже стимулируют, создание организаций-«кентавров», негосударственных по статусу, а на деле полностью зависимых от власти, используемых в качестве «общественного прикрытия». Да и сама общественность, ради доступа к ресурсам, часто соглашается быть «ручной»: инициированной и одобренной властями. Это затрудняет развитие реальных партнерских отношений, работающих на преодоление кризиса доверия. Но если власть готова честно, с открытыми глазами, без демагогии, без навешивания ярлыков, совместно с независимыми гражданскими структурами
строить реальные отношения, то это будет служить укреплению доверия и созиданию уже не государственной, а национальной политики в социально-культурной сфере.
В Послании Федеральному Собранию 2012 г. В. Путин впервые назвал работников социальной сферы - врачей, учителей, преподавателей вузов, работников науки и культуры - креативным классом, призвал органы власти всех уровней к их поддержке: «. новый стимул к развитию получат профессиональные сообщества медицинских работников, педагогов, ученых, работников культуры. Такие сообщества должны стать ядром дееспособного и активного гражданского общества» [11]. Останутся ли эти слова декларацией или права «креативного класса», а по сути общественно-профессиональных организаций интеллигенции, будут укреплены законодательно (что только и может дать реальные стимулы к их развитию), покажет ближайшее время.
Справится ли российское государство в одиночку?.. Кажется, сама власть уже понимает, что ключевое значение в модернизации системы социального управления приобретает принцип гражданского участия. И от слов пора переходить к делу. Должно произойти частичное разгосударствление политико-управленческих
функций и передача их структурам гражданского общества. От парадигмы переговоров как долгосрочной государственной культурной политики [4] необходимо осуществить переход к общественно-государственному партнерству в постановке и решении социально-культурных проблем [16].
Проявляя общественную активность и взаимное доверие, договариваясь друг с другом, решая совместные задачи, люди повышают уровень самоорганизации общества, оно становится все более «гражданским» и все менее «государственным», что представляется чрезвычайно важным с точки зрения выработки стратегических ориентиров развития России в XXI в.
1. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень № 103 (817). 8 июня 2005 г.
2. Заседание рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kremlin.ru/news/15057.
3. Заседание Совета по культуре и искусству. 25 сентября 2012 года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// kremlin.ru/news/16530.
4. Каменец, А. В. К концепции общественно государственной культурной политики России / А. В. Каменец // Обсерватория культуры. - 2008. - № 3.
5. Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://govemment.ru/docs/20405/.
6. Мерсиянова, И. В. Самоорганизация и проблемы формирования профессиональных сообществ в России / И. В. Мерсиянова и др. - М., 2011.
7. Никто не судья в своем деле [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oprf.ru/ press/news/2012/newsitem/18518.
8. Нисневич, Ю. А. Кризис доверия как доминантный для России социально-политический фактор / Ю. А. Нисневич // Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России. Сб. науч. тр. ИНИОН РАН. - М., 2010. - Ч. 2.
9. Первое заседание Общественного совета при Министерстве культуры [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.medinskiy.ru/pervoe-zasedanie-obshhestvennogo-soveta-pri-ministerstve-kultury.
10. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://archive.kremlin.ru/text/appears/2004/05/71501.shtml.
11. Послание Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/17118.
12. Путин, В. В. Демократия и качество государства [Электронный ресурс] / В. В. Путин. - Режим доступа: http://kommersant.ru/doc/1866753.
13. Рошаль, Л. Обращение Президента НП «Национальная Медицинская Палата» к медицинскому сообществу
[Электронный ресурс] / Л. Рошаль. - Режим доступа: http://www.nacmedpalata.ru/?action=show&id=5.
14. Рубинштейн, А. Я. Культура и государство: Новый взгляд / А. Я. Рубинштейн // Обсерватория культуры. - 2008. - № 2. - С. 43.
15. Сорокин, П. А. Система социологии / П. А. Сорокин. - Т. 2. - М., 1993.
16. Справится ли государство в одиночку? О роли НКО в решении социальных проблем. - М., 2011.
17. Твердов, И. В. Формирование общественно-государственных институтов и отношений в процессе становления гражданского общества в современной России: автореф. дис. ... канд. полит. наук / И. В. Твердов. - Ростов н/Д, 2008.
18. Тощенко, Ж. Т. Кентавр-проблема. Опыт философского и социологического анализа / Ж. Т. Тощенко. -М., 2011.
19. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
20. Федеральный закон от 08.05.2010 г № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
21. Федеральный закон от 05.04.2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос-
сийской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
22. Федеральный закон от 31.05.2002 г № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре».
23. Федеральный закон от 11.02.1993 г №4462-1 «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате».
24. Федеральный закон от 04.12.2007 г №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
25. Федеральный закон от 29.12.2006 г №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
26. Федеральный закон от 07.07.1993 г №5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации».
27. Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях».
28. Формирование нового Общественного совета при Министерстве образования и науки РФ [Электронный
ресурс]. - Режим доступа: http://echo.msk.ru/programs/beseda/910275-echo. Сдано 01.03.2013
17
