CC BY
207
УДК 528.92 С.А. Миллер
ГИС-Ассоциация, Москва
О ПРОЕКТЕ КОНЦЕПЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ О ПРОСТРАНСТВЕННЫХ ДАННЫХ
ГИС-Ассоциация завершила выполнение НИОКР Минэкономразвития России «Разработка концепции формирования российской инфраструктуры пространственных данных как элемента общегосударственных информационных ресурсов».
13 декабря 2004 г. президент ГИС-Ассоциации С.А. Миллер представил концепцию формирования российской инфраструктуры пространственных данных как элемента общегосударственных информационных ресурсов в Минэкономразвития России, а 17 декабря 2004 г. был подписан акт сдачи-приемки работ по НИОКР.
В течение последних пяти лет необходимость создания российской инфраструктуры пространственных данных (РИПД) многократно обсуждалась на страницах изданий и трибунах конференций ГИС-Ассоциации.
Эта инициатива начала приобретать конкретные формы организационной реализации в ноябре 2002 г., когда приказом руководителя Роскартографии (тогда А.А. Дражнюка) был создан творческий коллектив с целью разработки концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации
(см. http://www.gisa.ru/7107.html). Весной 2003 г. в результате рассмотрения парламентского запроса Совета Федерации Правительство РФ поручило Роскартографии с участием ряда ведомств и РАН разработать и внести в Правительство РФ на утверждение концепцию создания и развития инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации. Во исполнение этого поручения руководитель Роскартографии А.В. Бородко подписал приказ о создании Межведомственной рабочей группы по подготовке предложений о включении в Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002-2010 годы)» мероприятий по созданию геоинформационной системы для органов государственной власти и подготовке концепции создания и развития инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации. В рабочую группу были включены представители Роскартографии, ФАПСИ, Минсвязи России, Минпромнауки России, РАСУ, Росавиакосмоса, Минобороны России, Минэкономразвития России, РАН и ГИС-Ассоциации (http://www.sisa.ru/9480.html). Летом 2003 г. состоялся ряд заседаний группы, где были обсуждены основные концептуальные подходы. Однако к формированию итогового документа, т. е. непосредственно текста Концепции, представители ГИС-Ассоциации допущены не были. Этот текст был впервые озвучен лишь в феврале 2004 г. на заседании Государственной комиссии по информатизации при Минсвязи России (http://www.gisa. ru/14486.html) и вызвал ряд замечаний даже со стороны
членов рабочей группы. В принятом решении дано поручение Роскартографии, Минсвязи России, Минэкономразвития России и Минобороны России совместно с заинтересованными федеральными органами государственной власти при участии РАН и ГИС-Ассоциации с учетом высказанных замечаний и предложений доработать Концепцию и подготовить ее для представления в Правительство РФ. После этого, к сожалению, рабочая группа Роскартографией не собиралась, а последовавшая административная реформа в период до второго указа Президента РФ (август 2004 г.) ликвидировала Роскартографию как самостоятельное ведомство.
Понимая важность и актуальность строительства ИПД, и вместе с тем, учитывая характер замечаний к представленному на заседании в Минсвязи России проекту Концепции и рекомендации Правительства РФ о включении этих работ в Федеральную целевую программу «Электронная Россия (20022010 годы)», в сентябре 2004 г. Минэкономразвития России, в рамках реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия (20022010 годы)», объявило конкурс на НИОКР по разработке концепции формирования инфраструктуры пространственных данных как элемента общегосударственных информационных ресурсов. Самой постановкой темы конкурса был сделан значимый шаг, так как ИПД признавалась как элемент общегосударственных информационных ресурсов страны. В конкурсе приняли участие ГИС-Ассоциация с партнерами, Институт физики Земли РАН, предприятия Роскартографии (Уралгеоинформ и Госгисцентр), компании «Дата+» и «Брайтер». Конкурсная комиссия признала победителем предложения ГИС-Ассоциации и, в октябре 2004 г. приступил к работе партнерский пул, включающий, кроме последней, ЗАО «РесЭко», компании «Прайм Груп», Институт географии РАН, ФГУП «ФКЦ «Земля», компанию «Геокосмос», ГУ «Территориальный фонд информации по Республике Коми», ФГУП ЦНИП «Эльбрус», ГУП Мосгеотрест, НПК «Бюро кадастра Таганрога», ЗАО «Самара-Информспутник» и Белгородский государственный университет.
В подготовке проекта Концепции приняли участие ведущие российские специалисты в области создания и использования пространственных данных: В.Ю. Андрианов, М.Я. Вильнер, Л.Ю. Доброскок, Н.Н. Казанцев, Е.Г. Капралов, В.И. Козырь, А.А. Кошкарев, В.С. Кукош, Л.Г. Кушнир, В.Я. Лобазов, В.Г. Маренинов, А.И. Мартыненко, В.Н. Милич, А.В. Рогачев, А.В. Серов, И.Н. Сторожик, А.В. Чернов, Ю.Б. Щербинин. Руководство разработкой осуществлял президент ГИС-Ассоциации С.А. Миллер.
Концепция содержит перечень понятий, краткий анализ международного опыта, технологических, экономических, организационно-правовых
предпосылок и причин создания РИПД, цель, задачи, принципы и содержание предлагаемой реформы, подходы и принципы формирования основных элементов РИПД (базовых пространственных данных и метаданных, регламентов и стандартов обмена), обеспечение реализации РИПД (правовое, организационное, финансовое и кадровое), варианты и рекомендуемую последовательность действий, источники и оценки объемов
финансирования и экономической эффективности (66 с. текста с таблицами и рисунками). Отчет, мотивирующий Концепцию, представляет собой фундаментальное исследование (примерно 500 С.).
Главными экономическими и организационно-правовыми причинами необходимости создания РИПД являются:
- Многократное дублирование пространственных измерений, приводящее к возникновению топологически некорректных пространственных данных;
- Избыточный информационный объем государственных топографических карт для решения конкретных предметных задач;
- Резкое устаревание государственных топографических карт из-за существующего порядка их обновления;
- Отсутствие единой системы ведения адресных реестров и планов;
- Перераспределение источников финансирования производства и обновления картографических материалов в пользу регионов, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов;
- Стремительный рост доли цифровых измерений пространственных объектов, выполняемых за счет средств их владельцев. При этом подавляющее большинство измерений пространственных объектов происходит на участках хозяйственной активности, т. Е. В зонах, требующих актуализации картографических материалов. Все это происходит одновременно с геотехнологическим прогрессом, который практически изменил сущность работы с географическими материалами: ранее -однотипная универсальная иллюстрация, теперь цифровая объектная модель, сформированная исходя из предметной задачи и являющаяся органической частью информационных систем различных организаций. В геоинформационных технологиях исчезает понятие масштаба, задающего определенный жестко фиксированный объектовый состав и точность определения объекта на карте. Вместо него возникают критерии точности исходных измерений и специального объектового состава, определенного в зависимости от цели работ. Появляется возможность работы с разного рода актуализированной информацией.Удобство и простота работы с пространственными данными с использованием современных цифровых технологий и средств телекоммуникаций стимулируют возрастающий спрос на актуализированные пространственные данные, который остается до конца неудовлетворенным за счет:
- Архаичного режима секретности в сфере производства и использования пространственных данных;
- Государственной монополии на производство государственных топографических карт (только несколько негосударственных предприятий имеет лицензию по этому виду работ, а предприятия Роскартографии повсеместно используют схему бюджетного финансирования для получения конкурентных преимуществ на рынке);
- Стремительного старения государственных картографических материалов;
- Усложненной схемы использования систем географических координат (две общегосударственные системы: СК-95 и ПЗ-90, а также множество местных систем с закрытыми «ключами перехода»);
- Действующей системы лицензирования и получения разрешений на картографо-геодезические работы (в результате развивается лишь рынок локальных измерений и практически не увеличивается число организаций по изготовлению производных картографических материалов);
- Неэффективной системой государственных картографогеодезических фондов и отсутствия системы пространственных метаданных (по оценкам Роскартографии, на рынке задействовано около 5% материалов федерального картографо-геодезического фонда, в стране нет системы метаданных на картографические материалы и материалы дистанционного зондирования Земли);
- Наличием авторских и имущественных прав на государственные картографические материалы и незащищенностью авторских и имущественных прав частных предприятий, работающих в сфере производства пространственных данных.
В целом ведомственные и крупные корпоративные проекты принимают в качестве пространственного базиса свой вариант картографической основы, отличающийся с их точки зрения степенью актуальности и объектовым составом, соответствующим специфике задач управления, более дешевым и оперативным, чем приобретение у предприятий Роскартографии.
Все это приводит к практически полному отсутствию инвестиций в отрасль, и в результате сегодня в стране возможны два сценария развития:
- Дезинтеграция работ и отсутствие единого ресурса в области пространственных данных;
- Создание условий для интеграции пространственных данных в единый ресурс - РИПД.
Целью построения РИПД является обеспечение возможности создания единого информационного пространства страны как условия для повышения эффективности управленческой деятельности и инвестиционной активности в результате снижения затрат на создание и использование пространственных данных и через предотвращение и разрешение конфликтных ситуаций при планировании и осуществлении деятельности различных субъектов права на одной и той же территории.
Инфраструктура пространственных данных понимается как информационно - телекоммуникационная система, обеспечивающая доступ пользователей (граждан, хозяйствующих субъектов, органов государственной и муниципальной власти) к государственным распределенным ресурсам пространственных данных, а также распространение и обмен в сети Интернет всех видов пространственных данных в целях повышения
эффективности их производства и использования. Задачами формирования РИПД являются:
- Интеграция различных государственных информационных ресурсов;
- Устранение дублирования процессов их получения (сбора) на межведомственном уровне и развитие межведомственного партнерства;
- Устранение необоснованных барьеров и ограничений в информационном взаимодействии производителей и потребителей данных и их использовании;
- Обеспечение свободного и простого доступа к удаленным, пространственно - распределенным ресурсам пространственных данных со стороны государственных структур, коммерческих организаций и граждан;
- Оперативная актуализация данных;
- Повышение качества данных;Снижение удельных затрат на производство данных и снижение стоимости данных;Стимулирование роста инвестиций в сферу производства данных и информационных услуг, а также смежные отрасли;
- Обеспечение планирования инвестиционной деятельности благодаря механизму межведомственного согласования кратко- и долгосрочных планов в области сбора пространственных данных и реализации геоинформационных проектов на уровне ведомств и территорий;Развитие рынка информационных продуктов и услуг в целом.
Основные концептуальные принципы разработки РИПД:
- Создание условий привлечения внешних инвестиций на производство и обновление пространственных данных;
- Применение единой системы базовых пространственных данных для географической привязки, создаваемых в стране баз данных;
- Обеспечение свободного доступа к базовым пространственным данным для граждан, субъектов хозяйствования, органов государственной власти и местного самоуправления;
- Максимальное приближение хранения базовых пространственных данных к месту их создания для оптимизации процесса их актуализации;
- Учет международных стандартов на географическую информацию как основы разработки технических регламентов и национальных стандартов на представление и обмен пространственными данными;
- Максимальное использование созданных и действующих в Российской Федерации фондов, баз и банков пространственных данных, каналов информационного обмена;
- Обеспечение информационной безопасности Российской Федерации в геоинформационной сфере за счет ответственности юридических и физических лиц за достоверность создаваемых и поставляемых пространственных данных;
- Использование основной среды существования РИПД сети Интернет, а не закрытых ведомственных компьютерных сетей.
Для реализации Концепции предлагается:
1. Понятие «карта» как основной источник информации о пространственных объектах должно быть дополнено понятием базы пространственных данных.
2. Среди многообразия пространственных данных предлагается выделить БПД - координатные описания базовых пространственных и логических объектов (БПО) в заданной системе координат, являющиеся обязательными для использования при создании и изменении других видов пространственных данных.
3. Изменить действующий порядок определения секретности пространственных данных и снять ограничения на точность определения координат географических объектов. Ограничения оставить только для объектов и территорий, открытых для ознакомления, перечень которых будет определять Правительство РФ. Реализация этого пункта даст возможность ввести в Российской Федерации единую систему координат открытого пользования.
4. Ввести понятие пространственных метаданных как «данных о пространственных данных». При этом предлагается БПД и метаданные сделать несекретными и широкодоступными по цене с превалирующей технологией распространения с помощью Интернет.
5. Организовать государственную систему актуализации БПД и ведения баз метаданных (государственный банк пространственных данных). При этом используются результаты геодезических измерений, выполненных за счет хозяйствующих субъектов и граждан, а средства государственного бюджета на картографические работы перенаправляются только на интеграцию той части измерений, которая касается БПД и ведения баз метаданных.
Для актуализации БПД и ведения баз метаданных предлагается создать в стране сеть уполномоченных организаций.
Под БПО понимаются объекты, которые:
- Относятся к специально выбранным типам;
- Отличаются устойчивостью пространственного положения во времени (сохранность и устойчивость в плане и по высоте в течение длительного времени);
- Имеют более точное координатное описание по сравнению с другими пространственными объектами;
- Пригодны к интеграции государственных информационных ресурсов;
- Обеспечивают снижение объемов семантических данных
постоянного хранения;
- Позволяют сократить затраты на ввод и актуализацию семантических данных постоянного хранения.
Предлагается определить БПО и БПД соответственно организации уровней управления территориями в Российской Федерации и выделить БПО: федеральные; региональные; местные.
Актуализацию БПД предлагается оставить федеральной функцией, но с правом государства ее делегирования (при наличии определенных условий) субъекту Российской Федерации. Делегирование полномочий сопровождается передачей соответствующего финансирования из федерального бюджета. На федеральном уровне остается функция интеграции между БПД различных субъектов. Для выполнения этой функции Российская Федерация должна получать обновленные субъектами БПД в необходимом объеме и стандарте представления. Субъект Российской Федерации в свою очередь может передать ведение БПД на муниципальный уровень на тех же условиях, оставив за собой функцию межмуниципальной интеграции. При этом ведение БПД осуществляется за счет бюджета соответствующего уровня власти с сохранением прав собственности на информацию у того органа власти, который финансирует процесс актуализации БПД. Создается иерархия элементов БПД, основанная на различной «детализации» решаемых задач по вертикали власти. Сами элементы БПД определяются соответствующими техническими регламентами.
К составу БПО федерального уровня предлагается отнести:
- Государственную геодезическую сеть;
- Избранные пространственные объекты, отличающиеся устойчивостью пространственного положения во времени (сохранность и устойчивость в плане и по высоте в течение длительного времени) в зависимости от типа территории (урбанизированная или неурбанизированная);
- Государственную и административные границы всех уровней;
- Географические объекты, по которым государство удостоверило их официальные наименования (адресное описание объекта), т. е. географические объекты, наименования которых могут быть отмечены на топографических картах масштаба 1 : 100 000, а также элементы адресного плана (улицы и строения).
Рис. 1. Взаимосвязь картографических и кадастровых объектов с БПО
(территория городской застройки)
На урбанизированных территориях (территории всех видов поселений) к БПО предлагается отнести долговременные здания и сооружения, которым присвоен официальный государственный адрес (рис. 1).
Кроме того, предлагается выделять БПО и БПД в определенных предметных сферах деятельности (природные ресурсы, транспорт, экология, оборона и др.) при сохранении регламентов и стандартов на их формирование, обмен и предоставление, что следует отнести к компетенции Российской Федерации.
Идентификатор, координатные и адресные описания БПО, выполненные в цифровой форме и размещенные в государственном банке
пространственных данных по установленным государственным техническим регламентам, составляют БПД об объекте.
БПД наравне с базовыми частями государственных реестров физических и юридических лиц относятся к категории общегосударственных
информационных ресурсов и обязательны для использования:
- Органами государственной и муниципальной власти при решении задач территориального управления и кадастрового учета;
- Субъектами геодезической, картографической и геоинформационной деятельности.
БПД не подлежат ограничениям к использованию со стороны государственной и муниципальной властей и предоставляются заинтересованным лицам по цене актуализации и тиражирования.
При этом предлагается следующая последовательность действий по проведению работ, связанных с созданием пространственных данных:
1. Организация, занимающаяся созданием пространственных данных должна в обязательном порядке быть членом одного из саморегулируемых объединений, гарантирующих качество работ.
2. Перед началом работ организация, занимающаяся созданием пространственных данных, должна их зарегистрировать в организации, уполномоченной по актуализации БПД и ведению базы метаданных (этот механизм приходит на смену отменяемому лицензированию). Регистрация работ - заявительная в виде проекта метаданных, описывающего проектируемый результат.
После этого организация получает БПД и проводит работы. По окончании работ она обязана представить в организацию, уполномоченную по актуализации БПД и ведению базы метаданных, в регламентированной форме реальные метаданные по итогам работ и результаты измерений БПО (если они выполнялись).
Таким образом, предлагается оставить элементы административного регулирования, но более либеральные, чем действующие. Разумно, если в заявке (проектные метаданные) будут указаны измерения по БПО, тогда БПД могут передаваться такой организации бесплатно, так как она вносит свой вклад в их актуализацию, если такие измерения не указываются - то по цене актуализации и тиражирования (рис. 2).
Рис. 2. Предлагаемая схема «движения» пространственных данных (цифрами обозначена последовательность действий)
Для реализации Концепции потребуется комплекс мероприятий организационного, финансового, правового, технологического и кадрового
обеспечения, а также для расширения международного сотрудничества в сфере создания инфраструктур пространственных данных, о которых речь пойдет в следующей статье.
© С.А. Миллер, 2005
