CC BY
63
УДК 342.922
О проблемных вопросах привлечения к административной ответственности организаторов и участников несогласованных публичных мероприятий
Сокол Алексей Михайлович, Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России, Почетный сотрудник МВД России e-mail: soko!2010_8@mail.ru
Рева Дмитрий Анатольевич,
Главное управление по противодействию
экстремизму МВД России
e-mail: 2268352@gmail.ru
В настоящей статье рассматриваются проблемные вопросы документирования сотрудниками органов внутренних дел (полиции) противоправных действий организаторов и участников не согласованных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления публичных мероприятий, составления процессуальных документов по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и сопровождения дел об указанных административных правонарушениях в судах.
Ключевые слова: административное право; административная ответственность; полномочия полиции; публичные мероприятия.
On problematic issues of bringing to administrative responsibility the organizers and participants of uncoordinated public events
Sokol Aleksey Mikhailovich, General Directorate for ensuring the protection of public order and coordination of interaction with executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation, Ministry of Internal Affairs of Russia, Honorary Officer of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Reva Dmitry Anatolyevich,
Main Directorate for Combating Extremism of the Ministry of Internal Affairs of Russia
This article considers the problematic issues of documentation by employees of internal Affairs bodies (police) illegal actions of organizers and participants are inconsistent with the Executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation and bodies of local self-government public events, preparation of procedural documents on cases of administrative offences under article 20.2 of the Russian code of administrative offences, and support cases about the administrative offences in the courts.
Key words: administrative law; administrative responsibility; police powers; public events.
Общественно-политическая обстановка в Российской Федерации свидетельствует о непрекращающихся попытках наших западных «партнеров» дестабилизировать положение не только в центре страны, но и в национальных республиках.
Об этой тенденции свидетельствуют происходившие с лета 2018 г. акции протеста в Республике Ингушетия по вопросу раздела границы с Чеченской Республикой, достигшие своего апогея в марте 2019 г., когда попытка сыграть на межнациональных противоречиях привела к массовым беспорядкам и физическому противостоянию с сотрудниками силовых структур.
Анализ ситуации свидетельствует о том, что развитию острой стадии конфликта способствовали не отвечающие сложившейся обстановке действия как республиканских органов исполнительной власти, так и сотрудников органов внутренних дел.
Так, при проведении публичных мероприятий организаторами не учитывались положения ст. 9 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1, в соответствии с которыми публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов текущего дня по местному времени. Такое пренебрежение нормами закона при бездействии органов власти привело не только к тому, что митингующие оставались ночевать на месте проведения мероприятия с подвозом продуктов, разжиганием костров для обогрева, но и к перетеканию самого митинга в многодневную акцию. Все это использовалось деструктивными элементами для нагнетания обстановки, создания предпосылок к противостоянию с органами правопорядка.
Более того, при рассмотрении дела об административном правонарушении в надзорной инстанции суд посчитал непрерывное нахождение в месте проведения несогласованного митинга в течение нескольких суток длящимся правонарушением и отменил постановление о привлечении к административной ответственности (постановление Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 августа 2019 г. по делу № П4А-52/2019), то есть суд признал, что, вопреки нормам закона, разрешено проводить митинги круглосуточно в течение нескольких дней. При этом непонятно, какие контрдоводы приводили представители правоохранительных органов в судебном процессе.
Необходимо отметить определенные тактические просчеты, допущенные сотрудниками полиции как на стадии предупреждения противоправных действий, так и при их пресечении, что в дальнейшем позволило отдельным организаторам и активным участникам несогласованных публичных мероприятий не только уклониться от административной ответственности в связи с прекращением дела за отсутствием состава правонарушения, но и понести более мягкое наказа-
1 Далее - Федеральный закон № 54-ФЗ.
ние в связи с переквалификацией действий организатора митинга на его участника.
Основной недостаток - это допускаемые сотрудниками полиции, непосредственно несущими службу по охране общественного порядка, ошибки в определении объективной стороны соответствующих частей ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2. Эта универсальная норма устанавливает административную ответственность за нарушение порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования как его организаторами, так и участниками, при этом носит отсылочный (бланкетный) характер.
Конструкции ст. 20.2 КоАП РФ и соответствующих положений Федерального закона № 54-ФЗ вызывают трудности в правоприменении, в связи с чем они становились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации3 и Пленума Верховного Суда Российской Федерации4.
Часть 5 статьи 20.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение участником публичного мероприятия установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 26 июня 2018 г. № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях»5 (п. 33) разъяснил, что нарушение участником мирного публичного мероприятия установленного порядка проведения публичного мероприятия, влекущее административную ответственность по ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ, может иметь место только в случае невыполнения (нарушения) участником публичного мероприятия обязанностей (запретов), установленных ч. 3, 4 ст. 6 Закона о публичных мероприятиях.
В связи с данным разъяснением в ряде регионов, в частности в Ингушетии, сложилась практика прекращения судом дел об административных правонарушениях в отношении участников несогласованных публичных мероприятий, если они не нарушали установленных законодательством запретов, поскольку ни Федеральный закон № 54-ФЗ, ни КоАП РФ не содержат прямого запрета на участие в несогласованном публичном мероприятии, либо указанные нарушения не подтверждены имеющимися в деле доказательствами6.
2 Далее - КоАП РФ.
3 Далее - Конституционный Суд РФ.
4 Далее - Верховный Суд РФ.
5 Далее - Постановление Пленума ВС № 28.
6 См., например: постановление Верховного Суда Республики Ингушетия от 22 ноября 2018 г. по делу № П4А-56/2018; Решение Пермского краевого суда от 21 февраля 2019 г. по делу № 7-296/2019/21-186/2019.
Вместе с тем системный анализ норм Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающих права и обязанности участников публичного мероприятия, позволяет сделать вывод о том, что они относятся только к публичным мероприятиям, проводимым в правовом поле, то есть согласованным в установленном порядке, либо проводимым без согласования, когда по законодательству Российской Федерации такое согласование не требуется.
Данный вывод подтверждается материалами судебной практики. Так, Смоленский областной суд в своем решении от 16 января 2019 г. по делу № 7-11/2019 отметил следующее: «Порядок реализации установленного Конституцией РФ права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование регулируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", определяющим уведомительный порядок организации и проведения публичных мероприятий. Е. данный порядок был нарушен, им принято участие в публичном мероприятии в отсутствие наличия в установленном порядке уведомления о проведении такого мероприятия, за что КоАП РФ предусмотрена административная ответственность». Аналогичные выводы содержатся в решениях Свердловского областного суда от 19 февраля 2019 г. по делу № 7184/2019, от 26 февраля 2019 г. по делу № 71-104/2019.
Таким образом, суды стоят на позиции, что участие в несогласованном с уполномоченным органом государственной власти публичном мероприятии является незаконным.
Такая позиция представляется логичной и обоснованной и в связи с тем, что ч. 6.1 ст. 20.2 КоАП уже установлена административная ответственность за участие в несанкционированных собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, но только если они повлекли создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
С целью устранения данной коллизии и исключению возможности уклонения от административной ответственности участников несогласованных публичных мероприятий необходимо соответствующее разъяснение Пленума Верховного Суда РФ с последующим внесением изменений в ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ.
О необходимости более качественного изменения правоприменительной практики говорят и ученые1.
Вместе с тем отдельные представители научного сообщества, ссылаясь на европейские и международные институты, считают законодательство Россий-
1 См.: Старостина И. А., Салихов Д. Р. Верховный Суд Российской Федерации на страже прав участников публичных мероприятий? // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 10. С. 25-28.
ской Федерации о публичных мероприятиях чрезмерно жестким и ограничивающим права и свободы граждан.
Так, профессор А. А. Кондрашев полагает, что «правовое регулирование права на свободу собраний в России нарушает как международные обязательства Российской Федерации, так и, собственно, статью 31 Конституции России»2. При этом, ратуя фактически за вседозволенность организаторов публичных мероприятий, он по каким-то причинам не учитывает необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов, а также основополагающий принцип реализации гражданином своих прав - соблюдение прав и свобод иных лиц, о чем неоднократно указывается в решениях как Конституционного Суда РФ, так и Верховного Суда РФ. Кроме того, остается без внимания тот факт, что резонансные публичные мероприятия, в том числе несогласованные, характерны только для крупных конгломератов (мегаполисов) (в основном это Москва и Санкт-Петербург). В других субъектах (за редким исключением) их проведение отмечается незначительным количеством участников и мирным характером.
Вторым немаловажным фактором обеспечения принципа неотвратимости наказания за совершение административных правонарушений, нарушающих установленный порядок проведения публичных мероприятий, являются грамотные действия сотрудников полиции по документированию противоправных действий, к которым необходимо отнести следующие этапы:
1. До проведения мероприятия:
а) выявление и документирование намерений организовать и провести несогласованное публичное мероприятие, которое может осуществляться посредством мониторинга информации в сети Интернет, других информационно-телекоммуникационных сетях (например, сетях сотовой связи), публичных выступлений, заявлений, сделанных для СМИ, в том числе в период проведения согласованных публичных мероприятий;
б) организация взаимодействия и оперативного получения информации от органов исполнительной власти или местного самоуправления о всех поданных уведомлениях планируемых мероприятий, местах и времени их проведения, принятых решениях;
в) организация взаимодействия с территориальными прокуратурами по вопросу вынесения предупреждения о недопустимости нарушения закона;
г) организация взаимодействия и информационного обмена с органами безопасности о возможных преступных намерениях и провокационных действиях экстремистски настроенных лиц и группировок;
д) распространение в средствах массовой информации, в том числе сети Интернет, информационных
2 Кондрашев А. А. Свобода собраний в России: системные дефекты законодательства и политико-правовая практика // Сравнительное конституционное обозрение. 2017. № 6. С. 24-44.
материалов о недопустимости участия в несогласованных публичных мероприятиях и ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации.
2. Действия в период проведения мероприятий:
а) обеспечить оповещение организаторов и участников несогласованного публичного мероприятия о том, что данное мероприятие не согласовано в установленном порядке и участие в нем является незаконным, что влечет установленную законом ответственность, также о необходимости не допускать нарушений общественного порядка и выполнить все законные требования сотрудников полиции. Такое оповещение может осуществляться с помощью стационарных и переносных громкоговорящих установок (в том числе путем трансляции записи текста соответствующего содержания), средств звукоусиления, находящихся на служебном автотранспорте полиции, предоставленных органами исполнительной власти и местного самоуправления;
б) все действия организаторов и участников несогласованного публичного мероприятия должны фиксироваться группами фото-, видеофиксации, оснащенными соответствующими техническими средствами. Данные средства должны быть исправны, позволять осуществлять запись определенное количество времени в определенном качестве. Фото- и видеозапись должны позволять идентифицировать место и время съемки (для этого может быть использована привязка к конкретным предметам обстановки, наручным, настенным часам, голосовым комментариям и т. д.), а также опознать личность отображаемых на записи лиц;
в) при документировании действий организаторов несогласованной акции особое внимание должно быть уделено фиксации формы выражения этих действий (дача указаний о направлении движения, призывы не подчиняться законным требованиям сотрудников полиции и органов исполнительной власти, переместиться для продолжения акции в иное место и т. д.);
г) в случае если действия участников несогласованной акции повлекли создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, необходимо зафиксировать указанные последствия с помощью фото- и видеозаписи, официальных ответов подразделений ГИБДД и коммунальных служб о перекрытии (полном либо частичном) движения транспортных средств и (или) пешеходов, ограничении доступа к указанным в ч. 6.1 ст. 20.2 КоАП РФ объектам, заявлениями граждан, организаций и должностных лиц, объяснениями сотрудников полиции, Росгвар-дии и очевидцев.
При этом необходимо учитывать, что нарушение порядка проведения согласованного публич-
ного мероприятия, если оно было связано с блокированием транспортных коммуникаций, подлежит квалификации как по ч. 5 ст. 20.2 КоАП РФ, так и по ст. 20.18 КоАП РФ.
Важным элементом квалификации правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ, является разграничение действий по организации публичного мероприятия и его проведению, поскольку законодатель четко разделил эти два понятия в диспозиции ч. 2 указанной статьи КоАП РФ.
В соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ и Постановлением Пленума ВС № 28 под организацией публичного мероприятия понимается:
- оповещение возможных участников публичного мероприятия;
- подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган публичной власти;
- проведение предварительной агитации;
- изготовление и распространение средств наглядной агитации;
- другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия, при этом перечень этих действий ни в законе, ни в упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации не конкретизируется.
По мнению авторов, к указанным действиям могут быть также отнесены назначение организатором ответственных лиц (за охрану порядка, медицинское обеспечение и т. д.), распределение ролей между организаторами (если их несколько), подготовка сборно-разборных конструкций, средств звукоусиления и другие.
Необходимо обратить внимание, что в соответствии со ст. 10 Федерального закона № 54-ФЗ право проводить предварительную агитацию возникает у организатора публичного мероприятия и иных граждан только с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия. До указанного согласования все призывы принять участие в публичном мероприятии, независимо от способа их распространения (публичные выступления, сеть Интернет, рассылка уведомлений и приглашений и т. п.), образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ.
Под проведением публичного мероприятия высшая судебная инстанция рекомендует судам понимать его непосредственное осуществление в одной из предусмотренных Законом о публичных мероприятиях форме либо в их сочетании, направленное на свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представи-
тельного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.
Термин «непосредственное осуществление» носит неопределенный характер, в связи с чем, по мнению авторов, к нему можно отнести любые распорядительные действия лиц, не являющихся организаторами публичного мероприятия (регулирование движения колонны, расстановка участников мероприятия в месте его проведения, ведение переговоров с органами власти, обеспечение снабжения организаторов и участников водой, пищей и т. д.). Такой подход не нашел пока широкого применения и требует подкрепления судебной практикой.
На практике отмечаются факты прикрытия проведения публичных мероприятий встречами депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями. В этой связи Конституционный Суд РФ отметил, что проведение такого рода встреч возможно и оправданно лишь в форме тех публичных мероприятий, которые по своему характеру пригодны именно для информирования депутатом избирателей о своей деятельности, а также для выражения избирателями пожеланий депутату относительно его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит; использование же специальных (по сути, упрощенных) условий проведения встреч депутатов с избирателями для реализации иных целей, включая выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики, недопустимо. Депутат обязан прекратить проводимую встречу с избирателями, если, будучи запланированной именно как встреча с избирателями в целях их информирования о своей деятельности, она фактически трансформируется в такое публичное мероприятие, которое требует уведомления1.
Не менее важным является грамотное сопровождение дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.2 КоАП РФ, в суде.
Сотрудник, представляющий интересы органа внутренних дел, должен обладать достаточной квалификацией в области административного права и административного процесса, знать свои права и обязанности как должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях, и участника административного процесса, основы законодательства, регламентирующего порядок проведения публичных мероприятий.
1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2017 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности положений Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях'' в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».
Он должен внимательно изучить все материалы дела об административном правонарушении, быть готовым ответить на любые вопросы судьи, правонарушителя и его представителя, а также иных участников процесса (при их наличии), понимать, что представляет интересы общества и государства и стоит на их защите.
В случае принятия решения не в пользу органа внутренних дел необходимо совместно с правовым подразделением принимать меры по обжалованию судебного решения в порядке, установленном КоАП РФ.
В заключение необходимо сказать, что действия большинства организаторов несогласованных публичных мероприятий далеки от реализации своих конституционных прав на свободное волеизъявление. Их действия, подогреваемые из-за рубежа как идеологически, так и финансово, носят системный характер и направлены на дискредитацию государственных институтов, разрушение нашего общества. При этом за ними стоят российские организации, объединения и движения, действия которых требуют оценки с точки зрения уголовного права, в том числе возглавляемые представителями так называемой «несистемной оппозиции».
С учетом этого необходимо тщательно анализировать всю совокупность действий данных организаций и их руководителей на предмет наличия признаков преступления, предусмотренного ст. 239 УК РФ, особенно ее частями второй и третьей, устанавливающими уголовную ответственность за создание некоммерческой организации (включая некоммерческую организацию, выполняющую функции иностранного агента) либо структурного подразделения иностранной некоммерческой неправительственной организации, деятельность которых сопряжена с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство такой организацией либо структурным подразделением; участие в деятельности такой некоммерческой организации и (или) пропаганду ее деяний.
Библиографический список
1. Афанасьев В. С. Научно-практический Комментарий к Конституции Российской Федерации / В. С. Афанасьев, В. К. Бабаев, В. П. Божьев; отв. ред. В. В. Лазарев. - 2-е изд. - Москва: Спарк, 2001. - 670 с.
2. Кондрашев А. А. Свобода собраний в России: системные дефекты законодательства и политико-правовая практика / А. А. Кондрашев // Сравнительное конституционное обозрение. - 2017. - № 6. - С. 24-44.
3. Старостина И. А. Верховный Суд Российской Федерации на страже прав участников публичных мероприятий? / И. А. Старостина, Д. Р. Салихов // Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 10. -С. 25-28.
Bibliograficheskij spisok
1. Afanas'ev V. S. Nauchno-prakticheskij Kommentarij k Konstitucii Rossijskoj Federacii / V. S. Afanas'ev, V. K. Babaev, V. P. Bozh'ev; otv. red. V. V. Lazarev. - 2-e izd. -Moskva: Spark, 2001. - 670 s.
2. Kondrashev A. A. Svoboda sobranij v Rossii: sistemnye defekty zakonodatel'stva i politiko-pravovaya praktika / A. A. Kondrashev // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. - 2017. - № 6. - S. 24-44.
3. Starostina I. A. Verhovnyj Sud Rossijskoj Federacii na strazhe prav uchastnikov publichnyh meropriya-tij? / I. A. Starostina, D. R. Salihov // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2018. - № 10. - S. 25-28.
