CC BY
44
Г. П. Шаляпин*
о проблеме определения понятия «аквакультура» в международном и национальном праве
Рассматривается проблема неоднозначного определения понятия «аквакультура» в российском законодательстве и актах международного права на примере ряда документов. Подчеркивается необходимость закрепления четкой дефиниции данного термина в проекте федерального закона «<Обаквакультуре». В противном случае сохранятся трудности в правоприменении норм законодательных и иных правовых актов, регламентирующих деятельность агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Ключевые слова: аквакультура, дефиниции, национальное и международное право, субъекты правоприменения, аграрное и рыбохозяйственное законодательство
Как известно, нормы-дефиниции содержат формулировки законодательных определений и правовых понятий, позволяющих унифицировать законодательство, а также однозначно трактовать его положения1. Вместе с тем использование терминологии, кардинально отличающейся от традиционно научной, а также противоречивых понятий в нормативных правовых актах ставит субъектов правоприменения в затруднительное положение, что можно видеть на примере правового регулирования рыбоводной деятельности (аквакультуры).
После заседания Президиума Госсовета (31 августа 2007 г.) по вопросу эффективного управления рыбохозяйственным комплексом Президент РФ В. В. Путин поручил Правительству разработать и внести в установленном порядке в Государственную Думу РФ проект федерального закона об аквакультуре2. Однако понятие «аквакультура» толкуется правотворческими органами, учеными-рыбоводами и практиками неединообразно, что предполагает возможность применения любого, даже самого неожиданного толкования этого слова в разрабатываемом законодательном акте.
Модельный закон «Об аквакультуре», принятый на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (далее — МПА СНГ) постановлением от 4 декабря 2004 г. № 24-93, в ст. 1 определяет аквакультуру как «культивируемые, в том числе путем искусственного разведения и выращивания, водные биологические ресурсы (рыбы, водные животные и растения и их гибридные формы)». При этом в ст. 35 данного международного акта закреплено, что настоящий Модельный закон является основой для разработки, принятия и (или) совершенствования национального законодательства государств в области производства и (или) пользования аквакультурой.
Однако в ряде международных правовых актов аквакультура рассматривается как вид хозяйственной деятельности, а не объект производства. Например, в соответствии с пп. 9.1.1 и 9.1.3 ст. 9 Кодекса поведения при ответственном рыболовстве4, единогласно принятого на Конференции ФАО 31 октября 1995 г., под аквакультурой подразумевается вид деятельности по разведению и выращиванию рыбы и иных гидробионтов. Кроме того, во введении в Кодекс говорится об аквакультуре как составляющей части рыболовства. Пункт 7 Канкутской декларации по ответственному рыболовству от 8 мая 2008 г. предусматривает, что «государства должны систематически оценивать воздействие на морскую среду рыболовства, аквакультуры и другой деятельности...»5.
В приложении III к Протоколу по предотвращению морских захоронений Бухарестской конвенции о защите Черного моря от загрязнения от 21 апреля 1992 г. перечислены «возможные последствия для морской фауны и флоры, рыбных запасов, районов
* Шаляпин Григорий Павлович — кандидат биологических наук, Московский институт права (Москва). E-mail: [email protected].
2/2011
аквакультур, традиционных мест лова рыбы, сбора морских водорослей и мест их выращивания» (п. 2 разд. «С»). Данная формулировка позволяет однозначно понимать аквакультуру как вид самостоятельной деятельности даже по отношению к рыболовству. Россия подписала указанную Конвенцию 21 апреля 1992 г., ратифицировала постановлением Верховного Совета РФ от 12 августа 1993 г. № 5614-16.
В приложении F к Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях от 22 мая 2001 г. речь идет о мерах регулирования, касающихся «сельского хозяйства, в том числе аквакультуры» (подп. «ii» п. «с»). Россия присоединилась к данной Конвенции в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 мая 2002 г. № 3207.
Протокол по проблемам воды и здоровья к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г. (подписан в Лондоне 17 июня 1999 г.) распространяет сферу своего действия на «прибрежные воды, которые используются для рекреационных целей или для производства рыбы методом аквакультуры»8. Конвенция действует для России на основании постановления Правительства Российской Федерации от 13 апреля 1993 г. № 3319.
В приложении VI к Хельсинкской конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря 1992 г. аквакультура трактуется как вид деятельности, отличный от рыболовства (подп. «b» п. 2 правила 3). Россия одобрила Конвенцию постановлением Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 120210.
Правительством Российской Федерации заключены соглашения о сотрудничестве в области рыбного хозяйства как с Европейским сообществом (Брюссель, 28 апреля 2009 г.), так и с правительствами ряда зарубежных стран11. На основании этих соглашений договаривающиеся стороны сотрудничают в области развития аквакультуры, что говорит о признании ее видом рыбохозяйственной деятельности.
Однако в модельных законах МПА СНГ «О сохранении осетровых рыб, их воспроизводстве, рациональном использовании и регулировании оборота продукции из них»12 (утв. постановлением МПА СНГ от 17 апреля 2004 г. № 23-16) и «О сохранении лососевых рыб, их воспроизводстве, рациональном использовании и регулировании оборота продукции из них»13 (утв. постановлением МПА СНГ от 16 ноября 2007 г. № 27-11) нет четкого определения понятия «аквакультура», можно только предположить, что законодатель сформулировал соответствующую дефиницию как вид деятельности по отношению к отдельным подотраслям аквакультуры (осетроводство, лососеводство).
Так что же такое аквакультура и как это понятие отражено в законодательстве Российской Федерации? Корреспондирует ли оно нормам международного права?
Аквакультура (лат. aqua — вода; cultura — возделывание, уход) — разведение и выращивание водных организмов (рыб, моллюсков, ракообразных, водорослей) в контролируемых условиях для повышения продуктивности водоемов14. В России данное слово используется как синоним рыбоводства, оно появилось относительно недавно — впервые употреблено в 1975 г. при пояснении понятия «океанология» в третьем издании «Большой советской энциклопедии»15. Аналогичное определение биологического термина дается многими известными учеными, в том числе ихтиологами-рыбоводами (Моисеевым, Карпевичем16; Реймерсом17; Козловым, Никифоровым-Никишиным, Бородиным18; Мамонтовым, Литвиненко, Ивановым19 и пр.). Все они разделяют данный вид деятельности как отрасль сельского и (или) рыбного хозяйства на подотрасли: воспроизводственное рыбоводство, товарное рыбоводство, пастбищное рыбоводство, племенное рыбоводство, декоративное рыбоводство и т. д.
В соответствии с п. 17 ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»20 (далее — Закон о рыболовстве) аквакультура — это деятельность по содержанию и разведению, в частности выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях по добыче (вылову) данных водных биоресурсов. Вместе с тем п. 18 указанной статьи
О проблеме определения понятия «аквакультура»..
63
содержит понятие товарного рыбоводства — предпринимательской деятельности по содержанию и разведению, в том числе выращиванию, водных биоресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, их добыче (вылову) с последующей реализацией уловов водных биоресурсов. Предполагая, что этот вид рыбоводства является частью аквакультуры, правоприменитель, однако, не закрепляет в Законе о рыболовстве и подзаконных актах правовые нормы, касающиеся содержания иных ее составляющих. Данный пробел при отсутствии законодательного акта об ак-вакультуре затрудняет деятельность хозяйствующих субъектов, занимающихся различными видами аквакультуры. К тому же в настоящее время она регулируется в той или иной степени как рыбохозяйственным, так и аграрным законодательством, несмотря на изменения, внесенные Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 420-ФЗ21 в части рыбоводства в федеральные законы от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»22 и от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»23.
Так, согласно ст. 4 Федерального закона «О племенном животноводстве» законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области разведения племенных животных, производства и использования племенной продукции (материала) во всех отраслях животноводства. При этом на основании Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 45024 (в ред. постановления от 2 августа 2010 г. № 58925), данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию «в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений)».
Деятельность хозяйств, занимающихся племенным рыбоводством, зарегистрированных как крестьянские (фермерские) хозяйства, регламентируется Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Государственная поддержка организаций-производителей сельскохозяйственной продукции, в частности продукции племенного рыбоводства, осуществляется на основании Федерального закона от
29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»26.
Законом РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»27 предусмотрены нормы, направленные на предупреждение болезней животных (в том числе являющихся объектами аквакультуры) и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных, включая рыб.
Вместе с тем в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 № 44428 (в ред. от 2 августа 2010 г. № 589), на Росрыболовство возложены функции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку и реализацию государственной политики, а также нормативно-правового регулирования в сфере рыбоводства (аквакультуры) и товарного рыбоводства.
В указанных положениях при разделении функций не упоминается промышленное рыбоводство, которое не ассоциируется с сельскохозяйственной деятельностью. Нормативные правовые акты более высокой юридической силы также не содержат дефиниции этого понятия. Однако оно встречается в Указе Президента РФ от
30 мая 2008 г. № 863 «О Федеральном агентстве по рыболовству»29, в котором данный вид рыбоводства отделен от общего термина «рыбоводство».
Сложившаяся ситуация ставит в неопределенное положение не только названные органы государственной власти, но и многочисленные организации, занимающиеся
разными видами аквакультурной деятельности. В связи с этим необходимо как можно быстрее принять федеральный закон об аквакультуре, который должен:
1) дать четкое определение понятия «аквакультура», разбить данный вид деятельности на подотрасли с учетом норм международного и национального законодательства;
2) исходя из соответствующих дефиниций разграничить рыбоводную деятельность по принадлежности к агропромышленному и (или) рыбохозяйственному комплексам;
3) предусмотреть особенности нормативно-правового регулирования различных видов аквакультуры.
В противном случае неизбежно дальнейшее отставание России от стран с развитым рыбоводным производством (Китая, Индии, Японии, Филиппин и др.), определившихся с отраслевой принадлежностью аквакультуры и выращивающих, по данным ФАО, десятки миллионов тонн гидробионтов30.
1 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учеб. М., 2008.
2 Стенографический отчет о заседании Президиума Госсовета по вопросу эффективного управления рыбохозяйственным комплексом России // URL: http://tours.kremlin.ru/text/appears2/2007/ 08/31/143139.
3 Информ. бюл. Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2005. № 35. Ч. 2. С. 150—169.
4 Кодекс поведения при ответственном рыболовстве. М., 1999.
5 Цит. по: Вылегжанин А. Н., Зиланов В. К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами. Теория и документы. М., 2000. С. 447—451.
6 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 35. Ст. 1417.
7 СЗ РФ. 2002. № 21. Ст. 2008.
8 СПС «КонсультантПлюс»; URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi.
9 Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. 1993. № 16. Ст.1353.
10 СЗ РФ. 1998. № 42. Ст. 5164.
11 Например, действуют соглашения с Республикой Куба (Гавана, 28 октября 2009 г.), Боливарианской Республикой Венесуэла (Санкт-Петербург, 15 августа 2009 г.; СПС «КонсультантПлюс»), Королевством Марокко (Москва, 28 декабря 1995 г.; Сб. междунар. соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства и рыбохозяйственных исследований. М., 1996. Ч. 2. С. 57—91), Литовской Республикой (Москва, 29 июня 1999 г.; Бюл. междунар. договоров. 2002. № 11. 39—41), Социалистической Республикой Вьетнам (Москва, 16 июня 1994 г.; Сб. междунар. соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства и рыбохозяйственных исследований. М., 1995. С. 223—226), Финляндской Республикой (Хельсинки, 11 марта 1994 г.; Treaty Series. N. Y., 1999. Vol. 1830. P. 80—84), Украиной (Киев, 24 сентября 1992 г.; Бюл. междунар. договоров. 1997. № 4. С. 17—20), Латвийской Республикой (Рига, 21 июля 1992 г.; Сб. междунар. соглашений Российской Федерации по вопросам рыболовства и рыбохозяйственных исследований. М., 1995. С. 252—256).
12 Информ. бюл. Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 2004. № 34. С. 280—301.
13 Там же. 2007. № 39. Ч. 2. С. 78—101.
14 Большой энциклопедический словарь / под ред. И. А. Лапиной. М., 2008.
15 Большая советская энциклопедия / под ред. А. М. Прохорова. М., 1975. Т. 19.
16 Моисеев П. А., Карпевич А. Ф., Романычева О. Д. и др. Морская аквакультура. М., 1985.
17 Реймерс Н. Ф. Популярный биологический словарь. М., 1990.
18 Козлов В. И., Никифоров-Никишин А. Л., Бородин А. Л. Аквакультура. М., 2004.
19 Мамонтов Ю. П., Литвиненко А. И., Иванов Д. И. Пресноводное рыбоводство: слов.-справ. М., 2009.
20 СЗ РФ. 2004. № 52. Ч. 1. Ст. 5270.
21 О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 420-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 32.
22 СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199.
23 Там же. 2003. № 24. Ст. 2249.
24 Там же. 2008. № 25. Ст. 2983.
25 Там же. 2010. № 32. Ст. 4330.
26 Там же. 2007. № 1. Ч. 1. Ст. 27.
27 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.
28 СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2979.
29 Там же. 2008. № 22. Ст. 2544.
30 Yearbook of Fishery Statistics: Aquaculture Рroduction. Vol. 94/4. FAO. Rim, 2008.
О проблеме определения понятия «аквакультура».,
65
