CC BY
72УДК 342.846.4
ББК 67.400.8
АЛЬБОВ АЛЕКСЕИ ПАВЛОВИЧ
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории государства и права Российской таможенной академии e-mail: [email protected]
ГОНЧАРОВ ДАНИИЛ ЕВГЕНЬЕВИЧ
магистрант юридического факультета Российской таможенной академии (РТА) https://orcid.org/0000-0001-7402-605X e-mail: [email protected]
ALBOV ALEXEY PAVLOVICH
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Theory and History of State and Law Russian Customs Academy e-mail: [email protected]
GONCHAROV DANIIL EVGENIEVICH
undergraduate of Law Faculty of the Russian Customs Academy (RCA) https://orcid.org/0000-0001-7402-605X e-mail: [email protected]
О ПРОБЛЕМЕ ФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
В РОССИИ
ABOUT THE PROBLEM OF FORMING ELECTION COMMISSIONS IN RUSSIA
Аннотация. Актуальность. Способ формирования избирательных комиссий не вполне соответствует принципам их деятельности.
Цель. Целью статьи является доказывание того, что способ формиро-вания избирательных комиссий нужно изменить для большей их эффективности и независимости
Рассматриваемая проблема. Статья рассматривает особенности си-стемы формирования избирательных комиссий, почему эта система не эффективна и как должны формироваться избирательные комиссии для большей эффективности их работы
Выводы. Избирательные комиссии должны формироваться через общественные институты — Аттестационные центры избирательного права и процесса, состоящие из учёных-правоведов и практиков в области избирательного процесса.
Ключевые слова: выборы; избирательный процесс; правовой статус; избирательные комиссии; теория разделения властей
Abstract. Relevance. The method of forming election commissions does not fully comply with the principles of their activities.
Purpose. The purpose of the article is to prove that the method of forming election commissions needs to be changed for their greater efficiency and independence.
The problem to consider. The article examines the features of the system for the formation of election commissions, why this system is not effective and how election commissions should be formed for more efficiency of their work.
Conclusion. Election commissions should be formed through public insti-tutions - Attestation centers for electoral law and process, consisting of le-gal scholars and practitioners in the field of the electoral process.
Keywords: elections; electoral process; legal status; election commissions; separation of powers theory
Проблема формирования и организации работы избирательных комиссий становится всё более актуаль-ной в силу развития демократических институтов в Рос-сии. Особое место занимает формирование комиссий и подготовка кадров в области избирательного процесса. Этой теме посвещено не так много публикаций, как например роли избирательных комиссий в преодолении избирательного абсентеизма. Интересна статья руково-дителя Центра обучения избирательным технологиям (далее — РЦОИТ) Артыкаевой Н. П. «Обучение ор-ганизаторов выборов и правовое просвещение участников избирательного процесса в зарубеж-ных государствах«, в которой учёный рассматривает зарубежный опыт обучения участников избирательного процесса. Публикация В. И. Ерыгиной «Система повышения уровня электоральной культуры граждан Россий-ской Федерации посредством современных образова-тельных технологий» расматривает вопросы методоло-гии обучения. Правда, нельзя сказать, что практики из-бирательного процесса уделяют этой сфере мало внима-ния, в открытом доступе существуют многочисленные методические пособия, выпущенные РЦОИТ , а так же сборники с вопросами актуального применения законодательства и методические рекомендации по формированию избирательных комиссий выпущенные Централь-ной избирательной комиссией России. Авторы предлагают объединить уже накопленный опыт и на его основе предложить новую концепцию формирования избира-тельных комиссий, связав её непосредственно с профес-сиональной подготовкой.
Со второй половины XIX в. руководство России двигалось в сторону постепенного приведения всей государственной системы в порядок, определённый теорией разделения властей, высказанной французским просветителем Шарлем де Монтескье в кни-
ге «О духе законов«, изданной в 1748 году. В монархическом государстве вся власть, включая законодательство и суды, принадлежала монарху и представлявшим его чиновникам, непосредственно осуществлявшим монаршью волю. Согласно же теории Ш. де Монтескье государственный аппарат должен быть разделён на три независимые, но взаимодействующие между собой ветви власти, при этом каждая из них должна иметь особую структуру и совокупность функций, не пересекающихся с другими.
Однако с развитием публичного управления в современной России появились государственные органы, которые по набору своих функций не вписываются в стройную тройственную систему. Создание органов, не входящие в тройственную систему продиктовано сохранением сути самой этой системы. Ведь её главным достижением было вовсе не формальное разделение этих властей, а создание системы сдержек и противовесов. Описывая судебную власть сам Ш. де Монтескье отметил: «Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем» [1; 42]. Так же если какаялибо ветвь власти получит функции денежного регулятора, независимого государственного аудита или организации избирательного процесса, то разделение властей станет лишь фикцией.
Одним из таких органов, выходящих за рамки тройственной системы, является Центральная избирательная комиссия (далее — ЦИК России), организующая выборы федерального уровня и курирующая избирательные комиссии всех остальных уровней.
В федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ1 определён статус ЦИК России как федерального государственного органа. Как считает профессор С. А. Авакьян, органы государственной власти — это органы, отнесённые законом к одной из ветвей власти, а государственные органы в силу специфики своих полномочий не могут быть отнесены ни к одной из ветвей [2, 380]. Так как ЦИК России, как и вся система избирательных комиссий, имеет особый статус и функции, то и порядок их формирования должен отвечать назначению этих органов.
На данный момент Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов. Назначают их в равном количестве Президент России, Совет Федерации (из числа кандидатур, предложенных законодательными органами субъектов) и Государственная дума (не более одного кандидата от каждого депутатского объединения). Аналогичный принцип заложен и в формировании избирательных комиссий субъектов РФ. Так в соответствии с законом Московской области формирование Комиссии осуществляется Московской областной Думой и Губернатором Московской области на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, и допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе и Московской областной Думе2.
Несмотря на то, что ЦИК России и избирательные комиссии считаются независимыми государственными органами, их члены назначаются главой государства или высшим должностным лицом субъекта, и палатами Федерального собрания или законодательным органом субъекта. Таким образом, избирательная комиссия формируется теми органами, чьи выборы
Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.04.2021) «Об основных га-рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
Закон Московской области от 15.04.2003 N 31/2003-03 (ред. от 24.11.2020) «Об Избирательной комиссии Московской области» // СПС КонсультантПлюс
они организуют (за исключением Совета Федерации) и это не в полной мере соответствует принципу независимости, провозглашённому в ст. 11 ФЗ-67. Исходя из выше сказанного предлагается изменить систему формирования всех уровней избирательных комиссий.
Авторы предлагают создать на базе юридических факультетов ВУЗов и уже существующих центров избирательного права и процесса при РЦОИТ Аттестационные центры избирательного права и процесса (далее — Центр), где представители юридического научного сообщества и общественных организаций, непосредственно связанных с мониторингом избирательных кампаний, будут проводить обучение и последующую аттестацию граждан, изъявивших желание стать членами избирательных комиссий. Предполагается, что система Центров будет состоять из трёх уровней: федерального, регионального и муниципального.
Гражданин будет иметь возможность обратиться в Муниципальный центр, где после необходимого учебного курса и последующей экзаменации, в случае, если она была успешна, центр может рекомендовать территориальной избирательной комиссии (далее — ТИК) зачислить данного гражданина в состав участковой избирательной комиссии.
После работы в составе участковой комиссии в течение полного срока её полномочий гражданин получает право на последующую аттестацию в Центре субъекта РФ, который после указанных выше действий может рекомендовать избирательной комиссии субъекта назначить гражданина членом ТИК в муниципалитете по месту жительства.
После пребывания в составе ТИК полного срока её полномочий гражданин снова получает право на последующую аттестацию в Федеральном центре, в случае успешного прохождения которой центр мо-
1
жет рекомендовать ЦИК России зачислить гражданина в состав избирательной комиссии субъекта России.
Заключительным этапом этой системы будет возможность гражданина, который проработал в качестве члена избирательной комиссии субъекта весь срок её полномочий, пройти дополнительный экзамен в Федеральном центре и последний может рекомендовать Совету Федерации назначить этого гражданина членом ЦИК России.
Кроме этого, партии, представленные в Государственной думе или региональном парламенте, имеют приоритет над другими политическим партиями (далее — ПП) и движениями при назначении их представителей в избирательные комиссии. На данный момент в России более 848 тыс. членов УИК. По данным представленным в официальном аккаунте ЦИК России в социальной сети «В контакте»: от ВПП «Единая Россия» — 89890 человек; ПП «ЛДПР» — 79903 человек; ПП «КПРФ» — 76161 человек; ПП «Справедливая Россия» — 73157 человек. Так же в Государственной Думе есть депутаты от ПП «Родина» (12028 членов УИК) и ПП «Гражданская платформа» (7883 члена УИК). Незначительное количество представителей в участковых избирательных комиссиях есть и у следующих партий: ПП «Коммунисты России» (5675 человек), ВПП «Партия роста» (5583 человек), ПП «Российская объединенная демократическая партия «Яблоко» (7724 человек); ПП «Патриоты России» (24969 человек); ПП «Российская партия пенсионеров за социальную справедливость» (7888 человек); ПП «Российская экологическая партия «Зелёные» (7002 человека). В итоге, 6 партий, представленных в Государственной думе, выдвинули 40 % всех членов УИК, ещё 6 крупных партий выдвинули 7 %. Оставшиеся 53 % членов УИК с первого раза могут показаться достаточно большим представительством для других партий, однако в России на 12 декабря 2020 года числится
39 партий (то есть 53 % для 27 партий), кроме того, законодательство разрешает выдвигать своих представителей и общественным организациям, не являющимся партиями, а также собраниям избирателей по месту жительства.
Таким образом, получается дисбаланс между количеством членов УИК выдвинутых партиями, допущенными до распределения мандатов в каком-либо законодательном или представительном органе, и количеством членов УИК, выдвинутых другими партиями или движениями. Норма о квоте в не менее чем половину членов в ТИК и УИК от парламентских партий создаёт ещё более благодатные условия для партий, которые уже имеют представительство в законодательно-представительских органах власти, и ухудшает положение малых партий.
Кроме того, как отметил А. С. Ткач: «Партии, имеющие квоту на назначение члена комиссии, рассматривают данную должность как политическую. Они назначают на нее преданных партии людей, независимо от их возможности, наличия компетенции для качественного выполнения работы в избирательной комиссии» [3, 258]
Данные Центры могут так же проводить обучение не только кандидатов в члены избирательных комиссий или действующих членов. Но и других участников избирательного процесса, как это сделано, например, в Индии[4].
В Центрах образовательные программы должны быть построенны по принципу, который отметила В.И. Ерыгина «более эффектными моделями реализации образовательных программ по избирательному праву будут очные занятия, чередующиеся с дистанционными, т.е. смешанная форма освоения образовательной программы. Принципом обучения должно быть умелое сочетание теории и практики» [5; 51].
Предложенная система Центров поставит представителей от разных политических
партий и движений в равные условия. Кроме уже сказанного она имеет следующие выгодные отличия от нынешнего порядка формирования избирательных комиссий:
1) с будущими членами комиссий на каждом этапе работают учёные и независимые от государства практики избирательного процесса;
2) данная система основана на принципе меритократии (от лат. теп^ «достойный» + др.-греч. краток «власть, правление«), согласно которому государственную должность (член ЦИК России и избирательной комиссии субъекта — это государственные должности) получают наиболее подготовленные к этой деятельности люди;
3) в формировании комиссий участвуют в первую очередь не политические организации, а общественные и научные объединения, более заинтересованные не в получении власти законным путём, а в том, чтобы была соблюдена конституционная процедура выборов;
4) такие Центры могут стать одним из институтов гражданского общества и этапом на пути профессионализации деятельности комиссий, о которой уже давно говорят практики в области избирательного права и процесса. Подводя итог, отметим, что избирательный процесс есть сложная и многогранная разновидность конституционного процесса, итоговым результатом которого является сформированный выборный государственный орган, принимающий решения в области развития государства или его части. По этой причине компетентность кадров в обозначенной сфере (как и во всех других) имеет определяющее значение, поскольку любая халатность может привести к управленческому коллапсу, следственным и судебным процессам. Поэтому в основе всех внесённых выше предложений лежит именно непрерывное обучение членов избирательных комиссий и повышение их компетентности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Монтескьё Ш. Л. О духе законов / Ш.Л. Монтескьё. — Москва: Директ-Медиа, 2011. — Книга 10-19. — 323 с. // ЭБС Университетская библиотека онлайн — URL: https://biblioclub.ru/index. php?page=book&id=63439.
2. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс : учебное пособие : в 2 т. / С. А. Авакьян. — 6-е изд., перераб. и доп. — Москва: Норма : ИНФРА-М, 2020. — ISBN 978-5-16108814-2. // ЭБС «Знаниум» URL: https://znanium.com/catalog/producy.
3. Ткач А. С. К вопросу о формировании и дея-тельности муниципальной избирательной комиссии // Вест-ник КГУ. 2019. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-formirovanii-i-deyatelnosti-munitsipalnoy-izbiratelnoy-komissii (дата обращения: 28.04.2021).
4. Артыкаева Н. П. Обучение организаторов выборов и правовое просвещение участников избирательного процесса в зарубежных государ-ствах: сравнительный анализ // Вестник Цен-тральной избирательной комиссии Российской Федерации. Официальное сетевое издание. — URL: http:// vestnik.cikrf.ru/vestnik/publications/opinions/43325.html.
5. Ерыгина В. И. Система повышения уровня элек-торальной культуры граждан российской федерации по-средством современных образовательных технологий. // Гражданин. Выборы. Власть. Научно-аналитический журнал — 2020. № 2(16).
| REFERENCES:
S 1. Montesquieu, C. L. On the spirit of laws / Sh. L. Montesquieu. — Moscow: Direct-Media, 2011. — Book 10-19. — 323 p. // EBS University Library online — URL: https://biblioclub.ru/index.
° php?page=book&id=63439.
5 2. Avakyan, S. A. Constitutional law of Russia. Training course: study guide: in 2 volumes / S. A. Avakyan. — 6th ed., Rev. and add. — Moscow: Norma: INFRA-M, 2020 . — ISBN 978-5-16-108814-
^ 2. // EBS «Znanium» — URL: https://znanium.com/catalog/producy.
^ 3. Tkach A. S. To the question of the formation and activities of the municipal election commission // Bulletin of KSU. 2019. No. 2. — URL:https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-formirovanii-i-deyatelnosti-munitsipalnoy-izbiratelnoy-komissii (date of access: 28.04.2021).
4. Artykaeva N. P. Training of election organiz-ers and legal education of participants in the electoral process in foreign states: a comparative analysis // Bulletin of the Central Election Commission of the Russian Federation. Official network publication. — URL: http://vestnik.cikrf.ru/vestnik/publications/ opinions/43325.html.
5. Erygin V. I. The system of increasing the level of electoral culture of citizens of the Russian Federation through modern educational technologies. // Citizen. Elections. Power. Scientific and analytical journal — 2020. No 2 (16).
