CC BY
125
ПРАВО
УДК 342.846.4
И. Г. Верзилина
ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИЯ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
Избирательное законодательство в Российской Федерации постоянно совершенствуется, следуя за демократизацией общества. Для реализации принципов законности и открытости при проведении выборов всех уровней необходим профессионализм в работе избирательных комиссий. В статье анализируются новеллы избирательного законодательства о статусе участковых избирательных комиссий как комиссий, действующих на постоянной основе.
Electoral legislation in the Russian Federation is constantly being improved, following the democratization of the society. To implement the princi ples of legality and universality in elections at all levels it is necessary being professional in the work of election commissions. The article analyzes the novels of the electoral legislation on the status of the district election commissions as commissions acting on a permanent basis.
Ключевые слова: выборы, территориальные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии, профессионализм, избирательная кампания, резерв.
Keywords: elections, the territorial election commissions, district election commissions, the professionalism, election campaign, the reserve.
В 2013 г. исполнилось 20 лет Конституции России и избирательной системе Российской Федерации — срок для новейшей истории небольшой, но достаточный для становления избирательной системы страны. За этот промежуток времени в федеральные законы о выборах было внесено достаточно большое количество поправок, вызванное совершенствованием избирательного законодательства в условиях дальнейшей демократизации общества. Только в последние два года было принято более десятка федеральных законов, вносящих поправки в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 № 67-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) (далее — Федеральный закон) [1].
© Верзилина И. Г., 2014
Соответствующие дополнения и изменения в законодательстве коснулись и деятельности избирательных комиссий, которым принадлежит ведущая роль в организации и проведении различных видов выборов и референдумов и от профессионализма работы которых зависит определенный уровень легитимности избранной власти. От степени профессионализма работы избирательных комиссий зависит и уровень доверия к институту выборов в целом.
В 2011—2012 гг. во время избирательных кампаний в адрес избирательных комиссий всех уровней в средствах массовой информации прозвучало немало критики. А в 2012 г. на выборах Президента России предоставленная возможность всему миру наблюдать за работой участковых избирательных комиссий в день голосования в Интернете в режиме реального времени показала исключительную важность высокого профессионализма в работе участковых избирательных комиссий.
Актуальность вопроса о профессионализации деятельности участковых избирательных комиссий заключается еще и в том, что он мало изучен и представляет практический интерес для избирательных комиссий.
Впервые в новейшей истории страны в октябре 2012 г. законодатель причислил к комиссиям, действующим постоянно на срок полномочий пять лет, участковые избирательные комиссии и ввел понятие резерва составов участковых избирательных комиссий. В частности, новеллами в деятельности избирательных комиссий, введенными Федеральным законом от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ [2], являются:
— пятилетний срок полномочий образованных участковых избирательных комиссий,
— порядок формирования участковых избирательных комиссий,
— порядок формирования резерва составов участковых избирательных комиссий.
Полагаем, что названные изменения направлены, прежде всего, на дальнейшее развитие и профессионализацию участковых избирательных комиссий. Е. И. Колюшин отмечает, что «имеется тенденция к увеличению числа постоянных избирательных комиссий» [3]. И действительно, из исчерпывающего перечня избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, которые перечислены в п. 1 ст. 20 Федерального
закона, в настоящее время действует на постоянной основе подавляющее большинство: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии (далее — ТИК), участковые избирательные комиссии (далее — УИК). Только окружные избирательные комиссии в соответствии со ст. 25 Федерального закона «формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и(или) многомандатным округам» и действуют на время соответствующих выборов. Таким образом, практически все избирательные комиссии (за исключением окружных) в настоящее время являются постоянно действующими со сроком полномочий пять лет, что, безусловно, создает благоприятные условия для дальнейшей профессионализации комиссий.
Полагаем, что применительно к участковым избирательным комиссиям их деятельность на постоянной основе в течение пятилетнего срока полномочий и наличие действующего резерва составов комиссий гарантируют стабильность, системность и качество в работе.
Об этом же свидетельствует и анализ работы избирательных комиссий, действующих на постоянной основе (на примере избирательных комиссий в Кировской области), который показывает, что приобретаемые практика и опыт членов этих комиссий в организации и проведении избирательных кампаний способствуют профессионализации деятельности этих комиссий и, как следствие, ведут к уменьшению жалоб на работу комиссий со стороны иных участников избирательного процесса. Это относится ко всем без исключения избирательным комиссиям, действующим на постоянной основе, а деятельность участковых избирательных комиссий на постоянной основе создает благоприятные условия не только для приобретения практического опыта, но и теоретических основ знания избирательного законодательства.
Но для того, чтобы достичь высокой степени профессионализма, необходимо постоянно повышать квалификацию, в том числе и участвуя в обучающих мероприятиях, которые обязаны в соответствии с законодательством организовывать территориальные избирательные комиссии (п. 9 ст. 26 Федерального закона).
Поскольку повышение квалификации членов УИК должно проходить систематически, а не только во время избирательных кампаний и организовывать эту работу должны территориальные избирательные комиссии, то полагаем, что значимость роли ТИК в профессионализации членов участковых комиссий можно считать бесспорной.
Считаем необходимым также отметить, что, несмотря на то, что внесенные поправки в Федеральный закон теоретически деятельности территориальных комиссий прямо не коснулись, но фактически отразились на повышении нагрузки в реализации полномочий ТИК. Это стало актуальной проблемой в тех субъектах Российской Федерации, где территориальные избирательные комиссии не являются юридическими лицами и работают во вневыборное время на общественных началах.
В целях раскрытия обозначенной проблемы к вневыборному времени работы избирательных комиссий мы отнесли время работы членов избирательных комиссий, связанных с исполнением своих полномочий, за рамками избирательных кампаний. К примеру, в соответствии со ст. 26 Федерального закона в обязанности территориальных избирательных комиссий входит наряду с другими обязанностями правовое обучение избирателей, а также профессиональная подготовка членов комиссий и других организаторов выборов и референдумов. Как правило, организовываются и проводятся эти мероприятия в течение календарного года, вне зависимости от наличия избирательных кампаний, в том числе и в сроки, рекомендуемые ЦИК России (День молодого избирателя — третье воскресенье февраля; обучение членов УИК и др.).
В большинстве субъектов РФ территориальные избирательные комиссии с пятилетним сроком полномочий не являются юридическими лицами, т. е. осуществляют свою деятельность фактически на общественных началах, так как законодательно регламентация и механизм компенсации их работы в ТИКах во вневыборное время не урегулированы. Урегулированы лишь взаимоотношения членов избиркомов с работодателями во время избирательных кампаний, где компенсация либо дополнительная оплата труда выплачивается «за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение выборов и референдумов» (п. 17 ст. 29 Федерального закона). Следовательно, при обучении многомиллионной армии членов УИК страны и их резерва во вневыборное время, в том числе по очной форме обучения, у членов ТИК могут возникнуть собственные проблемы с работодателями из-за фактического отсутствия в это время на своем рабочем месте по основному месту работы.
Представляется, что в данном случае одного энтузиазма со стороны председателей ТИК — общественников в деле систематического и системного обучения участковых комиссий мало, нужны законодательно урегулированные механизмы освобождения их на время обучения от основной работы.
Для понимания степени увеличившегося объема нагрузки на ТИК (не имеющего в своей структуре освобожденного работника) и несоразмерности этого труда с общественным характером выполняемых работ приведем пример организации работы по реализации норм — новелл федерального законодательства в одном из субъектов Российской Федерации — Кировской области.
Анализ работы соответствующих избирательных комиссий по формированию участковых избирательных комиссий и их резерва показал, что весной 2013 г. в установленные законом сроки все составы участковых комиссий на территории России были сформированы и начали свою работу на постоянной основе [4]. Был сформирован и резерв составов УИК. Получив соответствующие удостоверения, все члены участковых избирательных комиссий с целью повышения квалификации должны были пройти курс обучения по типовой учебной программе «Правовые основы избирательного процесса и организации работы участковой избирательной комиссии» [5], разработанной Российским центром обучения избирательным технологиям (РЦОИТ) при ЦИК России. В соответствии с этой программой целью обучения является ознакомление слушателей с правовыми основами избирательного права и процесса, приобретение навыков работы участковых избирательных комиссий в период подготовки выборов, в день голосования, при подсчете голосов избирателей и установлении итогов голосования. Предполагалось обучить практически весь состав участковых комиссий и их резерв, что в общей сложности представляет более десяти миллионов человек в стране, в том числе в Кировской области более 19 тысяч человек. Общий объем обучения предполагает разную учебную нагрузку: 14 часов для руководителей, 12 — для иных членов УИК и 6 часов для резервистов. Предложены разные формы обучения, в том числе очная и заочная, а также дифференцированный подход к различным категориям обучаемых.
Как видим, Центральной избирательной комиссией России задан курс на серьезный подход к процессу обучения.
Аналогичные учебные программы, адаптированные под местные условия, рекомендовано было утвердить избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, которые в установленные сроки выполнили эти рекомендации [6] и, соответственно, поддержали на своем уровне заданный ЦИК России курс на профессионализацию УИК.
Непосредственными исполнителями на местах вышеназванных обучающих программ в силу своих полномочий и территориальной принадлежности стали территориальные избирательные комиссии как вышестоящие по отношению к УИК. Однако при организации соответствующих обучающих мероприятий для УИК территориальные
избирательные комиссии столкнулись с неизбежными в ряде случаев проблемами, обусловленными пробелами в законодательстве. Так, в частности, члены УИК работают по основному месту работы в самых разных учреждениях и организациях. Поэтому для посещения обучающих мероприятий им приходится частным образом договариваться со своими работодателями об обучении, так как этот вопрос не урегулирован законодательно и даже соответствующие письма избирательных комиссий на имя работодателей не порождают правовых последствий.
Это же в полной мере относится и к членам ТИК — организаторам данных учебных мероприятий. И каждый раз при возникновении аналогичной ситуации для решения проблемы приходится вмешиваться избирательной комиссии области. А таких ситуаций было немало. Но это допустимо только на начальных этапах работы. И если этот вопрос в дальнейшем не будет урегулирован законодательно, то можно предположить, что процесс обучения УИК будет проходить формально и уровень профессионализма членов УИК может не соответствовать вызовам времени и требованиям законодательства.
В связи с изложенным и в целях дальнейшей профессионализации образованных постоянных участковых избирательных комиссий и оптимизации их деятельности считаем необходимым законодательно:
1) урегулировать взаимоотношения членов УИК, ТИК, исполняющих полномочия на общественных началах (работников разных сфер деятельности), с их работодателями во время обучения членов комиссий. При этом предлагается использовать механизм урегулирования взаимоотношений с работодателями членов контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях, закрепленный в ст. 60 Федерального закона. Другими словами, на срок обучения в соответствующих избирательных комиссиях при наличии подтверждающих документов члены избирательных комиссий, кандидаты в члены УИК, состоящие в резерве составов УИК, освобождаются от основной работы, за ними сохраняются место работы, установленные должностные оклады и иные выплаты по основному месту работы;
2) унифицировать закрепление на профессиональной основе работу не менее чем 1 человека во всех территориальных избирательных комиссиях Российской Федерации. Для этого предлагаем в ст. 26 Федерального закона первое предложение пункта 4 изложить в императивной форме: «Законом субъекта Российской Федерации территориальной комиссии придается статус юридического лица». Это крайне необходимо для дальнейшей профессионализации всей системы избирательных комиссий.
Полагаем, что внесение вышеназванных поправок в Федеральный закон будет способствовать системности в работе по повышению качества знаний и навыков членов участковых избирательных комиссий и их резерва и, следовательно, дальнейшему росту их профессионализма. Считаем, что только профессионально подготовленные члены избирательных комиссий, осуществляющие организацию и подсчет голосов избирателей в день голосования, досконально знающие выборное законодательство и умеющие применять его на практике, могут обеспечить высшую степень легитимности избираемой власти. От этого зависит доверие к власти в целом и к институту выборов в частности. «Люди ждут большей открытости, честности и конкурентности. Важно, чтобы этот общественный запрос был в полной мере реализован. Чтобы доверие к выборам и их итогам возрастало. В этом — залог устойчивого развития государства, достижения гражданского согласия и стабильности» [7].
Примечания
1. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 № 67-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) // Российская газета. 2002. 15 июня.
2. Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 5 окт.
3. Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений: монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФА-М, 2012. С. 118.
4. Сведения о ходе формирования участковых избирательных комиссий по данным ГАС «Выборы» (по состоянию на 01.06.2013). URL: http://www.cikrf.ru/ banners/form_uik/ (дата обращения: 21.07.13).
5. Типовая учебная программа «Правовые основы избирательного процесса и организация работы участковой избирательной комиссии» (для обучения членов участковых избирательных комиссий и резерва составов участковых комиссий). Утверждена 4 декабря 2012 года. URL: http://rcoit.ru/upload/docs/rcoit/ Progamm.pdf (дата обращения: 28.08.2013).
6. Постановление Избирательной комиссии Кировской области от 29 января 2013 г. «Об утверждении Методических рекомендаций "О порядке формирования участковых избирательных комиссий и резерва составов участковых избирательных комиссий"». URL: http://www.kirov.izbirkom.ru/obrazovanie-uik.html (дата обращения 28.08.2013).
7. Из приветствия Президента России Владимира Путина участникам и гостям Всероссийского совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Выборы и общество. 20 лет современной избирательной системы Российской Федерации» (от 24.10.2013 № Пр-2467). URL: http:// cikrf.ru/cik_info/privet.html (дата обращения 28.10.2013)
УДК 343.9.01:16
П. Н. Фещенко
УГОЛОВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КРИМИНОЛОГИЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА СОЦИАЛЬНУЮ НАПРЯЖЕННОСТЬ
В статье автором предлагается установление уголовной ответственности за существенный рост социальной напряженности в обществе как нового криминогенного фактора, требующего отслеживания и системного управляющего воздействия, по аналогии с воздействием на алкоголизм, наркоманию, проституцию и другие криминогенные фоновые явления.
In the article the author proposes the establishment of criminal liability for substantial growth of social tension in society as a new criminogenic factor that requires tracking and system control action, by analogy with the impact on alcoholism, drug addiction, prostitution and other criminal background phenomenon.
Ключевые слова: социальная напряженность, причины преступности, механизм преступного поведения, предупреждение преступности, уголовно-правовые меры.
Keywords: social tension, crime reasons, the mechanism of criminal behavior, crime prevention, criminal law measures.
Рассматривая причины преступности, криминологи сегодня выделяют собственно причины, формирующие преступную мотивацию и негативные качества личности, благоприятствующие условия для реализации преступных мотивов и криминогенные фоновые явления — алкоголизм, наркомания, проституция и т. д., могущие в определенных условиях способствовать совершению преступлений [1].
Все эти негативные явления вызывают недовольство в обществе, в силу чего принимаются различные меры противодействия, включая уголовную ответственность за вовлечение несовершеннолетних в употребление алкоголя, занятие проституцией, содержание наркопритонов и т. д. и т. п.
Девиантологи к негативным явлениям наряду с вышеуказанными также относят и коррупцию [2], вызывающую существенное недовольство граждан злоупотреблениями властью и непринятием мер по улучшению ситуации [3], ведущими к росту социальной напряженности.
Как автор уже указывал ранее [4], исследователи в сфере социологии, конфликтологии, философии и теории управления в последние десятилетия активно взялись за изучение данного явления, в целом нового для современного рос-
© Фещенко П. Н., 2014
