CC BY
13DOI 10.47643/1815-1337_2023_2_106 УДК 342.9
О ПРОБЛЕМАХ «УНИВЕРСАЛИЗАЦИИ» ПРАВА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ ПО ЕВРОПЕЙСКОМУ ОБРАЗЦУ ON THE PROBLEMS OF "UNIVERSALIZATION" OF THE RIGHT OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IN RUSSIA ON THE EUROPEAN SAMPLE
ГОРБУНОВА (КОРШУНОВА) Ирина Викторовна,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова. Российская Федерация, Республика Хакасия, г. Абакан, проспект Ленина, 90. E-mail: iren_13@mail.ru;
Gorbunova (Korshunova) Irina Viktorovna,
Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines Institute of History and Law Khakass State University them. N.F. Katamjva. Russian Federation, Republic of Khakassia, Abakan, Lenin Avenue, 90. E-mail: iren_13@mail.ru
Краткая аннотация. Административная юстиция как правовой институт развивается в России и странах с которыми у Российской Федерации исторически имеется тесная политическая и правовая интеграция путем экспортирования базовых ценностей правового государства по европейскому образцу. На ее формирование оказывает значительное влияние судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, высших кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции. Правовое регулирование рассмотрения административных дел осуществляется параллельно тремя процессуальными кодексами, что мешает административному судопроизводству стать самостоятельной и полноценной формой судебного и административного процесса.
Abstract. Administrative justice as an institution of development in Russia and in countries with appeal in the Russian Federation Judicial practice of the Supreme Court of the Russian Federation, higher cassation and appellate courts of general jurisdiction is of great importance to it. Legal regulation of supervision over the monitoring of sensitive organs, which allows you to regulate legal proceedings independently and with attention to the judicial and administrative process.
Ключевые слова. административная юстиция, административное судопроизводство, административный процесс, административное дело.
Keywords. administrative justice, administrative proceedings, administrative process, administrative case.
Для цитирования: Горбунова (Коршунова) И.В. О проблемах «универсализации» права административной юстиции в России по европейскому образцу // Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 106-108. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_106.
For citation: Gorbunova (Korshunova) I. V. On the problems of "universalization" of the right of administrative justice in Russia on the European sample // Law and state: theory and practice. 2023. No. 2(218). pp. 106-108. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_106.
Статья поступила в редакцию: 04.12.2022
Традиционно административную юстицию рассматривают как способ защиты прав граждан от неправомерных действий публичной администрации и как самостоятельную форму реализации судебной власти при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений (административное судопроизводство). В разных государствах Европы этот правовой институт прошел довольно непростые этапы своего становления в результате чего были созданы собственные модели административной юстиции с учетом исторического, национального и общественного развития.
Научный интерес к административной юстиции в последнее время усилился по ряду причин: Во-первых, в 2015 году принят и вступил в законную силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС) [1], с принятием которого административную юстицию по праву следует считать новой формирующейся отраслью российского права - судебным административным правом (административным судопроизводством). Предмет его регулирования по своей важности не уступает предметам уже ранее сложившихся процессуальных отраслей, регламентирующих конституционное, гражданское, арбитражное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях.
Во-вторых, значительное влияние на процессуальное законодательство оказало принятие федеральных законов от 29 июля 2018 №1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции»[2], от 28 ноября 2018 №451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[3], которые заложили принципиально новые концептуальные идеи, связанные с судоустройством Российской Федерации (далее РФ): отказом от института подведомственности в гражданском и арбитражном судебном процессе, введением профессионального представительства и т.п. И хотя, специализированные административные суды, так и не были созданы, административная юстиция получила новый импульс развития благодаря судебной практике не только Верховного Суда Российской Федерации (далее ВС РФ), Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, но и впервые созданных в 2019 году кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции (далее СОЮ).
В-третьих, в эпоху своего зарождения административная юстиция рассматривалась как неотъемлемый атрибут буржуазного (правового) государства. Не смотря на то, что базовые принципы правового государства нашли свое закрепление в Конституции Российской Федерации еще в 1993 году, среди которых следует отметить - права человека как высшие ценности, определяющие смысл (содержание) и применение
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
закона; независимые друг от друга три ветви государственной власти: законодательная, судебная и исполнительная; принцип ответственности государства перед гражданами, обеспечить их реализацию непростая задача. По убеждениям многих отечественных политиков, правоведов и иных общественных деятелей, в России никогда не существовало ни буржуазного государства в чистом виде, ни правового. Демократия развивается очень слабо. Но не смотря на данные факторы, кто сегодня в России может выступить против ценностей правового государства? В то время, как недемократичные государства Сингапур и Китай показывают весьма впечатляющие успехи в сфере цифровой экономики и управления.
В-четвертых, стремление все время «подражать» Западу и внедрять его базовые ценности активно используются в качестве одного из механизмов глобализации права не без финансовой поддержки международных организаций и частных лиц. Активные процессы имплементации права административной юстиции, права административных процедур происходящие в государствах с которыми Россия соседствует и выстраивает международную политику и интеграцию, не могут позволить оставаться в стороне от вопросов «универсализации» административной юстиции по европейскому образцу.
Имплементация административной юстиции обусловлена особенностями принимающей правовой системы. Прямая имплементация любого правового механизма, который при этом отлично работает в своей изначальной системе, может привести к осложнениям в принимающей правовой системе [4, с. 9], причем до такой степени, что последняя полностью может утратить свои геополитические достоинства.
Классическим вариантом формирования административной юстиции выступает французская модель, возникшая в конце XVIII в. и уходящая корнями к Великой французской революции 1789-1794 гг., реализовавшая принцип разделения властей и полного невмешательства обычных судов в сферу исполнительной власти. Таким образом, общие суды не имели права контролировать исполнительную власть, в результате чего была создана самостоятельная ветвь правосудия в виде административной юстиции.
Концепция административной юстиции состоит из автономии административного права как специального, базируется на публичном праве и самостоятельном правовом статуе судебных учреждений административной юстиции, которые полностью отделены от общей судебной системы и обладают автономной юрисдикцией применять специальное административное право для разрешения споров между администрацией и гражданами.
Административная юстиция как отрасль права французской правовой системы прочно связана с появлением административных судов, складывается постепенно, благодаря судебной практике Государственного Совета и иных административных судов. Не так давно, среди источников административного права Франции отмечены акты позитивного права - международные принципы и нормы; специальные кодексы, среди которых Кодекс административного правосудия (2001 г.) и иные законы.
Формирование административной юстиции в немецких странах, таких как Пруссия, Австрия, Германия и др. предполагает коренные преобразования административного права в сфере законодательства об административных процедурах и административного судопроизводства.
Закон об административных процедурах и процессуальный Закон о судебном производстве по публично-правовым спорам частично взаимосвязаны, но частично и нет. Первый определяет в пользу граждан основания законных действий администрации, т.е. устанавливает принципы и порядок принятия органом исполнительной власти управленческого решения, облеченного в административно-правовой акт. Второй предоставляет гражданам защиту их прав в суде, в случае если их жалобы, поданные в административный орган, не имеют положительного результата. Административные процедуры и административное судопроизводство тесно взаимосвязаны [5].
В одних государствах (Франция, Германия, Австрия и др.) административная юстиция является продуктом естественной исторической эволюции. В других, например, России происходит поэтапное экспортирование (имплементация) административной юстиции. Следует выделить три этапа: первый - в дореволюционный период; второй спустя десятки лет в 90-е годы, когда принимается Конституция РФ, новый Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее ГПК) [6] и иные ФЗ; третий - с принятием в 2015 г. КАС.
Во второй половине XIX века административная юстиция как форма судебного контроля за сферой деятельности публичной власти появляется в России. Ее зарождение связано с проведением Александром II Великих реформ и появлением в 1864 году Департамента правительствующего сената, который, не являясь судебным органом, выполнял функции кассационной инстанции и рассматривал определенного рода дела, связанные с обжалованием административных актов. После 1917 года данный правовой институт был упразднен. Преобладающей становится позиция, согласно которой у советских граждан не может возникать споров с властью, а потому такой «инструмент борьбы» граждан с властью становится абсолютно чуждым революционному правосознанию и установившейся в стране идеологией.
Не смотря на то, что в советский период, да и после распада СССР и преобразования РСФСР в Российскую Федерацию и принятия Конституции РФ, механизму судебной защиты прав граждан от действий органов публичной власти уделялось недостаточное внимание, сама идея судебного контроля за публичной администрацией не исчезла: ее становление и развитие, в первую очередь, происходила в русле гражданско-процессуального законодательства, а позже - и гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального.
Принятие КАС неоднозначно было воспринято практикующими юристами и представителями научной юридической общественности. В частности, уважаемыми учеными были высказаны мнения, что принятие такого Закона - важный шаг на пути закрепления правовых основ судебной защиты прав, свобод и интересов граждан от незаконных действий органов публичной власти [7]. И мнения с резкой критикой в адрес данного закона за то, что КАС во многом дублирует положения ГПК и Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК ) [8] и пока не будут соблюдены условия по созданию специализированных административных судов носит характер преждевременного акта и др. [9].
Совокупность судов, составляющих судебную систему РФ еще не гарантирует независимость судебной власти и независимость судей. Принцип независимости судей обеспечивается правильным формированием судебных кадров, преимущественно из адвокатской среды и неза-
висимостью от органов исполнительной и законодательной власти. Оказывать давление на судью при осуществлении правосудия не допустимо ни председателю соответствующего суда, ни органу власти, ни обществу. Поэтому не столь важным представляется, что специализированные административные суды в России сегодня не созданы и административные по своей природе дела рассматривают СОЮ и арбитражные суды.
Проблема, по-видимому заключается в том, что КАС - основной закон об административном судопроизводстве, не устанавливает единых (общих) правил для всех судов, которые сегодня рассматривают административные дела. По прежнему сохраняется параллельное правовое регулирование тремя процессуальными кодексами (КАС, ГПК и АПК) при рассмотрении административных дел и дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, что мешает административному судопроизводству занять место самостоятельной и полноценной формы как судебного, так и административного процесса.
Другая важная проблема КАС, это проблема подлинной реализации как его положений, так и положений иных федеральных законов, устанавливающих принципы судоустройства и судопроизводства в РФ. Общие базовые положения - принципы, указанные в ст. 6 КАС смогут «заработать» только при условии: существования независимого суда; строгом применением судом при рассмотрении дела соответствующего Конституции РФ федерального закона (т.е. судьи должны оценивать применяемые законы с точки зрения их правового содержания и не применять закон, противоречащий Конституции РФ); на судью (судебную власть) не может повлиять ни власть законодательная, ни исполнительная.
Административная юстиция как институт правового государства призван обеспечить подчинение публичной администрации закону, качественный уровень правовой регламентации которого необходимо повышать и приводить в надлежащие формы и состояния. Для этого, в первую очередь, должна быть проведена работа по кодификации права административных процедур, которое трансформирует конституционные стандарты в повседневную деятельность органов управления и их должностных лиц. Кодификация права административных процедур позволит решить следующие задачи: определит природу правового акта управления и органов их принимающих; установит порядок подготовки, принятия, досудебного обжалования административных актов; расширит возможности правовой оценки решений административных органов со стороны вышестоящих органов в случае их досудебного обжалования и судов, в случае их оспаривания в судебном порядке.
Проведенный анализ проблем формирования административной юстиции позволяет сделать следующие выводы. За последнее время наблюдается «универсализация» института административной юстиции не только в странах с которыми Россия исторически выстраивала политическую и правовую интеграцию, но и в самой России. Однако, прямая имплементация данного правового института в национальную систему принимающей страны может привести к необратимым осложнениям, поскольку не прошла исторический эволюционный путь адаптации и развития. Реализации принципов правового государства, его принципов судоустройства и судопроизводства содействуют не просто качественные (справедливые) законы, но и условия, которые сложились и обеспечивают баланс между общими публичными интересами и индивидуальными.
Библиогра фия:
1. Кодекс административного судопроизводства: Федеральный закон от 8 марта 2015 № 21-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 февраля 2015 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 25 февраля 2015 г. // Рос. газ. 2015. 11 марта.
2. О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции: Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 № 1-ФКЗ: одобрен Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 2018 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 июля 2018 г. // Рос. газ. 2018. 31 июля.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 ноября 2018 № 451-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 ноября 2018 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 23 ноября 2018 г. // Рос. газ. 2018. 4 декабря.
4. Французский кодекс административного правосудия. М.: Проспект, 2019. С. 448.
5. Пуделька Й. Право административных процедур и административно-процессуальное право в государствах центральной азии - краткий обзор современного состояния // Ежегодник публичного права 2015. Административный процесс. М.: Инфотропик Медиа, 2015. С. 464 // См. СПС КонсультантПлюс.
6. Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14 ноября 2002 № 138-Ф3: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 23 октября 2002 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 30 октября 2002 г. // Рос. газ. 2002. 20 ноября.
7. Старилов Ю.Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Административное право и процесс. 2015. № 7. С. 9 - 14.
8. Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2002 № 95-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 14 июня 2002 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 10 июля 2002 г. // Рос. газ. 2002. 27 июля.
9. Боннер А.Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации: миф или реальность? (Или спор процессуалиста с административи-стом) // Бонер А.Т. Избранные труды: в 7 т. Т. VI. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика. М.: Проспект. 2020. С. 448. Сахнова Т. В. Административное судопроизводство: проблемы самоидентификации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 35 - 40; № 10. С. 45 - 48.
References:
1. Code of Administrative Procedure: Federal Law of March 8, 2015 № 21 -FZ: adopted by the State. Duma Feder. Sobr. Ros. Federation February 20, 2015: approved. Federation Council Feder. Sobr. Ros. Federation February 25, 2015 // Ros. gas. March 11, 2015
2. On Amending the Federal Constitutional Law «On the Judicial System of the Russian Federation» and Certain Federal Constitutional Laws in Connection with the Establishment of General Jurisdiction Courts of Cassation and General Jurisdiction Courts of Appeal: Federal Constitutional Law № 1-FKZ of July 29, 2018: approved by the State. Duma Feder. Sobr. Ros. Federation July 17, 2018: approved. Federation Council Feder. Sobr. Ros. Federation July 24, 2018 // Ros. gas. 2018. July 31.
3. On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation: Federal Law № 451 -FZ dated November 28, 2018: adopted by the State. Duma Feder. Sobr. Ros. Federation November 20, 2018: approved. Federation Council Feder. Sobr. Ros. Federation November 23, 2018 // Ros. gas. 2018. December 4th.
4. French code of administrative justice. M.: Prospekt, 2019. S. 448.
5. Pudelka J. The law of administrative procedures and administrative procedural law in the states of Central Asia - a brief overview of the current state // Public Law Yearbook 2015. Administrative process. Moscow: Infotropic Media, 2015. P. 464 // See ATP ConsultantPlus.
6. Code of Civil Procedure of the Russian Federation: Federal Law of November 14, 2002 № 138-FZ: adopted by the State. Duma Feder. Sobr. Ros. Federation October 23, 2002: Approval. Federation Council Feder. Sobr. Ros. Federation October 30, 2002 // Ros. gas. 2002. November 20.
7. Starilov Yu.N. The Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation: Significance for Judicial and Administrative Practice and Problems of Organization of Teaching Course // Administrative Law and Process. 2015. № 7. P. 9 - 14.
8. Arbitration Procedure Code of the Russian Federation: Federal Law № 95-FZ of July 24, 2002: adopted by the State. Duma Feder. Sobr. Ros. Federation June 14, 2002: Approval. Federation Council Feder. Sobr. Ros. Federation July 10, 2002 // Ros. gas. 2002. July 27.
9. Bonner A.T. Administrative legal proceedings in the Russian Federation: myth or reality? (Or a dispute between a proceduralist and an administrativeist) // Boner A.T. Selected works: in 7 volumes. T. VI. Problems of administrative justice, special proceedings, civil and medical law. Legal journalism. M.: Prospect. 2020. P. 448. Sakhnova T. V. Administrative proceedings: problems of self-identification // Arbitration and civil process. 2016. № 9. P. 35 - 40; № 10. S. 45 - 48.
