CC BY
37
УДК 342.9
Д. В. Уткин
СТАНОВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЫ И «РАСШИРЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ОБЖАЛОВАНИЯ В СУД НЕПРАВОМЕРНЫХ ДЕЙСТВИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ» КАК РЕЗУЛЬТАТ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ
Рассмотрены проблемные аспекты становления административно-процессуальной формы в Российской Федерации, исследованы основные направления развития судебной системы России, устанавливается необходимость создания административных судов и формирования административно-процессуального права как самостоятельной отрасли права.
К л ю ч е в ы е с л о в а: судебная система, административное судопроизводство, административный процесс.
FORMATION OF ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL FORM AND «EXPANSION OF POSSIBILITIES OF APPEAL TO THE COURT
OFFICIALS MISCONDUCT» AS THE DIRECTION
OF JUDICIAL REFORM
The article deals with the problematic aspects of the establishment of the administrative procedural form in the Russian Federation dered, the main directions of the development of the judicial system of Russia, article established the need for the creation of administrative courts and the formation of the administrative procedural law as an independent branch of law. K e y w o r d s: the judicial system, administrative justice, the administrative process.
Поступила в редакцию 30 августа 2016 г.
Одними из главных задач судебной реформы являются повышение качества правосудия и обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов организаций и юридических лиц. Осуществление правосудия относится к числу основных функций судебной власти, обособленной и независимой в своей деятельности от органов законодательной и исполнительной власти. Административно-процессуальная форма является важной формой осуществления судебной власти, специфика которой выражается в осуществлении судебного контроля за административным нормотворчеством и в судебной защите человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Для создания правового государства необходимо формирование системы условий и предпосылок, обеспечивающих защиту прав и свобод человека. Соответствующими гарантиями, обеспечивающими охрану и защиту субъективных публичных прав граждан, выступают механизмы, нашедшие свое отражение в компетенции государственных органов, на которых законодательством возложена обязанность по соблюдению и защите прав человека. Конституция Российской Федерации ставит в центр жизнедеятельности общества проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области судебной защиты его прав и свобод. Именно осуществле-
© Уткин Д. В., 2016
ние и неотчуждаемость права на обжалование в суд действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц являются необходимым условием создания и укрепления российского правового и демократического государства.
Законодательная деятельность, направленная на создание новой административно-процессуальной формы осуществления судебной власти в Российской Федерации, началась в начале нового тысячелетия, когда был разработан проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Одновременно в литературе отражались также предложения о разработке и принятии специализированного процессуального законодательства, устанавливающего административно-процессуальную форму разрешения административных споров.
Современный этап развития административно-процессуальной формы начался с принятия 7 мая 2012 г. Указа Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». 20 сентября 2012 г. была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы»1, в которой указывалось на необходимость внесения изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих совершенствование административного судопроизводства и направленных на повышение доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан при рассмотрении споров с органами государственной власти Российской Федерации, обеспечение права общественных объединений обращаться в суды общей юрисдикции или арбитражные суды в защиту интересов граждан.
15 сентября 2015 г. вступил в силу и стал нормативной правовой основой административного судопроизводства Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ). Принятие КАС РФ явилось весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, в улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций.
Появление Кодекса административного судопроизводства - новый этап в развитии процессуального законодательства, устанавливающего правовые порядки в разрешении административных споров (дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). Действие КАС РФ должно обеспечить дальнейшее развитие административно-процессуальной формы, основные контуры которой сегодня зафиксированы в данном процессуальном законе2.
Сформированная в настоящее время административно-процессуальная форма рассмотрения заявлений на неправомерные действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц играет роль объективного государственного контроля, гарантирующего защиту прав и законных интересов гражданина. Таким образом, административно-про-
1 Об утверждении концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» : распоряжение Правительства РФ от 20 сентября 2012 г. № 1735-р. Доступ из справ .-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: Старилов Ю. Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 2 (21). С. 12.
цессуальная форма включает в себя процессуальные механизмы, гарантирующие защиту прав и свобод граждан, что является одним из ключевых направлений судебной реформы, становления и развития Российской Федерации как правового государства.
Административное судопроизводство является определенным препятствием для возможного произвола со стороны государственной власти. Посредством административно-правовой формы ограничивается возможность управляющего воздействия государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на личность и общество, а также возможность ущемления ими законных прав и интересов граждан.
Необходимо отметить, что одним из факторов ограничения пределов государственной власти является развитие и защита прав и свобод граждан, возрастание их активности и инициативы в правовой сфере3. Известно, что многие граждане юридически не осведомлены о том, как в новых условиях отстаивать свои законные интересы, безболезненно и в приемлемые сроки восстановить свое нарушенное право. В связи с этим остро стоит вопрос о необходимости законодательных мер, направленных против пока еще довольно распространенных произвола, коррупции, неуважения к правам личности и других нарушений закона, о необходимости совершенствования судебной системы.
В разные годы неоднократно акцентировалось внимание на необходимости создания административных судов, отсутствие в правовой системе Российской Федерации закона об административных судах. Однако многолетний процесс обсуждения проблем формирования системы административных судов Российской Федерации, на наш взгляд, не привел к оптимально правильному итоговому решению. Думается, заинтересованность судей во введении в судебную систему административных судов велика. В настоящее время суды переполнены делами, а судьи работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Перегруженность судов является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушения прав и свобод граждан органами исполнительной власти и должностными лицами, так как в данном случае не обеспечивается оперативное рассмотрение дел.
В настоящее время в Российской Федерации остается открытым вопрос создания административных судов4. В Германии, Франции и ряде других стран уже существуют специальные административные суды, которые в соответствии с административно-процессуальными нормами рассматривают дела, связанные с деятельностью публичной власти. Таким образом, учитывая то, что в России уже имеются теоретические разработки, изучен зарубежный опыт административной юстиции, следует признать насущной задачу принятия федерального конституционного закона об административных судах в Российской Федерации. Принятие такого закона и внесение соответствующих изменений в уже действующий Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»5
3 См.: Байтин М. И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 338.
4 См.: Мамина О. И. Перспективы развития института административной юстиции в России в свете принятия административного судопроизводства Российской Федерации // Современные проблемы управления природными ресурсами и развитием социально-экономических систем : материалы XII Междунар. науч. конф. : в 4 ч. М., 2016. С. 174.
5 О судебной системе Российской Федерации : федер. конституц. закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.02.2014 № 9-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1. Ст. 1 ; 2014. № 6. Ст. 551.
способствовало бы созданию судебной власти, реально контролирующей управленческий процесс и участвующих в нем субъектов права.
Действующий в настоящее время Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» стал, по существу, рамочным законом, поскольку большинство его положений раскрываются в других федеральных конституционных и федеральных законах. И хотя судебная система России в указанном законе определена достаточно четко, нельзя сказать, что с его принятием она получила окончательное нормативное закрепление. Многие вопросы, решенные в законе, остаются предметом дискуссий и в настоящее время.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» фактически пошел по пути закрепления сложившейся к моменту его принятия судебной системы, так как существующая в настоящее время система судов общей юрисдикции во многом является результатом эволюции советской судебной системы. В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» наряду с Верховным Судом РФ к судам общей юрисдикции относятся, прежде всего, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды. Кроме того, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи также являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Таким образом, структура системы судов общей юрисдикции России определяется двумя специфичными особенностями: 1) наличием наряду с федеральными судами общей юрисдикции судов общей юрисдикции субъектов Федерации; 2) выделением в системе судов общей юрисдикции специализированных судов.
Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»6 также закреплен порядок формирования, компетенция и состав судов общей юрисдикции. В соответствии с законом суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Так, суды общей юрисдикции рассматривают все уголовные, гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами.
Кроме того, 5 февраля 2014 г. принят Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации»7, который стал одним из ключевых нормативно-правовых актов в сфере реформирования судебной системы Российской Федерации. Так, ч. 4 ст. 2 данного закона закрепляет 13 категорий административных дел, которые Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции. Таким образом, на законодательном уровне предусмотрена возможность создания в рамках судов общей юрисдикции административной юстиции, основная задача которой - утверждение верховенства права при рассмотрении
6 О судах общей юрисдикции в Российской Федерации : федер. конституц. закон от 7 февраля 2011 г. (в ред. от 21.07.2014) // Рос. газета. 2011. 11 февр. ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4204.
7 О Верховном Суде Российской Федерации : федер. конституц. закон от 5 февраля 2014 г. (в ред. от 15.02.2016) // Рос. газета. 2014. 7 февр. ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 7. Ст. 896.
судом дел, возникающих из административных правоотношений, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления8.
Таким образом, не стоит ставить точку в таком направлении судебной реформы, как «расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц»9. Важным элементом административно-процессуальной формы является формирование в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов.
Административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право10. Полагаем, что развитие административно-процессуальной формы осуществления судебной власти и процессуального законодательства об административном судопроизводстве будет способствовать появлению нового взгляда на административный процесс и, следовательно, созданию «новой» отрасли российского процессуального права - административного процесса (административно-процессуального права).
Если говорить о современном российском административном праве и отмечать несомненные достижения в его развитии в течение последних лет, то следует подчеркнуть, вместе с тем, и необходимость в ускорении развития многих административно-правовых институтов, коренной перестройке системы и структуры административного права, приведении его в соответствие с действующим российским административным законодательством. Особенно это касается таких важнейших административно-правовых институтов и сфер административно-правового регулирования, как административный процесс (судопроизводство), административные процедуры и управленческий процесс. Полагаем, что исходя из назначения уголовного, гражданского и арбитражного процессов административный процесс представляет собой нормативно установленную процедуру рассмотрения судами административного дела, возникшего в сфере публичного управления и в результате действий (решений) органов государственной власти и должностных лиц.
Можно утверждать, что административный процесс представляет собой самостоятельную отрасль российского права, так как в теории права выделяются три главных основания для выделения самостоятельной правовой отрасти: предмет правового регулирования (система субъективных публичных прав и свобод и механизм их судебной защиты, являющиеся предметом правового регулирования административно-процессуального права), метод правового регулирования (предписания, запреты, дозволения) и наличие нормативной базы (Кодекс административного судопроизводства РФ). Таким образом, административно-процессуальное право представляет собой систему правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в
8 См.: Есикова Е. В. Создание системы административных и налоговых судов как одно из перспективных направлений государственно-правового реформирования в Российской Федерации // Вестник Костромского гос. ун-та им. Н. А. Некрасова. 2015. Т. 21, № 3. С. 212.
9 О Концепции судебной реформы в РСФСР : постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
10 См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 10.
сфере судебной административно-процессуальной деятельности при разрешении административных дел.
Полагаем, что в настоящее время все предпосылки для формирования административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли права в Российской Федерации имеются. Поэтому основным направлением современной административной науки является необходимость разработки научной основы формирующейся отрасли права - административно-процессуального права.
Сегодня Россия вступила в новый этап развития судебной власти, в том числе и в направлении усиления гарантий обеспечения доступа граждан к правосудию. Граждане долгие годы на собственном опыте убеждались, что оградить свои права и законные интересы с помощью правоохранительных органов так же трудно, как и защититься от самих этих органов, попав в сферу их деятельности. Судебная реформа, проводимая в стране, была призвана внести такие изменения в судебно-правовую систему страны, которые обеспечили бы свободный доступ к правосудию, предоставили бы субъекту правоотношений реальные возможности отстаивать свои права и законные интересы.
Проводимая судебная реформа в России показала первые положительные результаты. Однако нужно учитывать, что реформирование - не единовременный процесс. В будущем предстоит решить вопрос об учреждении в России административных судов, поскольку их роль в формировании административного судопроизводства в нашей стране очевидна. На воплощение идей, реализацию новой административно-процессуальной формы уйдет еще долгое время. Затем наступит этап необходимости совершенствования действующих норм.
Воронежский государственный аграрный университет
имени императора Петра I
Уткин Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права
Voronezh State Agrarian University named after
Emperor Peter I
Utkin D. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Constitutional and Administrative Law Department
E-mail: dit@mail.ru
