CC BY
10
УДК 349.3 (043.3) О. О. Г1рник
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", асист. кафедри цившьного права та процесу
ЩОДО ПРОБЛЕМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА УКРА1НИ ПРО СОЦ1АЛЬНЕ ОБСЛУГОВУВАННЯ
© Прник О. О., 2014
Проанал1зовано юридичш проблеми законодавства УкраУни про сощальне обслуговування. Наведено приклади повторень, прогалин та суперечностей у законодавств1. Розглянуто юридичш ознаки рвних снособив систематизацн (облiку, шкорпорацн, консолщацн, кодифжацн). Доведено, що консолщащя е найефектившшим способом упорядковування юридичних рекомендаций i спрощенням процедури реаль зацн права на сощальне обслуговування.
Ключовi слова: законодавство УкраУни, сощальне обслуговування, недолжи, систематизация, консолидация, кодификация.
О. О. Гирнык
О ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ КАСАЮЩИХСЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
Проанализированы юридические проблемы законодательства Украины о социальном обслуживании. Приведены примеры повторений, пробелов и противоречий в законодательстве. Рассмотрены юридические признаки разных способов систематизации (учета, инкорпорации, консолидации, кодификации). Доказано, что консолидация является наиболее эффективным способом упорядочения юридических рекомендаций и упрощения процедуры реализации права на социальное обслуживание.
Ключевые слова: законодательство Украины, социальное обслуживание, недостатки, систематизащя, консолидация, кодификация.
O. О. Girnyk
PROBLEMS FOR IMPROVEMENT LAW OF UKRAINE ON SOCIAL SERVICE
The legal problems of legislation of Ukraine are analysed about social service. Examples of reiterations, blanks and contradictions are made in a legislation. The legal signs of different methods of systematization (to the account, incorporation, consolidation, codification) are considered. It is well-proven that consolidation is the most effective method of organization of legal recommendations and simplification of procedure of realization of right on social service.
Key words: legislation of Ukraine, social service, defects, systematization, consolidation, codification.
Постановка проблеми. Одтею i3 основних ознак розвитку будь-яко1 галузi е безперервний процес збшьшення обсягу нормативного матерiалу. У межах сощального обслуговування таке нагромадження ввдбуваеться як за рахунок закошв, так i за рахунок шдзаконних нормативно-
правових акпв, прийнятих Президентом Укра'ни, Кабшетом Мiнiстрiв Укра'ни, Мiнiстерством соцiальноi полггики та працi, iншими мiнiстерствами тощо. Однак такий процес не завжди можна назвати позитивним - з'являються суперечносп з ранiше прийнятими актами, дублюють 1'х положення тощо. Причин цього е кшька. Першою назвемо те, що окремi нормативнi акти приймаються поспiшно, без належного опрацювання. Другою причиною е вiдсутнiсть системного пвдходу до формування украiнського законодавства, яке регулюе вiдносини соцiального обслуговування. I, нарештi, неврахування у законотворчш дiяльностi пропозицiй та рекомендацiй представниюв науки можна видшити як третю причину недосконалостi нормативного матерiалу.
Тому зараз маемо чималу кшьюсть законних та шдзаконних нормативно-правових актiв у сферi соцiального обслуговування, якi характеризуются наявнiстю прогалин, колiзiй; вiдсутнiстю впорядкованосп та складнiстю вiдшукання необхiдних юридичних положень.
Аналiз останнiх досл1джень та публжацш. Питання удосконалення законодавства у сферi соцiального забезпечення неодноразово дослвджували у галузевiй доктринi В. С. Андреев [1, с. 29], В. С. Венедктов [2, с. 62-71], В. Ш. Шайхатдшов [3, с. 48-56, 139-145.]. Питання про необхвдшсть систематизацй законодавства висвiтлював В. С. Андреев, який зазначав, що розроблення систематизованого акта потребуе великих зусиль учених, практиюв та державних дiячiв [1, с. 29]. В. Ш. Шайхатдшов теоретично обгрунтував i розробив структуру майбутнього кодифiкованого закону "Про сощальне забезпечення" [3, с. 48-56].
На сучасному етапi розвитку науки права сощального забезпечення як вггчизняш (Н. Б. Болотiна [4, с. 259-263], С. М. Прилипко [5, с. 96-102]), так i зарубiжнi (Ю. В. Васшьева [6], О. С. Мачульская [7]) фахiвцi також пропонують усунути недолiки, наявнi у чинному законодавстш про соцiальне забезпечення, шляхом кодифшацй.
Мета роботи - обгрунтувати найефективнiший спосiб удосконалення законодавства Укра'ни про соцiальне обслуговування, що забезпечить його доступшсть та зрозумшсть для усiх учасникiв правозастосовноi дмльносп.
Виклад основного матерiалу. Ефективним засобом вдосконалення правового регулювання здшснення сощального обслуговування фiзичних осiб та шмей в Укра'ш i створення умов, як полегшують iм використання нормативного матерiалу на практицi, е систематизацм вiдповiдного законодавства. Останню розглядають як дмльшсть щодо приведення нормативних акпв до единоi системи; як дмльшсть правотворчих органiв щодо впорядкування i вдосконалення законiв та iнших нормативних акпв, яка мае на меп створити 1'х систему [8, с. 187; 9, с. 351].
В теорй права вiдомi такi основш способи систематизацй: облiк, кодифiкацiя, шкорпорацм, консолiдацiя [10, с. 471; 11, с. 624]. Спробуемо коротко розглянути кожен iз цих способiв.
Облш нормативно-правових актiв - це збiр державними органами, пiдприемствами, фiрмами та шшими закладами i органiзацiями чинних нормативних акпв, 1'х опрацювання i розмiщення за визначеною схемою збереження, а також видача довщок для заштересованих органiв, закладiв, окремих осiб вiдповiдно до 1'х запитiв [11, с. 624]. На думку науковщв, основна функщя цього виду систематизацй полягае в: шформуванш суб'ектiв про стан законодавства [12, с. 36-40]; задоволенш власних потреб у правовш шформацй або забезпеченнi правовою шформащею iнших суб'ектiв у комерцiйних цшях [9, с. 352].
Схожим способом систематизацй облшу (за своею суттю) е iнкорпорацiя. Вона передбачае розмщення усього нормативно-правового матерiалу у певному порядку (алфавггному, хронологiчному чи предметному) [9, с. 357; 13, с. 9]. Тобто, за словами М. Н. Марченка, це така форма систематизацй, коли нормативш акти певного рiвня об'еднуються повшстю або частково у створет для широкого користування збiрники чи зводи у визначеному порядку [11, с. 629]. При цьому акти, яю пвддаються шкорпорацй, не втрачають своеi юридично' сили i продовжують д1яти далi. 1нкорпорацшш збiрники законодавства, своею чергою, не е окремими джерелами права, на них не можна робити посилання у правозастосовнш дмльносп [9, с. 357; 13, с. 9].
Враховуючи зазначет особливостi цих форм систематизацй (облiку та iнкорпорацii), вважаемо, що вони не можуть вирiшити усiх проблем чинного законодавства про сощальне обслуговування. По-перше, результати облiку та шкорпорацй не е джерелами права i на них не можна робити посилання. Уш нормативно-правовi акти, як дмли до проведення систематизацй, залишаються чинними i продовжують в аналопчний спосiб регулювати вiдповiднi ввдносини. Безперечно, така дiяльнiсть полегшить громадянам, яю потребують соцiального обслуговування, процес пошуку та застосування необхiдних юридичних положень. Однак облiк та шкорпорацм не забезпечать заповнення прогалин, усунення суперечностей, скасування положень, якi повторюються тощо, що власне i е другою причиною недоцшьносп використання облшу та iнкорпорацii' у сферi сощального обслуговування.
На ввдмшу вiд облшу та шкорпорацй кодифшацм е найскладшшою i найдосконалiшою формою систематизацii. Це один iз видiв правотворчостi, за якого забезпечуеться системне, нормативне регламентування цього виду сустльних вiдносин шляхом створення единого, юридично i лопчно цшого, внутрiшньо узгодженого нормативного акта (основ, кодексу), який виражае змют та юридичну специфшу структурно зумовленого пiдроздiлу системи права [10, с. 471]. За словами С. С. Алексеева та Р. Л. Анахасян, основна ознака кодифшацй - внутршня переробка нормативного матерiалу, розподшеного за галузями чи шститутами, створення нового правового акта [12, с. 36]. Тобто шляхом кодифшацй створюеться единий ушфшований акт, який i е основним джерелом права для ввдповвдно' сфери. Такий акт виконуе два завдання: 1) впорядкування усiеi системи правових норм та 2) вдосконалення самого змюту правового регулювання.
Однак, за словами В.К. Бабаева, кодифшацм - це не лише закршлення визначених, чинних норм та 'х систематизацм, але й одночасно вироблення нових правових установок [9, с. 364]. Тому, за певних умов, кодифшащю можна проводити "на чистому мгёщ", за ввдсутносп рашше створених законних та тдзаконних акпв або з такими нововведеннями, що кодифшований акт ютотно вiдрiзняеться вiд рашше чинного законодавства. Попри усю досконалють кодифшацй, це водночас i складний та багаторiвневий процес, якому передуе низка шших д1й. Тому, як зазначае С. Г. Меленко, вихвдним началом кодифшацй мае бути консолвдацм, без яко' вона стае неможливою [13, с. 9]. Консолвдацм, на думку вченого, ютотно визначае структуру майбутнього кодифiкованого акта, вказуе на суперечносл, неузгодженостi, прогалини та накладки у масивi нормативно-правового матерiалу. Крiм того, у сферi соцiального забезпечення здаеться доцшьним проведення кодифiкацii на галузевому рiвнi. Група правових норм, яка регулюе ввдносини соцiального обслуговування, стане частиною такого кодифшованого акта. У наущ права соцiального забезпечення уже тривалий час йдеться про необхвдшсть створення кодифiкованого акта. I саме консолвдацм забезпечить пiдготовку ввдповвдних норм на предмет редакцiйних правок, внесення загальних стильових змш, ушфшащю термшологй, усунення суперечностей, дублювань, звуження текстуального обсягу, замшу застарiлоi термшологй тощо.
Метою консолiдацii е збiр у едине цше нормативно-правових акпв рiзноi юридично' сили i прийняття 'х в единий консолiдований акт за предметом регулювання [13, с. 6]. Основним позитивом шд час проведення консолщацй е здшснення внутршнього опрацювання приписiв для того, щоб усi норми були викладенi единим стилем; використовувалася унiфiкована термiнологiя; усунути суперечностi, повтори; виправити застар1лу термшологто; норми, близькi за змiстом, об'еднати в одну статтю. Як слушно наголошуе Ю. В. Васильева, консолвдацм у сферi соцiального забезпечення дае змогу мiнiмiзувати можливi помилки, яких неможливо уникнути за тако' масштабно'роботи як кодифшащя [6, с. 33].
В Укра'ш такого единого кодифшованого акта, який би регулював ввдносини сощального обслуговування, немае. Тому, перш шж перейти до його створення, необхвдно все законодавство у сферi сощального обслуговування консолвдувати. При цьому першочергово потрiбно виршити питання: ствввдношення понять "соцiальнi послуги" та "сощальне обслуговування", яю в одному випадку трактуються як синонiми [14], а в шшому - спiввiдносяться як частина i ц]ле [15]; визнання платного сощального обслуговування сферою сощального забезпечення; належносп грошових
кошта до одте!' i3 форм здшснення сощального обслуговування; встановлення критерив дмльносп суб'екпв, якi займаються дiяльнiстю щодо надання соцiального обслуговування фiзичним особам та шм'ям тощо.
У науковш лiтератyрi було зроблено спроби вдосконалити правове регулювання вiдносин соцiального обслуговування. Зокрема, Н.М. Стаховська вважае, що потрiбно створити базовий нормативний акт, який визначить i узгодить yd види та форми соцiального обслуговування, що вже юнують, i ri, що мають сформуватись в найближчий час [16, с. 113]. Таким нормативним актом, на думку вчено!', можуть стати Основи законодавства з сощального обслуговування населення в Украшу а краще - ввдповвдний роздш Соцiального кодексу Украши. Однак, як Основи законодавства, так i Сощальний Кодекс е кодифшованими актами, про неможливють створення яких без попередньо!' консолiдацiï йшлося вище. Крiм того, в Основах переважно не метиться детального регулювання тих чи шших суспшьних вiдносин, вони встановлюють головш, найважливiшi положення, якi здебшьшого повинш розвиватися та конкретизуватися в шших актах законодавства [11]. Як, наприклад, Основи законодавства про загальнообов'язкове державне сощальне страхування передбачають принциповi положення, як деталiзyються у законах Украши "Про загальнообов'язкове державне пенсiйне страхування", "Про загальнообов'язкове державне сощальне страхування на випадок безробггтя", "Про загальнообов'язкове державне сощальне страхування ввд нещасних випадюв на виробництвi та професшних захворювань", "Про загальнообов'язкове державне сощальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатносл та витратами, зумовленими похованням".
Своею чергою, В. О. Гончаров [17] та Н. М. Рунова [18] пропонують ухвалити закон "Про сощальне обслуговування", яким буде запроваджено новий ефективний мехашзм фшансування й управлшня системою соцiального обслуговування [17, с. 12]. Такий закон мае включати: роздш 1 "Загальш положення", що мютить перелiк основних термтв, принципiв, на яких грунтуеться соцiальне обслуговування, визначення мети й системи сощального обслуговування; роздш 2 "Забезпечення права громадян на сощальне обслуговування", в якому окреслюеться коло осiб, як мають право на сощальне обслуговування, називаються види й форми останнього, тдстави й порядок реалiзацiï права на сощальне обслуговування, державш стандарти у цш сфер^ роздш 3 "Оргашзацм сощального обслуговування", в якому закршлено повноваження центральних i мюцевих оргашв державно!' влади в галyзi соцiального обслуговування, основш засади фiнансyвання 1'х закладiв, юридична ввдповвдальшсть за порушення законодавства у сферi соцiального обслуговування; роздш 4 "Забезпечення громадян окремими видами сощального обслуговування"; роздш 5 "Заключш положення".
Спробуемо зктавити структуру запропонованого закону iз сьогодт чинним законом Украши "Про сощальш послуги". Останнiй мютить такi роздши: загальнi положення; забезпечення прав громадян, як перебувають у складних життевих обставинах та потребують сторонньо!' допомоги на соцiальнi послуги; оргашзацм дiяльностi з надання сощальних послуг; професiйна дiяльнiсть у сферi надання соцiальних послуг; вiдповiдальнiсть за порушення законодавства про сощальш послуги; мiжнародне сшвробггництво; прикiнцевi положення. Як бачимо, складовi зазначених нормативних акпв дуже схожi. Тому, як нам видаеться, створювати новий закон "Про сощальне обслуговування" у такому вигляд^ як пропонуеться, недоцшьно. Адже змшиться лише назва чинного базового закону, який регулюе ввдносини соцiального обслуговування. Решта нормативного матерiалy залишиться в силi без належного опрацювання. У такий спошб не будуть удосконалеш пошук та застосування фiзичними особами потрiбних юридичних положень.
Зважаючи на стан украшського законодавства (велика кшьюсть законних та пiдзаконних актiв), вважаемо, що назрша потреба у проведенш консолiдацiï. Причин цьому е кшька. Першою iз них е повторювашсть та сyперечливiсть положень у нормативно-правових актах, як регулюють вiдносини сощального обслуговування. Наприклад, умови, за яких надаються сощальш послуги безоплатно, передбачеш як у закон Украши "Про сощальш послуги" [15], так i Постановою
Кабшету Мшгётрш Укра'ни "Про порядок надання платних сощальних послуг та затвердження 'х перелiку [19]. Або ж ст. 5 закону Укра'ни "Про сощальш послуги" формою надання сощальних послуг називае матерiальну допомогу. Остання, ^м натурально', охоплюе також допомогу у виглядi грошей. Однак жодного прикладу, де б сощальш послуги могли надаватися грошовими коштами, не знаходимо. Друга причина зумовлена потребою створення единого стилю викладу та використання едино' термшологй; норми близького змюту об'еднати в одну статтю. Адже у чинному законодавстш зус^чаемо рiзнi термiни, якими позначено суб'екпв, що мають право на сощальне обслуговування. Це "одержувачi соцiального обслуговування", "особи, як отримують соцiальнi послуги", "громадяни" тощо. I останньою третьою причиною е необхiднiсть створити акт, який охопить змют чинного законодавства i при цьому вiдкине необхвдшсть юнування останнього.
Як зазначае С. Г. Меленко, консолвдований акт повинен мати певну структуру, а норми -розмщеш у певнш лопчнш послiдовностi [13]. Тому перший роздш вiдповiдного консолiдованого акта матиме назву "Загальш положення". У ньому потрiбно закрiпити термiнологiчнi визначення, змiст правового статусу суб'екпв, якi надають та отримують сощальне обслуговування, вимоги до них, права та обов'язки учасниюв сощального обслуговування, умови оплати за сощальне обслуговування, процедуру реалiзацi'' права на сощальне обслуговування, пвдстави обмеження ввдповвдного права, перелш послуг та речей, ввдповвдальшсть за порушення вимог закону тощо. 1накше кажучи, перший роздш повинен мютити теоретичнi положення, як загалом стосуються усiх учасниюв вiдносин соцiального обслуговування.
Змiст кожного наступного роздшу повинен залежати ввд виду соцiального ризику, який зумовив потребу у соцiальному обслуговуваннi. Тобто вже iз настанням конкретного ризику, особа буде знати, до якого саме роздшу 'й слiд звернутися для отримання необхiдноi юридично' шформацй.
Узагальнивши законодавство Укра'ни про сощальне обслуговування, ми видшяемо такi сощальш ризики [20, с. 301-309]: ввдсутшсть здатносп до самообслуговування через похилий вш чи хворобу; iнвалiднiсть; ввдсутшсть батьювського пiклування; бездомнiсть; безпритульнiсть; насильство, зневажливе ставлення та негативш стосунки в сiм'i; незайнятiсть; зараження В1Л-iнфекцiею; складнi вади розвитку. Отже, назва кожного наступного роздшу консолвдованого акта ввдповвдатиме соцiальному ризику, зазначеному у перелшу.
Пiд час формулювання змюту цих роздiлiв необхiдно опрацювати увесь масив законних та пвдзаконних нормативних акпв, як регулюють ввдповвдну групу вiдносин (узагальнити, узгодити суперечносп, усунути повтори тощо). Кожен iз таких роздiлiв мае передбачати: процедуру звернення для отримання необхвдного сощального обслуговування (куди звертатися, як потрiбно подати документи, у якi строки уповноважений орган мае розглянути звернення); перелш тих видiв соцiального обслуговування, на яю мае право особа чи сiм'я за умов настання того чи шшого соцiального ризику; мтмальш гарантii такого соцiального обслуговування; пвдстави платного, частково платного та безоплатного сощального обслуговування; порядок одержання такого обслуговування тощо.
Ввдповвдний консолвдований акт, структура якого - десять роздшв, пропонуемо затвердити пвд назвою Консолвдований акт сощального обслуговування в Укра'ш. Такою назвою ми робимо акцент насамперед на видi сощального забезпечення, а також охоплюемо уш види правоввдносин, що належать до сощального обслуговування.
Пвдсумовуючи, стверджуемо, що саме Консолвдований акт сощального обслуговування в Укра'ш забезпечить доступшсть та зрозумшсть нормативно-правових припишв у сферi сощального обслуговування. Такий акт спростить та удосконалить процедуру реалiзацii права на сощальне обслуговування для фiзичних ошб та шмей, яю зазнали негативних наслвдюв складно' життево' обставини. Вiдповiдна дмльшсть також дасть можливiсть узгодити законодавчi положення, створити едину термiнологiю, зменшити кшьюсть нормативних актiв.
Вщповщна дмльшсть буде першим кроком до прийняття в Украïнi кодифiкованого акта у сферi соцiального забезпечення, роздшом до якого може yвiйти власне Консолщований акт соцiального обслуговування в Украшу
1. Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР : учеб. / В. С. Андреев. - М.: Юрид. лит., 1971. - 352 с. 2. Венедиктов В. С. Теоретико-методологгчт тдходи до сучасних проблем зайнятостг та кодифжаци трудового законодавства / В. С. Венедиктов // Юридична наука. -2011. - № 3. - С. 62-71. 3. Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения / В. Ш. Шайхатдинов. - Свердловск : Урал. ун-т, 1986. - 156 с. 4. Болотта Н. Б. Деякг питання систематизацй' социального законодавства Укрспни / Н. Б. Болотта // Систематизация законодавства в Укралнг: проблеми теори i практики : матер. М1жнар. наук.-практ. конф., жовтень 1999. - К.: 1нститут законодавства Верховноï Ради Укрални, 1999. - С. 259-263. 5. Прилипко С. М. Проблеми теори права сощального забезпечення : монографiя / С. М. Прилипко. - Х. : ПП "Берека-Нова ", 2006. - 264 с. 6. Васильева Ю. В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении : теоретические и практические проблемы : дисс. ... д-ра юрид. наук : 12.00.05. /Васильева Ю. В. - М., 2010. - 443 с. 7. Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития / Е. Е. Мачульская. -М.: Городец, 2000. - 144 с. 8. Баранов М. В., Поленина С. В. Система права, система и систематизация законодательства в правовой системе России. - Н. Новгород, 2002. - С. 187.
9. Теория государства и права: учеб. / под ред. В. К. Бабаева. - М.: Юристь, 2003. - 592 с.
10. Алексеев С. С. Общая теория права: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. - 576 с. 11. Общая теория государства и права: академический курс: в 3-х т. / отв. ред. М. Н. Марченко. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. - Т.2. - 816 с. 12. Анахасян Р. Л. К вопросу о систематизации российского законодательства / Р. Л. Анахасян // Вестник Саратовской государственной академии права. - Саратов: Изд-во СГАП. - 2008. - №3 (61). -С. 36-40. 13. Меленко С. Г. Консолiдацiя як вид систематизацй' нормативно-правових актiв / С. Г. Меленко: автореф. ... канд. юрид. наук; за спец. 12.00.01. - теорiя та iсторiя держави i права; iсторiя полтичних i правових вчень. - К.: 2002. - 18 с. 14. Деяю питання дiяльностi територiальних центрiв сощального обслуговування (надання сощальних послуг): Постанова; 29. 12. 2009 р. № 1417 / Кабтет Мiнiстрiв Укрални // Офщшний вюник Укра'гни. - 2010. - № 1. -Ст. 10. 15. Про сощальт послуги: закон Укра'гни; 19. 06. 2003 р. № 966-IV/ Верховна Рада Укрални // Вiдомостi Верховноï Ради Укрални. - 2003. - № 45. - Ст. 358; Ст. 5. 16. Стаховська Н. М. Вiдносини в правi сощального забезпечення: дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.05 "Трудове право; право сощального забезпечення" // Н. М. Стаховська. - К., 2000. 17. Гончаров В. О. Сощальне обслуговування як оргатзащйно-правова форма сощального забезпечення: автореф. ... канд. юрид. наук; спещальтсть: 12.00.05./ В. О. Гончаров. - К., 2012. - 20 с. 18. Рунова Н. О. Правове регулювання сощального обслуговування в УкраШ / Н. О. Рунова: дис..канд. юрид. наук: 12.00.05 / Схiдноукр. нац. ун-т. - Луганськ, 2011. - 182 с. 19. Про порядок надання платних сощальних послуг та затвердження Хх перелту: Постанова; 14. 01. 2004 р. № 12 / Кабтет Мiнiстрiв Укрални // Офщшний вюник Укрални. - 2004. - № 2. - Ст. 42. 20. 1ваночко О. О. Система складних життевих обставин за законодавством Укрални / Вкник Львiвського нащонального утверситету iменi 1вана Франка. - 2012. - № 56. - С. 301-309.
