CC BY
23
УДК 347 : 658.788 Н. П. Бортник
Навчально-науковий шституту права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полггехшка",
д-р юрид. наук, доц.,
заввдувач кафедри адмiнiстративного та iнформацiйного права,
С. С. €амов
Навчально-науковий шститут права та психологii Нацiонального ушверситету "Львiвська полiтехнiка",
канд. юрид. наук, доц., доц. кафедри адмшютративного та шформацшного права
АДМ1Н1СТРАТИВНИЙ ДОГОВ1Р ЯК ФОРМА ПУБЛ1ЧНОГО УПРАВЛ1ННЯ В СФЕР1 ОРГАН1ЗАЩ1 ПОСЛУГ З ПЕРЕВЕЗЕННЯ ПАСАЖИР1В АВТОМОБ1ЛЬНИМ ТРАНСПОРТОМ ЗАГАЛЬНОГО
КОРИСТУВАННЯ
© Бортник Н. П., Ссгмов С. С., 2014
Порушуються теоретичш аспекти застосування адмшктративного договору як форми публiчного управлшня в сфер1 оргашзацн послуг з перевезення иасажир1в автомобiльним транспортом загального користування у контекстi огляду адаптацн нащонального транспортного законодавства до вимог бвропейського Союзу. На цiй пiдставi розглядаються ознаки, функцн та види адмшктративних договор1в у сфер1 оргашзацн обслуговування иасажир1в автомобiльним транспортом загального користування.
Ключовi слова: автомобшьний транспорт загального користування, адмшкт-ративний догов1р, пасажирськ перевезення, адаптацiя законодавства.
Н. П. Бортник, С. С. Есимов
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР КАК ФОРМА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ УСЛУГ ПО ПЕРЕВОЗКЕ ПАССАЖИРОВ АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ ОБЩЕГО
ПОЛЬЗОВАНИЯ
Поднимаются теоретические аспекты применения административного договора как формы публичного управления в сфере организации услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в контексте адаптации национального транспортного законодательства с требованиями Европейского Союза. На этом основании рассматриваются признаки, функции и виды административных договоров в сфере организации обслуживания пассажиров автомобильным транспортом общего пользования.
Ключевые слова: автомобильный транспорт общего пользования, административный договор, пассажирской перевозки, адаптация законодательства.
N. P. Bortnyk, S. S. Yesimov
ADMINISTRATIVE CONTRACT AS A FORM OF PUBLIC ADMINISTRATION IN THE AREA OF SERVICES FOR PASSENGERS
ROAD TRANSPORT
In this article violates theoretical aspects of administrative contract as a form of public administration in the field of organization of passenger road transport due to the adaptation of national transport legislation with the European Union. On this basis we considered features, functions and types of administrative agreements in the field of passenger service by road transport.
Key words: road transport, contract administration, passenger, approximation.
Постановка проблеми. В умовах штеграцшних процешв Украши в Свропейський Союз одним i3 прюритетних напря]шв в удосконаленш системи законодавства нашо1 держави мае бути правове регулювання транспортно!' дмльностг Тому така важлива сфера дмльносп, як громадський транспорт, повинна бути добре оргашзована з позици публiчноi влади та адмтстративного законодавства. У свпш Асощаци Украши до Свропейського Союзу значний штерес становить адмiнiстративний договiр як форма публiчного управлiння, що дае змогу розумно поеднувати суспшьш iнтереси з цшями суб'екта тдприемництва. Застосування адмiнiстративного договору в сферi зазначених вiдносин доцшьно розглядати з урахуванням досвiду кра'н Свропейського Союзу, оскшьки управлiння транспортом цих кра'н порiвняно з нацiональним мае струнку, лопчно вивiрену систему. Практична значущсть адмiнiстративних договорiв як форми публiчного управлiння в сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування у европейських кра'нах полягае у тому, що вони вироблет на основi практики оргашзаци транспортного обслуговування, ретельно вивiренi методом проб i помилок, вiдрiзняються наближетстю до територiальних особливостей i спираються на баланс iнтересiв перевiзникiв та суб'екпв публiчноi влади; саме це зумовлюе доцiльнiсть упровадження у нащональну практику органiзацii управлiння у визначенш сферi, досвiд европейських кра'н.
Аналiз досл1джень проблеми. Питанням адмiнiстративного договору придшяли увагу в сво'х наукових працях ученi: В. Авер'янов, О. Андршко, Ю. Битяк, В. Гаращук, Л. Коваль, В. Колпаков, Р. Куйбвда, О. Синьов, М. Смокович, В. Стефанюк, Г. Бребан, Ж. Ведель, В. Гшьтер, I. Рiхтер, Г. Маурер, С. Попович, Д. Хшла, Г.Ф. Шупперт та iншi вiтчизнянi та зарубiжнi дослiдники.
Окремi аспекти дослiджуваноi проблематики з позици транспортного законодавства знайшли свое ввдображення у працях: I. Булгаковоi, В. Пжевського, Е. Демського, Л. Срофеенко, Д. Зеркалова, Г. Юрпи, О. Клепiковоi, В. Лазечко, В. Мщука, В.. Муравйова, Ю. Нещеретного, В. Ортинського, О. Остапенка, О. Пшшько, В. Развадовського, С. Селезня, А. Собакаря, О. Субтельного, Р. Тюрша, Н. Шелухина, Ф. Шульженко та ш.
Однак сьогоднi адмiнiстративний договiр як форма публiчного управлiння в сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування комплексному дослвдженню не тддавалася.
Мета роботи - обгрунтувати адмтстративний договiр як прийнятну форму публiчного управлiння у сферi органiзацii обслуговування населення автомобшьним транспортом загального користування.
Виклад основного матерiалу. Угода про асощащю Украши з Свропейським Союзом визначила ушкальшсть нацiональноi транспортноi системи, яка характеризуеться розвиненою
транспортною мережею. Однак, незважаючи на це, сучасний стан транспортноi' системи характеризуемся низьким технiчним рiвнем виробничоi бази бшьшосл тдприемств, нерозви-ненiстю конкуренцй на ринку транспортних послуг, а також ввдсутшстю iнвестицiй. Iснуючi проблеми в транспортнш сферi безпосередньо ввдображаються на економiчному розвитку краiни загалом, знижуючи рiвень й конкурентоспроможностi. В умовах трансформацii економiки, переходу на шновацшний шлях розвитку транспортна система держави потребуе вдосконалення не лише стосовно рацiоналiзацii розмщення, пiдвищення й якiсного рiвня (оновлення матерiально-технiчноi бази, полiпшення органiзацшно-управлiнськоi системи, використання новггшх досягнень науково-технiчного прогресу), але й розвитку форм публiчного управлшня в сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом. Основою функщонування i розвитку перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування повинна стати конкуренцм незалежних транспортних структур, оргашзацш транспортно!' iнфраструктури, комплексна маркетингова стратепя просування транспортних послуг, зокрема й на ринку автомобшьних перевезень через !'х затребуванiсть.
Проблема розробки форм публiчного управлiння у сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування в контексл надання цих послуг стае доволi актуальною, i уможливлюе по-новому поглянути на роль адмiнiстративного договору у розвитку транспортноi системи. Впровадження адмтстративного договору як форми публiчного управлiння у зазначенiй сферi дасть можливють полiпшити якiсть транспортних послуг, розширити маркетинговий iнструментарiй позицiонування транспортних компанш, пiдвищити рiвень сервiсного обслуговування, а також конкурентоспроможнiсть краши загалом, що сприятиме залученню додаткових швестицш для технiчноi модернiзацii автомобильного транспорту та розвитку транспортноi iнфраструктури.
Щншсть нормативного адмiнiстративного договору визначена тим, що це вшьна форма, що грунтуеться на добровольному прийняттi адмтстративно-правових норм суб'ектами, якi беруть участь у правотворчш дiяльностi. Адмiнiстративний договiр як метод правового регулювання, ввдмшний вiд методiв прямих приписiв закону (дозволiв, заборон, обмежень тощо). Сьогодт сфера застосування договiрного методу правового регулювання розширюеться за рахунок введення нових погоджувальних процедур, контрактних шститулв, i дае можливiсть учасникам адмтстративних правовiдносин домовлятися мiж собою. А це, своею чергою, врегульовуе суспшьш ввдносини на основi волi i волевиявлення суб'ектiв адмiнiстративного права, яю добровшьно погодилися встановити певний порядок або виконати взаемш дii, спрямоваш на забезпечення i задоволення публiчних iнтересiв, якi пiдтримуються учасниками угоди. Натомють, виступаючи безпосереднiм вираженням волi та iнтересiв сторiн, договiр як акт управлшня, реалiзуе iнтереси "трепх осiб", сприяе реалiзацii колективних, групових, державних i громадських штерес]в [1, с. 104].
Метою публiчного управлшня в сферi обслуговування населення автомобшьним транспортом загального користування е задоволення попиту населення в доступних, яюсних i безпечних послугах з перевезення пасажир]в транспортом загального користування. Враховуючи необхщну "су-бординац1ю ц]лей управлшня", якш пiдпорядкованi головнi (але не другорядш), можна визначити такi взаемозумовлет цiлi: створення транспортноi iнфраструктури, ввдповвдно до потреб пасажирiв i транспортних оргашзацш (маршрутна мережа, дороги, зупинки, диспетчерське управлiння); вiдшкодування збиткiв перевiзникiв, що виникли в результатi застосування регульованих тарифiв (зокрема внаслiдок надання заходiв соцiальноi пiдтримки) i малоi iнтенсивностi пасажиропотоку; створення оптимальноi системи оргашв i установ, здатних ефективно управляти у зазначенiй сферi; розроблення ввдповвдно' нормативноi бази правового поля для управлшських рiшень, включаючи норми адмтстративного примусу у сферi транспортного обслуговування.
Для цшей публiчного управлшня у сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобольним транспортом загального користування об'ект управлшня - це фiзичнi особи-пiдприемцi та юридичш особи, якi здiйснюють свою дiяльнiсть у зазначенiй сферi, а також суспшьш процеси, що виникають в результат такоi дiяльностi. Вказаний об'ект повинен впливати на просування транспортних послуг на основi власних спонукальних iмпульсiв. Упродовж
реформування економши, що вiдбувалося в останньому десятилгт ХХ ст., збитковi та збанкрутш державнi i комунальнi тдприемства виявилися не спроможними задовольнити попит населення на транспортн послуги, натомють нiшу на ринку транспортного обслуговування заповнили приватнi перевiзники.
У сучасних умовах перевiзниками передусiм переслвдуеться мета отримання фшансово!' вигоди, в результат чого транспортна робота мае недостатньо урегульований характер. Беручи до уваги вищезгаданi цiлi публiчного управлiння та властивосп його об'екта, погоджуючись з В. Стефанюком, М. Бояринцевою [2; 3, с, 91], доцшьно зазначити, що адмшктративний договiр прийнятний, як форма публiчного управлiння в сферi органiзацii обслуговування населення автомобшьним транспортом загального користування на сучасному етат. У контекстi Концепцii реформування мюцевого самоврядування та територiальноi органiзацii влади в Украт адмiнiстративний договiр як форма публiчного управлiння в сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування забезпечить плавний перехвд до адекватноi саме регуляцй зацiкавлених учасникiв ринку [4].
Посилаючись на дослвдження В. Стефанюка, Р. Куйбвди, I. Спiрiна та ст. 7 закону Украши "Про автомобшьний транспорт", у сферi розглянутих ввдносин найбшьш поширеними е таю види договорiв, що мають адмiнiстративно-правовi основи: договори про взаемодiю, де одна сторона -орган публiчноi (виконавчо!) влади, iнша - орган публiчноi (виконавчо!) влади центрального, регюнального, мiсцевого рiвня, або представник транспортно!' бiзнес-структури [2; 5; 6].
Предмет такого договору полягае у здшсненш сторонами узгоджених дш, безпосередньо або опосередковано здатних впливати на стан оргашзацй обслуговування населення автомобшьним транспортом загального користування; договори про оргашзащю транспортного обслуговування, де контрагентом органу публiчноi (виконавчо1) влади або його представника е транспортна оргашзацм, а предмет договору безпосередньо стосуеться надання послуг з перевезення. Наявшсть договору про оргашзащю транспортного обслуговування е основою, наданою державою гаранпею можливосл здшснення перевiзником своеi дiяльностi.
Наявшсть лщензй на надання послуг з перевезення ще не свiдчить про реальну змогу i правомiрнiсть допуску перевiзника до здiйснення транспортних послуг (у цьому випадку впливають таю чинники, як пропускна здатшсть дорщ наявшсть шфраструктури, iнших пере-вiзникiв, що дiють за тим самим маршрутом тощо). Водночас, укладаючи договiр про органiзацiю транспортного обслуговування, перевiзник мае право надавати послуги за конкретним маршрутом i розкладом, а отже, набувае змогу захищати це право ввд посягань конкурентiв. У сучасних умовах за рiзних методiв ведення конкурентноi боротьби транспортна компанм повинна уважно ставитися до кшента. Конкурентоспроможнiсть системи, в якiй неминуча участь клiента, спiввiдноситься з конкурентоспроможшстю самоi компанii як загальне i одиничне. Тому важливi усi елементи маркетинговоi дiяльностi компанii з надання послуг населенню, тарифноi полiтики, стимулювання попиту i каналу розподшу.
Договiр про органiзацiю транспортного обслуговування мае адмтстративно-правову природу, оскшьки йому притаманш фактично усi ознаки адмiнiстративного договору, визначет сучасною наукою адмiнiстративного права:
- обов'язковим учасником такого договору е орган публiчноi влади або уповноважена ним особа;
- договiр про органiзацiю транспортного обслуговування переслвдуе публiчну мету; платнiсть i е^валентшсть в договорi про органiзацiю транспортного обслуговування можуть бути вiдсутнi;
- публiчний контрагент в такому договор^ безумовно, мае велику перевагу щодо перевiзника; контроль за виконанням договору завжди присутнш. При цьому такий контроль здшснюеться не т1льки стороною в договор^ але й спещально створеним органом влади (враховуючи практику, порушення умов договору про оргашзащю транспортного обслуговування, що стосуються маршруту та розкладу руху, е порушенням лiцензiйних умов, що, своею чергою, входить до компетенцй Державноi шспекцй Укра1ни з безпеки на наземному транспорт^;
- умови договору формально визначет заздалепдь;
- для виршення суперечок, пов'язаних з договором про органзацда транспортного обслуговування, застосовуються особливi процедури: у цьому беруть участь спецiально створенi комiсii;
- за порушення умов договору про оргашзащю транспортного обслуговування перевiзник може бути притягнений до адмiнiстративноi ввдповщальносп.
Вiдповiдальнiсть за таке правопорушення наступае, вiдповiдно до ст. 133-1 КУпАП. Больше того, наявнiсть складу правопорушення у КУпАП зумовлюе змогу застосування iншого заходу адмiнiстративного впливу призупинення дii лiцензii або анулювання лщензй, вiдповiдно до ст. 21 закону Украши вiд 01.06.2000 р. № 1775-Ш "Про лiцензування окремих видiв господарськоi дiяльностi". Загроза застосування подiбних заходiв впливу - безсумнiвно додатковий стимул для перевiзника дотримуватися правил оргашзацй транспортного обслуговування.
З метою легггимацй адмiнiстративного договору в галузi оргашзацй обслуговування насе-лення автомобшьним транспортом загального користування доцшьно, ввдповвдно до п. 5 Плану заходiв щодо реалiзацii Концепцii реформування мюцевого самоврядування та територiальноi органiзацii влади в Украт [7] щодо розроблення та затвердження в установленому порядку державних стандарта (нормативiв) якосп адмшктративних, соцiальних та iнших послуг, що надаються населенню, може бути прийнятий нормативний акт "Про основи оргашзацй обслуговування населення автомобшьним транспортом загального користування", який повинен мютити: понятшно-категоршний апарат - визначення понять "оргашзацм обслуговування автомобшьним транспортом загального користування", "автомобшьний транспорт загального користування". Квштесенцм подiбного нормативного акта полягала у розмежуванш повноважень оргашв влади i самоврядування та визначеннi порядку укладання угод про взаемодiю з органами публiчноi влади вiдповiдного рiвня, встановивши правила сшвввдношення таких договорiв з нормами, визначеними ст. 7 закону Украши "Про автомобшьний транспорт" [8]. Одночасно повинш бути зазначет основш характеристики такого договору. Також необхвдно зазначити, що, ^м функцiй адмшктративного договору, що визначаються в наущ, договорам про взаемодiю i договорам про транспортш послуги притаманнi додатковi функцii.
На етапах з'ясування проблеми та визначення шляхiв й виршення адмiнiстративнi договори у сферi оргашзацй послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування надають неоцшенну допомогу законодавщ у виробленнi единих термтв, вдосконаленнi розмежування повноважень мiж органами влади рiзних рiвнiв, у визначенш основних принципiв i порядку взаемодй органiзаторiв перевiзного процесу та транспортних тдприемств.
Адмiнiстративно-договiрна практика поряд з функщею право-встановлення виконуе завдання подолання колiзiй у правi, однакового тдходу в законодавствi, i може бути основним матерiалом для розроблення кодифшованих взаемопов'язаних нормативних правових акпв у цiй сферi, включаючи ввдповвдш закони. Отже, до функцiй адмтстративних договорiв цшком можна зарахувати антиколiзiйну i правотворчу, а також функщю унiфiкацii мiсцевоi нормотворчостi в сферi вiдносин, що розглядаються.
Водночас адмшктративний договiр уособлюе економiю правових i органiзацiйних зусиль, оскшьки добровiльнiсть прийнятих зобов'язань сприяе здшсненню координацiйноi дмльносл без спецiальних розпоряджень щодо виконання.
Необхщно зазначити, що адмiнiстративний договiр здiйснюе функцiю оцiнки ефективностi публiчного управлiння. На вiдмiну вiд адмтстративного акта, приписам якого повиннi шдпорядковуватися усi, кому вiн адресований, незалежно ввд !'х волi, стати учасником договiрних вiдносин з органами державноi влади можна виключно на добровшьнш основi. Активнiсть потенцiйних учасникiв адмтстративних договорiв, не над1лених владним статусом, яю прагнуть укласти договiр, сввдчить про ступiнь довiри до держави та оргашв державноi влади. А довiра, своею чергою, грунтуеться на реальному пвдвищенш добробуту, що досягаеться шляхом реалiзацii договору, укладеного з органом державноi влади чи органом мюцевого самоврядування.
Висновки. Пiдсумовуючи, можемо констатувати, що вiдповiдно до Концепцй реформування мiсцевого самоврядування та територiальноi органiзацii влади в Украiнi, в регюнах органи мiсцевоi влади, з урахуванням мiсцевих особливостей у межах загальноi компетенцii, можуть по-iншому
сприймати змкт, темпи, послвдовшсть та форми проведення соцiально-економiчних реформ у сферi надання пасажирських транспортних послуг. I це може бути пов'язано зовсiм не з якимись суб'ективними уявленнями чи бажанням взяти бшьше влади, а з тими реальностями, як (об'ективно юнують) у рiзних сферах життя. Не враховувати цього у держав^ яка прагне повноцiнного вступу до Свропейського Союзу, намагаючись не повторювати помилок краш, що вже пройшли цей шлях, було б не тшьки безвщповщально, але й нерозумно.
Водночас аналiз договiрноi практики в крашах Свропейського Союзу щодо органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування приводить до неминучого висновку про необхщшсть вдосконалення форм управлiння у цш сферi дiяльностi за рахунок впровадження адмтстративного договору як форми публiчного управлiння в сферi органiзацii послуг з перевезення пасажирiв автомобшьним транспортом загального користування.
1. Мгхровська М. С. Адмтстративний договгр як важлива форма дгяльностг публгчног адмтстрацп / М. С. Мгхровська // Адмтстративне право I процес. - 2014. - № 2 (8). - С. 102-108. 2. Стефанюк В. С. Адмтстративний договгр: необхгдтсть впровадження / В. С. Стефанюк // Верховний Суд Украгни. ¡нформацтний сервер. [Електронний ресурс]. - Режим досту-пу:[кПр://мы™жоиП^оу.иа/с11еШз/уз.т// 0/Е7Е34709А45В0513С3256ЕВА003455АВ]. 3. Бояринцева М. А. Адмтстративний договгр: дискусшт питання правовог природи та правосуб 'ектностг сторт / М. А. Бояринцева // Вгсник Вищог ради юстицп. - 2011. - № 2 (6).- С. 79-94. 4. Про схвалення Концепцп реформування мгсцевого самоврядування та територгальног оргатзацп влади в Украгт: Розпорядження Кабгнету Мтстргв Укрални в\д 01.04.2014 р. № 333-р. [Електронний ресурс]. -Режим доступу: [zakon.rada.gov.ua/go/333-2014-р]. 5. Куйбгда Р. Проблема адмгнгстративного договору у законодавствг, теоргг, на практицг / Р. Куйбгда // Державнг закутвлг Укрални. - 2008. -№ 12 (54). - С. 28-32. 6. Спирин И. В. Автотранспортное право: учеб. / И. П. Спирин. - М.: Академия, 2006. - 304 с. 7. Про затвердження плану заходгв щодо реалгзацп Концепцп реформування мгсцевого самоврядування та територгальног оргатзацп влади в Украгт: Розпорядження Кабтету Мтстргв Укрални в\д 18.06.2014 р. № 591-р. [Електронний ресурс]. -Режим доступу: [zakon.rada.gov.ua/go/591-2014-р]. 8. Про автомобгльний транспорт: закон Украгни вгд 05.04.2001 р. № 2344-Ш //Вгдомостг Верховног Ради Украгни. - 2001. - № 22. - Ст. 105.
