CC BY
44
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС; АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 351.74 ББК 67.7
© 2020 г. Бровко Николай Владимирович,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук, доцент. E-mail: ruimvdadmpravo@mail.ru
Бунова Оксана Валерьевна,
старший преподаватель кафедры административной деятельности Краснодарского университета МВД России. E-mail: Kadovd@yandex.ru
О ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ СЛУЖБЫ УЧАСТКОВЫХ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XXI ВЕКА
Статья посвящена отдельным проблемам организационно-правового обеспечения службы участковых уполномоченных полиции в системе МВД России. На основе проведенного анализа службы участковых на различных этапах строительства нашего государства авторы выявили причины некоторых современных проблем оперативно-служебной деятельности службы участковых уполномоченных полиции, обозначили роль начальника территориального органа МВД России в реализации основных задач службы участковых уполномоченных полиции, рассмотрели отдельные аспекты Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции, обозначили отдельные проблемы и пути их разрешения.
Ключевые слова: концепция развития службы участковых, участковый уполномоченный полиции, нагрузка, эффективность, начальник территориального органа внутренних дел.
Brovko NikolayVladimirovich - Associate Professor, the Department of Administrative Law, the Rostov Law
Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
Bunova Oxana Valeryevna - Senior Lecturer, the Department of Administrative Activity, the Krasnodar University
of the Ministry of the Interior of Russia.
ABOUT PROBLEMS OF IMPLEMENTATION THE CONCEPT OF THE DIVISIONAL INSPECTOR
SERVICE IN THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA IN THE FIRST QUARTER
OF THE XXI CENTURY
It is devoted to certain problems of organizational and legal support of the divisional inspector service in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia. On the basis of the analysis of the divisional inspector service at the various stages of the state development, the authors identified the causes of some contemporary problems of the operational service of the divisional inspector, outlined the role of the head of the territorial body of the MIA of Russia in the implementation of the main tasks of the divisional inspector service. It is reviewed certain aspects of the concept of the divisional inspector service and identified individual problems and ways of their permission.
Keywords: concept of development of the divisional inspector service, the divisional inspector, workload, efficiency, head of the territorial internal Affairs body.
На протяжении последнего столетия в системе МВД России служба участковых развивалась в соответствии с принимаемыми решениями вышестоящего руководства Министерства внутренних дел. Прототипами участкового, а это нам известно из истории, были - околоточный, квартальный и уездный надзиратель. По долгу своей службы они осуществляли территориальный надзор и выполняли основные функции городской и уездной полиции. Участковые уполномоченные на всех исторических
этапах развития этой службы являлись основным субъектом внутренних органов, имеющим непосредственную связь с населением на административных участках. По мнению профессора Л.М. Колодкина, сотрудники полиции (милиции) - это представители власти, наиболее близко, часто в конфликтных ситуациях, соприкасающиеся с населением, формирующие представление о власти в целом [1, с. 12-17].
После революции 1917 г. партийно-политическое руководство строящегося государст-
ва определило политику государства в отношении задач милиции. Становление и развитее службы участковых в системе органов внутренних дел началось в 20 гг. XX в. В этот период в отдельных крупных городах были введены в штат милиции должности участковых. Приказом НКВД РСФСР № 103 от 17 ноября 1923 г. была утверждена Инструкция для участкового надзирателя. Она стала по сути одним из первых нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность участковых сотрудников милиции. На формирование службы участковых в стране большое влияние оказывали процессы организационного построения и подчинения органов милиции. В этот период партийно-советские органы, в том числе и местные органы власти союзных республик не придавали особого значения милиции. Как основной орган правопорядка ее финансирование было установлено по остаточному принципу. В системе оплаты и материального стимулирования службы сотрудников милиции, в том числе и службы участковых, не наблюдалось системности.
Строительство народного хозяйства в стране на принципах новой экономической политики привело к расширению функций многих государственных организаций и учреждений. В этот период времени на органы милиции была дополнительно возложена деятельность по регистрации торговых предприятий, патентов, осуществлению контроля частных предпринимателей. Сотрудники милиции содействовали финансовым органам в сборе налогов и недоимок, выполняли функции судебных исполнителей. Принимали непосредственное участие в реализации решений земельных комиссий на местном уровне и исполнении постановлений следственных органов. На милицию в этот период значительно возросла нагрузка, это было связано с выполнением дополнительных обязанностей, не имеющих непосредственного отношения к задачам охраны порядка и борьбе с преступностью.
В.М. Петрожицкий приводил следующие статистические данные: в 1921 г. в Московском регионе в органы милиции поступило 296 тысяч различных поручений, из них только по финансовым вопросам поступило10,4 тысяч. В 1925 г. соответственно поступило 809 тысяч запросов, из которых 300 тысяч имели непосредственное отношение к финансовой деятельности различных учреждений и граждан. Спустя пять лет, в 1926 г. в милиции было зарегистрировано более 1 млн поступивших запросов, из которых 440 ты-
сяч имели отношение к финансовой деятельности. По мнению В.М. Петрожицкого, общее количество поручений, поступивших в милицию, выросло за пятилетку более чем в 3,3 раза, а по различным финансовым вопросам в 42 раза [2, с. 123].
При таком количестве поступающих запросов милиция была не в состоянии должностным образом реализовывать возложенные задачи по охране порядка и борьбе с преступностью.
В середине 50 гг. XX в. на высоком политическом уровне был определен курс на упрощение и реорганизацию структуры МВД СССР и сокращение штатной численности личного состава милиции. Во исполнение решения партии и правительства была реорганизована и сокращена структура аппарата Министерства внутренних дел, были значительно сокращены расходы на содержание милиции в стране. Итогом этого волюнтаристского решения явилась ликвидация как государственного органа - Министерства внутренних дел СССР в 1960 г. с передачей его функций в Министерства внутренних дел союзных республик.
Спустя шесть лет на уровне правительства было принято решение о новом направлении реорганизации и восстановлении в стране единой общегосударственной системы органов общественного порядка. В результате проведенной реорганизации был создан новый орган - Министерство охраны общественного порядка. Он был образован для обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. В структуру Министерства охраны общественного порядка вошла милиция, в результате структурных изменений в подчинение милиции была определена служба участковых.
На этапе строительства социалистического государства политика партии и правительства была направлена на ликвидацию и полнейшее искоренение преступности в стране. Министерство охраны общественного порядка, выполняя решения партии и правительства, нацеливало работу всех сотрудников Министерства милиции на активизацию борьбы с преступностью и профилактику правонарушений в стране. В апреле 1970 г. на одной из коллегий МВД СССР впервые состоялось заслушивание участковых инспекторов милиции о их передовом опыте работы по борьбе с преступностью и профилактике правонарушений [3, с. 517]. На уровне МВД СССР уделялось большое внимание мерам по совершенствова-
нию работы, внедрению новых форм и методов оперативно-служебной деятельности сотрудников службы участковых в подчиненных органах внутренних дел.
Необходимо отметить, что впервые на правительственном уровне было принято решение о совершенствовании деятельности милиции, улучшению финансового и материально-технического обеспечения службы участковых. Надо полагать, что именно службе участковых милиции органов внутренних дел придавали особое значение и повышенное внимание к организации их деятельности на закрепленных участках.
В начале 90 гг. XX в. ведомство снова было на пороге реорганизации. Глубокие социально-политические и экономические преобразования потребовали изменений целей, задач и функций органов внутренних дел [4]. В вопросах охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности отмечались серьезные недостатки в работе службы участковых инспекторов. В органах внутренних дел складывалась тенденция выполнения участковыми несвойственных им функций. Это объясняется тем, что по решению вышестоящего руководства ведомства, в разные годы, в результате структурных преобразований, служба участковых подчинялась и входила в состав различных служб органов внутренних дел. Первоначально в уголовном розыске спустя определенное время ее передали в подчинение инспекторских управлений, затем переподчинили в управления охраны общественного порядка. Проводимые эксперименты по реорганизации и переподчинению службы участковых в различные службы на практике не имели должного ожидаемого результата в улучшении и совершенствовании работы службы участковых.
Как показала практика, при передаче службы участковых в уголовный розыск, руководство уголовного розыска направляло работу участковых на совместную работу с сотрудниками розыска на раскрытие преступлений. Работу участковых с населением на закрепленном участке считали второстепенной, привлекали их к выполнению несвойственных задач. И так практически поступал каждый руководитель службы той структуры, которой была переподчинена служба участковых.
В настоящее время анализ результатов оперативно-служебной деятельности службы участковых свидетельствует об увеличении нагрузки на сотрудников. Так, если в 2007 г. участковыми было рассмотрено более 5,7 млн обращений и заявлений, спустя четыре года
в 2011 г. нагрузка уже возросла - было рассмотрено больше (9,1 млн) заявлений. За последние десять лет количество рассмотренных участковыми уполномоченными полиции сообщений возросло на 58,8 % и составило более 13 млн. Однако за это время штатная численность участковых сократилась на 13,6 % (до 47 793 сотрудников). Нагрузка на одного участкового уполномоченного полиции увеличилась на 83,7 % [5]. Кроме того в территориальных органах внутренних дел проводится определенная работа участковыми уполномоченными полиции на участках оперативно обслуживания по предупреждению террористической угрозы и экстремистских проявлений [5].
Учитывая сложившееся современное состояние с некомплектом среди личного состава в территориальных органах внутренних дел, зачастую одному участковому приходится оперативно обслуживать от 2 до 3 участков. Принимая во внимание и недостаточное материально-техническое оснащение участковых уполномоченных полиции, особенно транспортом, следует признать, что не редко самые отдаленные административные участки обслуживаются не на должном уровне.
Как показали результаты проведенных инспекторских, служебных проверок, материалы уголовных дел в отношении сотрудников органов внутренних дел, наблюдается тенденция со стороны начальников территориальных ОВД нарушать предписания приказов МВД России. До настоящего времени не изжита неправомерная практика привлечения участковых для выполнения текущих оперативно-служебных задач начальниками территориальных органов внутренних дел.
На протяжении почти четверти века в ведомственных приказах МВД России, непосредственно регламентирующих деятельность участковых, запрещалось использовать их не по назначению, привлекать для проведения различных мероприятий в отрыве от его непосредственных должностных обязанностей [6; 7; 8; 9]. Указанные обстоятельства закономерно ставят вопрос о причинах подобной практики, о причинах нарушения начальниками территориальных ОВД ведомственных приказов МВД России и своих должностных обязанностей. В повседневной оперативно-служебной деятельности руководитель должен руководствоваться действующим законодательством, ведомственными приказами и утвержденной должностной инструкцией. Ведь именно на начальника возложена организация деятельности территориального ор-
гана внутренних дел, в том числе и служба участковых. В этой связи можно полагать, что за последние годы значительно снизилась роль начальника как субъекта управления территориальным органом внутренних дел.
В системе МВД России разработана и утверждена Концепция развития службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов [10]. В ней определен комплекс мер, направленных на устойчивое развитие службы участковых. В целях устойчивого развития службы участковых уполномоченных полиции на ближайшие три года определены четыре основные задачи:
- повышение эффективности деятельности участковых;
- сокращение количества тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных на бытовой почве;
- повышение уровня обеспеченности участковых;
- повышение уровня доверия населения к участковым уполномоченным полиции.
Основные задачи Концепции в практической деятельности службы участковых, по мнению законодателя, могут быть решены путем реализация следующих подзадач:
- повышение уровня профессиональной подготовленности участковых уполномоченных полиции;
- снижение некомплекта личного состава участковых;
- исключение обстоятельств, способствующих необоснованному привлечению участковых уполномоченных полиции к выполнению обязанностей, не предусмотренных их основными задачами, взамен их основной деятельности;
- обеспечение распределения нагрузки по рассмотрению обращений граждан, заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, между уполномоченными на их проверку должностными лицами органов внутренних дел, с учетом установленной компетенции;
- обеспечение равномерного распределения нагрузки между участковыми в соответствии с расчетными нормативами численности;
- повышение качества работы по постановке на профилактический учет граждан, допускающих правонарушения в семейно-бытовой сфере, и проведение с ними индивидуальной профилактической работы;
- повышение эффективности работы по выявлению лиц, совершивших административные правонарушения и преступления небольшой тяжести на бытовой почве;
- повышение уровня материально-технического обеспечения службы;
- повышение уровня обеспеченности участковых служебными жилыми помещениями на обслуживаемой территории;
- повышение уровня денежного довольствия участковых уполномоченных полиции;
- повышение качества рассмотрения обращений граждан и организаций;
- повышение осведомленности граждан об участковых уполномоченных и результатах их деятельности.
Принятие новой Концепции не решило старых проблем, ее требования по повышению эффективности отдельных направлений деятельности участковых уполномоченных представляется трудновыполнимыми. Во-первых, значительно увеличился объем выполняемых работ службой, что в определенной степени связано с некомплектом и сокращением штатной численности. При несении службы на административном участке основное время участковый тратит на оформление в обязательном порядке протоколов об административных правонарушениях и исполнение поступающих к нему материалов. Во-вторых, в работе участковых повсеместно широко распространена практика привлечения участковых к исполнению обязанностей, не связанных с обслуживанием закрепленных за ними административных участков. Это, как правило: дежурство в составе следственно-оперативной группы, подмена оперативного дежурного в дежурной части, охрана избирательного участка, входа в здание территориального органа внутренних дел и иные задачи по указанию начальника. В третьих, увеличение нагрузки на участковых уполномоченных в территориальных органах внутренних дел, сокращение штатной численности сотрудников полиции, начатая в стране пенсионная реформа негативно отразились на личном составе. Это в определенной степени послужило толчком к массовому уходу на пенсию высококвалифицированных сотрудников полиции, в том числе и участковых из органов внутренних дел, имеющих опыт работы и выслугу 20 и более лет.
В свое время профессор Г.А. Туманов справедливо отмечал, что для реализации управленческих решений сотрудники органов внутренних дел должны быть всем обеспечены [11, с. 18]. В решении стоящих перед службой участковых задач особая роль принадлежит начальникам территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, которые не должны допускать привлече-
ния участковых уполномоченных полиции к выполнению не свойственных им функций. По нашему мнению ожидаемая в ближайшие годы эффективность оперативно-служебной деятельности службы участковых уполномоченных полиции в свете реализации Концепции будет определяться соотношением поставленных целей, задач и финансовым, материально
Литература
техническим и кадровым обеспечением структурных подразделений. В этой связи эффективность реализации Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции в системе МВД России определяется необходимостью оптимизации как организационно-правового, так и финансового, материально-технического и кадрового обеспечения.
Bibliography
1. Нечевин Д.К., Фархутдинов И.З. Свобода промыслов не должна подвергать опасности всеобщее благо // Евразийский юридический журнала. 2017. № 11 (114).
2. Петрожицкий В.М. Проблемы материального стимулирования служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел // История и перспективы. МВД России 200 лет: история, развитие, перспективы. М., 2004.
3. Министерство внутренних дел 19022002: исторический очерк. М., 2004.
4. Панфилец А.В., Федоров А.Б. Становление системы органов внутренних дел Российской Федерации (1990-2000 гг.) (к 300-летию российской полиции» // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2018. № 3 (79).
5. Поликарпов Д.И., Соколов В.А., Бров-ко Н.В. Организация деятельности участковых уполномоченных полиции в жилом секторе по предупреждению террористической угрозы и экстремистских проявлений // Юристъ-Правоведъ. 2019. № 3 (90).
6. Приказ МВД России от 14.07.1992 № 231 «Инструкция организации работы участкового инспектора милиции» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».
7. Приказ МВД России от 16.09.2002 № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».
8. Приказ МВД России от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы организации деятельности участковы уполномоченных полиции» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс».
9. URL: http://www.pravo.gov.ru.
10. Приказ МВД России от 30.03.2020 № 191 «Об утверждении Концепции развития службы участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на 20202023 годы» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Туманов Г.А. Организация исполнения управленческих решений в органах внутренних дел. Лекция. М., 1971.
1. Nechevin D.K., Farkhutdinov I.Z. Freedom of trade should not endanger the common good // Eurasian law journal. 2017. № 11 (114).
2. Petrozhitsky V.M. Problems of material stimulation of official activity of employees of internal Affairs bodies // History and prospects. Ministry of internal Affairs of Russia 200 years: history, development, prospects. Academy of management of MIA of Russia. M., 2004.
3. The Ministry of internal Affairs 1902-2002: a historical sketch. M., 2004.
4. Pantiles A.V., Fedorov A B. Formation of system of internal Affairs bodies of the Russian Federation (1990-2000 g.g.) (to the 300 anniversary of the Russian police // Vestnik of Saint Petersburg University of MIA of Russia. 2018. № 3 (79).
5. Polikarpov D.I., Sokolov V.A., Brovko N.V. Organization of activities of precinct police commissioners in the residential sector to prevent terrorist threats and extremist manifestations // Yurist-Pra-voved. 2019. № 3 (90).
6. The Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 14.07.1992 № 231 «Instructions for organizing the work of a district police inspector» (expired) // Access from the reference // LRS «Con-sultantPlus».
7. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia of16.09.2002 «On measures to improve the activities of precinct police officers» (expired) // Access from the reference // LRS «ConsultantPlus».
8. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 31.12.2012 № 1166 «Questions of the organization of activities of precinct police commissioners» (lost force) // Access from the reference // LRS «ConsultantPlus».
9. URL: http://www.pravo.gov.ru.
10. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia from 30.03.2020 № 191 «On approval of Concept of development of service of police officers of territorial bodies of the MIA of Russia for 20202023» // Access from Ref // LRS «ConsultantPlus».
11. Tumanov G.A. Organization of execution of managerial decisions in the internal Affairs bodies. Lecture. M., 1971.
