CC BY
80
Курдюк Галина Петровна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России (e-mail: [email protected])
О проблемах и перспективах развития российского законодательства
В статье рассматриваются проблемы и перспективы развития российского законодательства. Автор определяет причины интенсивного разрастания законодательства, показывает значение правового мониторинга и правового прогнозирования для развития законодательства, анализирует пути оптимизации законодательства.
Ключевые слова: законодательство, эффективность законодательства, правовой мониторинг, правовое прогнозирование, Свод законов.
G.P. Kurdyuk, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
On the problems and prospects of development of the Russian legislation
The article reviwed the problems and prospects of development of the Russian legislation. The author defines the reasons of intensive growth of the legislation, shows the value of legal monitoring and legal forecasting for development of the legislation and analyses the ways of optimization of the legislation.
Key words: legislation, efficiency of the legislation, legal monitoring, legal forecasting, Code of laws.
Развитие российского законодательства напрямую связано с процессами, происходящими в обществе. Реформы -политические, экономические, социальные и культурные, - происходящие в государстве, не могли не сказаться на состоянии законодательства.
Сегодняшнее законодательство, пережив процессы кардинального реформирования от советского законодательства к постсоветскому, вошло в стадию относительной стабилизации. «Нынешний этап характеризуется тем, что в целом построение российской правовой системы на основе постсоциалистической модели конституции завершено. Базовые отрасли права и законодательства оснащены кодифицированными актами. Преодолены причины экстенсивного законотворчества, перед законодателями уже не стоит задача принятия новых законов с целью замены актов, сопровождавших прежние экономические и социальные уклады» [1, с. 17]. Однако это не означает затишье в правотворческом процессе. Наоборот, сегодня процесс развития законодательства идет достаточно активно. Законодательство постоянно обновляется за счет принятия новых нормативных правовых актов и внесения изменений в уже действующие. При этом подчас создается впечатление о бесконечности данного процесса.
Причины этого обусловлены как внешними, так и внутренними проблемами.
Во-первых, это интенсивно меняющиеся общественные отношения, а вместе с ними и отрасли законодательства. При этом происходит изменение уже существующих отраслей законодательства и возникновение новых. По сути, эти процессы в полной мере повторяют процесс изменения системы права, причем в более упрощенной форме. Поток приращения новых отраслей законодательства идет быстрее из-за не столь жесткой критериальной обособленности. Критерий деления отраслей законодательства только один - предмет правового регулирования, позволяющий формировать отрасль законодательства при обособлении новой сферы общественных отношений, вызывающих необходимость их правовой регламентации. Примерами могут служить такие отрасли законодательства, как ситуационное законодательство, миграционное законодательство и др.
Во-вторых, стратегическое планирование. Примером можно считать Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. [2]. Данная стратегия устанавливает цели государственной политики на ближайшие годы и, по сути, формулирует основные направления развития законодательства во всех основных сферах жизнедеятельности
11
общества, при этом невольно определяя основополагающие отрасли законодательства. Кроме того, в перспективных программах, как правило, определяются не только направления развития законодательства, но и мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативно-правовых актов, подготовке систематизированных изданий.
В-третьих, масштабность развития законодательства. Территориальное пространство в Российской Федерации огромно, и управление в нем осуществляется с помощью двухуровневой системы законодательства: федеральной и региональной, каждая из которых стремительно развивается. Только федерального законодательства сегодня недостаточно, чтобы отразить все особенности и обеспечить потребности регионов. По сути федеральное и региональное законодательство - это два больших соподчиненных массива, составляющих единое целое законодательное пространство. С одной стороны, федеральное законодательство определяет целевые установки развития законодательства, с другой - региональное законодательство конкретизирует систему законодательства и делает ее применимой в конкретном регионе с учетом его специфики. Следует отметить, что за последние двадцать лет изменилось и направление развития законодательства. Первоначально законодательство развивалось по пути децентрализации, затем возобладала тенденция к централизации и к более интенсивному развитию федерального законодательства. В последние годы заметно стремление к обеспечению равновесия федерального и регионального законодательства на основе принципов субсидиарности в правовом регулировании общественных отношений [3].
Данный факт в принципе объясним: общество, устав от централизации власти, отказавшись от советского прошлого, пошло по пути децентрализации, однако опережающее региональное развитие вызвало необходимость возврата к центральному управлению.
В-четвертых, ресурсная необеспеченность. Для реализации любого нормативно-правового акта необходимо его материальное, финансовое, кадровое, информационное и иное обеспечение. Принимая закон, законодатели, как правило, идеализируют условия, в которых он будет действовать, или не задумываются о них. В частности, очень многие принятые законы сталкиваются с проблемами финансирования: «сколько будет стоить эта норма государству и имеются ли в бюджете необходимые средства для ее реализации. ...Пример ...принятый
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Он шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле. он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным» [4]. И даже если закон получает финансовое обеспечение, то отсутствие целостной системы ресурсов, например квалифицированных кадров, может свести на нет все начинания и идеи законодателя.
В-пятых, неэффективность действующих нормативных правовых актов. Эффективный -это «приводящий к нужным результатам, действенный» [5, с. 858], т.е. способный совершать действия [6, с. 154], приводящие к необходимым результатам. Таким образом, говоря об эффективности, мы сопоставляем цель и результат.
Эффективность нормативных правовых актов будет напрямую зависеть от эффективности правотворчества и эффективности реализации норм права, при этом сбой одной из этих составляющих может повлечь за собой как частичное достижение результата, так и полное отсутствие такового. Качество, законность, научная обоснованность, системность и своевременность принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов - факторы, обеспечивающие эффективность правотворчества любого уровня. К сожалению, именно они в большей степени страдают от так называемого человеческого фактора - от невнимательности до халатности. Сегодня практически любой принятый закон обрастает массой поправок, что указывает на его первоначальную недоработанность. Так, например, Федеральный закон «Об образовании», принятый в декабре 2012 г., за 3 неполных года 21 раз подвергался редактированию. В результате изменениям подверглась масса подзаконных нормативных правых актов, и говорить об эффективности закона сегодня практически невозможно. Кроме того, сегодня мы наблюдаем негативный эффект от нормативного закрепления единого государственного экзамена. С каждым годом уровень результатов ЕГЭ растет, а уровень образования выпускников школы падает. «Ориентация школьного образования на ЕГЭ, сокращение времени школьников на чтение литературы. приводят к тому, что студенты не умеют излагать свои мысли логически, последовательно, правильным литературным языком» [7], а это первостепенно для высокоразвитого общества.
12
Однако даже эффективное правотворчество не всегда заканчивается эффективностью норм права. Очень сложно определить, что зависит от самой нормы права, а что от элементов процесса реализации норм права. Кроме того, оценка эффективности реализации норм права имеет достаточно долгий временной промежуток, подчас даже через несколько лет можно только делать прогнозы, но нельзя судить об эффективности принятой нормы. «Эффективность надо изучать на достаточно большом временном промежутке, отслеживать прямые и косвенные последствия, которые тоже могут быть очень разными у разных законов. То есть сама проблема оценки законов, оценки их эффективности сегодня стала чрезвычайно сложной в силу изменения самой общественной жизни и тех правовых инструментов, которые используются для регулирования и упорядочения общественной жизни» [4].
Кроме того, реализация нормы права напрямую зависит от уровня правосознания и правовой культуры общества. «Правовая культура определяет модель правокультурной личности, а именно: а) фактическое правовое и право-значимое поведение личности; б) ее отношение к праву, другим правовым явлениям, осознание социальной значимости права и правопорядка, признание уважительного отношения к правам другого человека; в) привычку к правомерному поведению; г) гражданско-правовую активность» [8, с. 452].
Реализация права может осуществляться гражданами непосредственно и через особую форму - применение права. В первом случае реализация права будет зависеть от уровня правосознания граждан и осуществляться в форме соблюдения, исполнения или использования. Именно уровень правосознания граждан определяет степень правовой активности общества и влияет на состояние законности в обществе. При применении права значение имеет уровень правосознания должностных лиц, наделенных законом правом осуществлять правоприменительную деятельность. Именно от уровня их правосознания зависит качество выносимых правоприменительных актов. А любая из форм деформации правосознания, будь то идеализм, инфантилизм и т.п., искажая истинное состояние дела и правомерность принимаемого решения , влечет за собой негативные последствия для лица, в отношении которого состоялось применение права.
Совокупность указанных проблем требует от законодателя постоянного мониторинга законодательного массива. Под правовым монито-
рингом понимают «методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества правовых норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования нор-мотворческой и правоприменительной деятельности» [9].
Правовой мониторинг позволяет выявить недостатки действующего законодательства, провести его оценку, определить необходимость систематизации и подготовить предложения по его совершенствованию. Правовой мониторинг - это один из инструментов правового прогнозирования и систематизации законодательства. Следует отметить, что «юридический прогноз не является "вещью в себе''. Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами, нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими» [10].
Правовое прогнозирование включает в себя следующие элементы: «объективную оценку существующего уровня правового регулирования... использование прогнозной информации для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования; определение корреляции между социально-тематическими и правовыми целями; определение свойств будущего правового состояния; проектирование модельных правовых средств, используемых поэтапно для достижения тактических и стратегических целей; предвидение рисков и реальных отклонений от правовых моделей и регуляторов; выбор оптимального варианта правовых решений зависит от обоснованности критериев их оценки» [11].
Качественное правовое прогнозирование позволит сформировать эффективное законодательство. По этой причине правовое прогнозирование должно стать обязательным элементом правотворческого процесса и систематизации законодательства.
Помимо включения правового прогнозирования в процессы формирования действенного законодательства, необходимо провести его
13
оптимизацию. В литературе давно предлагают два пути оптимизации законодательства: создание Свода законов путем систематизации и принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах». Однако ни один из этих проектов до сих пор не осуществлен.
Вопрос о создании единого Свода законов РФ был актуализирован в 1995 г. в связи с принятием Указа Президента РФ от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». Главная задача, которую должно было решить издание Свода законов РФ, - наведение порядка в законодательстве, устранение его пробельности и противоречивости, его систематизация, обеспечение его стабильности, формирование упорядоченного действующего правового массива.
Однако, несмотря на достаточно однозначную позицию власти, работа по формированию Свода законов так и не была проведена. Процесс создания единого Свода законов застопорился по сути на подготовительном этапе - выборке всех действующих федеральных законов и других нормативных правовых актов, подлежащих рассмотрению для включения в Свод законов. Наше законодательство, как оказалось, не было готово к проведению всеобщей кодификации. «Предварительно нужно накопить достаточное количество законодательных актов, которые регулировали бы максимально широкий круг общественных отношений. Кроме того, этот массив нужно определенным образом классифицировать, подвергнуть необходимой обработке, отсекая ненужные акты, не прошедшие проверку практикой, провести кодификацию документов, внести в них нужные изменения и дополнения, устранить пробелы» [12].
В 90-х гг. еще не был завершен процесс перехода от советского законодательства к по-
1. Концепция развития российского законодательства. М., 2010.
2. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (в ред. от 1 июля 2014 г.). Доступ из справ. пра-вововой системы «КонсультантПлюс».
3. Институты конституционного права / под ред. Л. В. Андриченко и А.Е. Постникова. М., 2011.
4. Исаков В. Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона // Оценка законов и эффективности их принятия: мате-
стсоветскому, не были приняты новые кодификационные акты, регулирующие наиболее значимые общественные отношения, не был завершен процесс обновления законодательства.
Следует отметить, что по истечении 20 лет вопрос о создании Свода законов все еще актуален, при этом проблем с его созданием немало. Данная работа требует постоянного правового мониторинга законодательства, проведения отраслевой кодификации, стабилизации законодательства. Процесс создания единого Свода законов трудоемок, но необходим, т.к. работы по его подготовке помогут привести весь законодательный массив в единую функциональную систему.
Что касается Федерального закона «О нормативных правовых актах», то его проект был разработан в институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Цель его создания - «охватить весь "цикл жизни'' нормативного правового акта» [13].
В отличие от других законопроектов проект закона «О нормативных правовых актах» содержит всю информацию о нормативном правовом акте -от процесса создания до его реализации. «Кроме того. акцент делается на международно-правовых актах в правовой системе Российской Федерации и использовании информационных технологий в правотворчестве» [13].
Ценность проекта - законодательное упорядочение представления о нормативных правовых актах, их иерархической системе, особенностях принятия и действия. Принятие данного закона позволит упорядочить правотворческую деятельность всех органов власти, провести унификацию принимаемых нормативных правовых актов, улучшить их взаимодействие, четко определить их правовой статус.
1. Concept of development of the Russian legislation. Moscow, 2010.
2. On the Strategy of national security of the Russian Federation till 2020: decree of the President of the Russian Federation d.d. May 12, 2009 № 537 (as amended on July 1, 2014). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
3. Institutes of a constitutional law / ed. by L.V. Andrichenko and A.E. Postnikov. Moscow, 2011.
4. Isakov V.B. Theoretical approaches to concept of efficiency of the law //Assessment of laws and efficiency of their acceptance: proc. of
14
риалы Междунар. семинара, 16-17 дек. 2012 г. Доступ из справ. правовой системы «Кон-сультантПлюс».
5. Крысин Л. П. Иллюстрированный толковый словарь иностранных слов. М., 2010.
6. Ожегов С. И. Словарь русского языка: ок. 53000 слов. М., 2003.
7. Казакова В.А. Методика преподавания уголовно-правовых дисциплин // Юрид. образование и наука. 2012. № 4. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Теория государства и права: учеб. / под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. 3-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2008.
9. Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / под ред. Н.Н. Чер-ногора. М., 2010. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Радченко В.И., Иванюк О. А., Плюгина И.В., Цирин А.М., Чернобель Г. Т. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журн. рос. права. 2008. № 8. Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс».
11. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журн. рос. права. 2014. № 3. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Бондарев А. К. Снова о Своде законов Российской Федерации // Законодательство. 2001. № 12. URL: http://constitution.garant.ru/ science-work/modern/5112130/
13. Рафалюк Е.Е. Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журн. рос. права. 2012. № 8. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
the Intern. seminar on Dec. 16-17, 2012. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
5. Krysin L.P. The illustrated explanatory dictionary of foreign words. Moscow, 2010.
6. Ozhegov S.I. Dictionary of Russian approx. 53000 words. Moscow, 2003.
7. Kazakova V.A. Methodic of teaching criminal and legal disciplines // Legal education and science. 2012. № 4. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
8. Theory of the state and law: textbook / ed. by V.Ya. Kikot, V.V. Lazarev. 3rd ed., rev. and add. Moscow, 2008.
9. Legal monitoring: actual problems of theory and practice / ed. by N.N. Chernogor. Moscow, 2010. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. Radchenko V.I., Ivanyuk O.A., Plyugina I.V., Tsyrin A.M., Chernobel G.T. Practical aspects of forecasting of the legislation and the efficiency of application of predicted norms // Journal of Russian law. 2008. № 8. Access fom legal reference system «ConsultantPlus».
11. Tikhomirov Yu.A. Forecasts and risks in the legal sphere // Journal of Russian law. 2014. № 3. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
12. Bondarev A.K. Revisited the Code of laws of the Russian Federation // Legislation. 2001. № 12. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/modern/5112130/
13. Rafalyuk E.E. Concept of the bill «On the regulations in the Russian Federation» // Journal of Russian law. 2012. № 8. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
15
