CC BY
147
Научные сообщения
О проблемах формирования «электронного государства» (на примере Казахстана)
А.В. Баранов
На современном этапе развития любого демократического государства в условиях глобальных перемен и усиления международной конкуренции назрела необходимость формировать более эффективные формы управления государством. Особенно это актуально для государств постсоветского пространства, находящихся на переходной стадии своего развития. В этих государствах была поставлена задача, которая способствовала бы переходу к инновационным способам в управлении государством. Так, в Казахстане эта задача выражена в «Стратегии-2030». В этой связи большое значение приобретает масштабное использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), которые становятся весьма перспективным механизмом взаимодействия власти и общества. Использование этих технологий является необходимым условием не только повышения конкурентоспособности экономики, расширения возможностей ее интеграции в мировую систему хозяйства, повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления, но и развития демократии за счет реального обеспечения прав граждан на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
Как известно, переход к демократии в прикаспийских государствах сопровождается трудным процессом формирования гражданского общества, что требует повышения гражданской политической культуры, обеспечения индивидуальных прав и свобод, доверия общественным и государственным институтам, обеспечения справедливого и внимательного рассмотрения проблем граждан государственными служащими, повышения знаний граждан о политической системе, понимания ими того, что есть демократия. Сама демократия сегодня изменяется от представительной демократии к демократии участия. Поэтому важно и то, как политическая система государства работает в данной стране, как она позволяет индивиду ощущать свою политическую значимость, какие у него возможности оказывать влияние на политику государства, участвовать в общественных делах. ИКТ являются одним из важных условий решения проблем демократизации общественной жизни. Вместе с тем в сфере управления государством ИТК значительно повышают его эффективность.
Сегодня одним из самых эффективных механизмов в сфере управления государственными и общественными делами все больше признается «электронное государство». Понятие «электронное государство» наиболее соответствует английскому понятию «e-government». В некоторых случаях оно переводится как «электронное правительство». По поводу употребления этого словосочетания следует согласиться с М.С. Вершининым, который считает, что прямой перевод «e-govemment» не совсем корректен, поскольку «понятно, что имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления»1. В современных международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по правам человека, термин government применяется для обозначения государства в целом2.
Что касается реальных процессов, то «электронное государство» стало формироваться на рубеже ХХ-ХХ1 столетий. По сути, оно обозначило собой новый этап развития конституционного правового государства, которое как правовое государство сформировалось в доиндустриальную эпоху, как социальное — в эпоху индустриальной экономики и, наконец, как электронное — с переходом к информационной эпохе, как результат технологической революции в политической сфере жизни общества. «Электронное государство» можно рассматривать как способ осуществления информационных аспектов государственной деятельности, основанный на использовании информационно-коммуникационных технологий (ИТК)3. «Электронное государство» подразумевает поддержку при помощи ИКТ деятельности как исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских властей («электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»).
Через ИКТ расширяются возможности удовлетворения потребностей населения и бизнеса в расширении доступа к информации и государственным структурам. В условиях «электронного государства» общество получает не только широкий доступ к информации, но и возможность влиять на процесс принятия государственных решений, принимать в их подготовке интерактивное участие, что в конечном счете повышает и прозрачность работы государственного сектора.
«Электронному государству» на современном этапе требуется решить целый комплекс проблем — политических и юридических, экономических и технических. Движение в направлении активного использования ИТК предполагает формирование нормативной правовой базы в сфере новых технологий, развитие информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, создание условий для подключения к открытым информационным системам. Для того чтобы новые коммуникационные связи получили развитие, необходимо провести значительную работу по созданию реальной электронной документации, по приданию документообороту в электронной форме юридически значимого характера. Вместе с тем важным является обеспечение эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
1 Вершинин М. С. Политическая коммуникация в информационном обществе. СПб., 2001. С. 117.
2 Туманов В.А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001.
3 Туронок С.Г. Электронное государство // Политология.. Лексикон / Под ред. Соловьева А.И. М., 2007. С. 737.
с гражданами, общественными организациями и хозяйствующими субъектами на основе широкого внедрения данных технологий. С точки зрения политической теории речь должна идти о серьезной трансформации самих принципов взаимодействия власти и гражданского общества.
Сегодня становится очевидным, что обозначившийся на рубеже веков переход к информационному обществу постепенно охватывает страны с разными политико-правовыми традициями. Хотя и существуют особенности в подходах к формированию моделей (американской, европейской и азиатской) «электронного государства», однако при всех национальных особенностях проявления этого процесса становится очевидным, что это глобальный процесс, имеющий определенные общие черты становления и развития. Общим является, например, выделение этапов формирования «электронного государств». Так, исполнительный директор неправительственной организации «Центр демократии и технологий» (CDT) Дж. Демпси процесс становления системы «электронного правительства» условно разделяет на три стадии — «публичность», «участие» и «онлайн-транзакции»4 и отмечает, что эти стадии не находятся в жесткой зависимости друг от друга: для начала одной из них вовсе не обязательно завершение другой. Однако такая разбивка позволяет теоретически осмыслить цели и перспективы создания сетевых механизмов взаимодействия власти и гражданского общества.
Стадия «публичности» предполагает использование новейших коммуникационных технологий для расширения доступа граждан и институтов гражданского общества к интересующей их информации органов государственной власти и местного самоуправления.
Стадия «участия», как следует из ее названия, подразумевает расширение возможностей конвенционального участия граждан в управлении государственными и общественными делами на всех уровнях власти и на протяжении всего цикла подготовки и принятия политических решений. Данная стадия, по мнению ряда авторов, может также включать в себя и создание дискуссионных интернет-форумов с участием граждан и представителей органов власти5. Последовательное развитие электронной инфраструктуры в рамках этой стадии будет способствовать постепенному вытеснению из политической практики лоббизма в его традиционном понимании как высококвалифицированной деятельности, призванной, согласно определению С.А. Зубкова, «реализовать интересы различных групп (союзов, объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов»6. Повышение уровня информационной «прозрачности» процесса подготовки и принятия решений на протяжении всего его цикла, свободное обсуждение на дискуссионных интернет-форумах органов власти законодательных проектов и инициатив, по существу, сужает поле деятельности профессионального лоббизма.
4 Демпси Дж. Электронное правительство и его выгоды для широких масс // Государственное управление в переходных экономиках: Ежегодное издание программы «Инициатива реформирования местного самоуправления и государственных услуг» / Институт открытого общества. 2003. С. 24-25.
5 Грачев М.Н., Мадатов А .С. Демократия: методология исследования, анализ перспектив. М., 2004. С. 107-108.
6 Зубков С.А. Лоббизм в практике менеджмента // Социально-политический журнал, 1996. № 5. С. 83.
Стадия «онлайн-транзакций» предполагает предоставление услуг государственных и муниципальных учреждений через Интернет: оплату коммунальных платежей, заполнение налоговых деклараций и сбор налогов, регистрацию общественных объединений, а в перспективе — также и предпринимателей без образования юридического лица, предприятий малого бизнеса и т.п. Среди возможных преимуществ от таких нововведений следует назвать упрощение бюрократических процедур и значительное сокращение сроков при оформлении необходимых документов, обеспечение более строгой налоговой подотчетности юридических и физических лиц посредством введения унифицированной системы электронного учета, повышение уровня бюджетных поступлений, сокращение масштабов коррупции и, соответственно, рост доверия граждан к институтам власти.
Все проблемы формирования «электронного государства» в той или иной мере решаются и в странах Прикаспийского региона, в частности в Республике Казахстан. Несколько лет назад в Казахстане были заложены законодательные основы создания «е-правительства», в частности был принят Закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи». Агентство по информатизации и связи Казахстана изучило опыт строительства «е-правительств» в Южной Корее, Сингапуре, Италии, Германии и Эстонии, после чего в стране с помощью международных экспертов была разработана и в 2004 г. утверждена «Государственная программа формирования электронного правительства на 2005-2007 гг.». Эта программа выполняется и сегодня.
Реализация этой программы рассчитана на четыре этапа: 1-й-этап — информационный, предполагал создание ^^еЬ-сайтов государственных органов, предоставляемых статичную информацию. На этом этапе в Казахстане предполагалось внедрение порталов, на которых предполагалось разместить информацию о деятельности центральных органов власти, необходимую гражданам и бизнесу. Этот этап оказался менее эффективным. В настоящее время продолжается создание подобных информационных сайтов государственных органов и структур.
2-й этап — интерактивный, должен был обеспечить возможность получения справок, подачи электронных форм, заполнения деклараций, осуществления электронного лицензирования, государственных закупок и др. На этом этапе предполагалось ввести в эксплуатацию удостоверяющий центр (УЦ) электронно-цифровой подписи (ЭЦП) для населения и бизнеса, а также ведомственные информационные системы госорганов и акиматов (регионов), предназначенные для реализации наиболее востребованных населением и бизнесом интерактивных услуг.
3-й этап — транзакционный, предполагает возможность осуществления платежей (налоги, сборы, платежи). На этом этапе госорганы должны были начать представление транзакционных услуг. Для этого необходимо было построить инфраструктуру электронных платежей и решить соответствующие задачи, включая нормативно-правовое обеспечение электронных платежей, создание платежного программного шлюза, интегрированного с банками второго уровня и обеспечивающего проведение денежных транзакций, его интеграцию с порталом электронного правительства и информационными системами ведомств и акиматов.
4-й этап — предполагает, что услуги в электронной форме преобладают над бумажными (данный этап реализуется очень медленно во всех станах мира). На этом этапе должен произойти полный перевод деятельности правительства на ИКТ на всех уровнях административного деления страны.
Для внедрения «е-правительства» в Казахстане предполагалось выделить более 10 млрд тенге (примерно 85 млн долл. )7.
Для реализации идеи «е-правительства» недостаточно лишь разработать программу его внедрения. Нужно также готовить людей, которые, владея компьютерной грамотностью и имея доступ к ИКТ, смогли взаимодействовать с «е-правительством» в любой географической точке страны. Для решения этой проблемы в Казахстане принята программа обучения жителей, госслужащих и военных. Предполагается, что в будущем при приеме на работу в госорганы от претендентов потребуется сертификат компьютерной грамотности, а граждане при предъявлении такого сертификата получат скидки на приобретение домашних компьютеров. Кроме того, разработана и запущена программа сокращения цифрового неравенства, которая предусматривает развертывание сети пунктов общественного доступа в Интернет по всей стране. Для доступа к новым государственным интерактивным услугам людям потребуется электронная идентификационная карта (е-ГО), которая должна появиться в скором времени в рамках Программы создания национальной идентификационной системы (НИС). С такой картой гражданин сможет зайти на портал «е-правительства» и получить любые справки в электронном виде, избежав утомительного стояния в очередях.
Программа формирования НИС началась в Казахстане в сентябре 2007 г. Благодаря НИС для получения государственных услуг гражданам будет достаточно лишь двух документов — е-ГО-карты и электронного паспорта. Последний им будет нужен только для выезда за границу, а е-Ш-карта — для удостоверения личности внутри страны. Она также снабжена электронным чипом, в котором содержатся данные о владельце. Отсутствие единых правил идентификации граждан и организаций во взаимоотношениях с государственными органами привело к созданию в Казахстане ведомственных механизмов идентификации, таких как регистрационный номер юридического лица, учетный номер налогоплательщика, социальный индивидуальный код и пр. Юридическим лицам приходится многократно регистрироваться в налоговых инспекциях, органах юстиции, статистики и иметь для этого несколько документов. Это, а также отсутствие эффективного информационного взаимодействия между различными регистрирующими органами осложняет и без того трудную задачу отслеживания изменений сведений об организациях, которые создаются, закрываются, сливаются и разъединяются. Предполагается, что данные проблемы будут решены после создания государственных баз данных «Физические лица» и «Юридические лица», основными функциями которых являются генерация и присвоение идентификационного номера. Кроме того, для унификации всех почтовых адресов Казахстана и их машинной обработки
7 Дрожжинов В. Электронное правительство: опыт Казахстана http: //www. pcweek. pu /themes / detail. php?ID=72988.
будет внедрен единый адресный регистр, и каждый адрес получит свой идентификационный номер8.
Таким образом, создаются необходимые условия для претворения в жизнь национальной задачи, поставленной президентом Н.А. Назарбаевым, по вхождению республики в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира. Это предполагает и создание электронных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства. Казахстан вплотную занимается созданием «электронного государства» в рамках своей территории. Этот процесс осуществляется при участии международных экспертов, имеющих опыт реализации подобных программ в странах, значительно продвинувшихся в этом деле.
В заключение следует отметить, что формирование «электронного государства» наряду с безусловным прогрессом общества может нести и негативные последствия для жителей страны. Как заметил Р. Даль еще на пороге глобального распространения современных информационно-коммуникационных технологий в 1989 г. в книге «Демократия и ее критики», «эта нарождающаяся технология, безусловно, как-то будет использована, к лучшему или худшему. Она может быть использована в ущерб демократическим ценностям и демократическому процессу или же обращена им на пользу. Если не будут предприняты сознательные и настойчивые усилия, чтобы направить эту новую технологию телекоммуникаций на благо демократии, вполне может оказаться, что её используют во вред демократии»9.
8 http://lyakhov.kz/iguide/09/zerde 091029. shtml.
9 Dahl R. Democracy and it''s critics-.N.Y., 1989.
