CC BY
33
мышленной политики государства и отдельных регионов должна быть их инвестиционная привлекательность, которая проявляется в потенциальных
и реальных социально-экономических преимуществах, определяющих проектные объемы привлекаемых в экономику инвестиционных ресурсов.
А.Ю. Волков
О ПРОБЛЕМАХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с законом «О некоммерческих организациях» бюджетные организации Министерства обороны Российской Федерации подпадают под определение одной из форм некоммерческой организации -учреждения, поскольку имеют соответствующие признаки:
- созданы для осуществления функций некоммерческого характера - защиты суверенитета Российской Федерации;
- не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности;
- не распределяют полученную прибыль между участниками;
- полностью или частично финансируются учредителем - государственными органами власти.
Однако деятельность бюджетных учреждений Министерства обороны, как в достижении основной цели, так и в части коммерческой зачастую проблематична из-за неопределенного организационно-правового статуса бюджетных учреждений Министерства обороны, осуществляющих разрешенную законодательством деятельность. Речь идет об отсутствии статуса юридического лица у бюджетных учреждений Министерства обороны, непосредственно участвующих в предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а потому осуществляющих свою деятельность от имени Министра обороны. В частности, у бюджетных учреждений Министерства обороны отсутствуют необходимые учредительные документы юридического лица, в том числе основной - устав, утверждаемый учредителем (Министром обороны) и другие, содержащие сведения о наименовании, месте нахождения, порядке управления его деятельностью; не определены предмет и цели деятельности конкретных бюджетных учреждений Министерства обороны до низового звена включительно.
Указанная проблема не может разрешиться на законодательном уровне уже не первый год,
что негативно влияет на перспективы осуществления Вооруженными силами разрешенной законодательством деятельности. Так, с 2000 года Министерством обороны, Главным финансово-экономическим управлением Министерства обороны неоднократно обращалось внимание на тот факт, что отсутствие законодательной базы в этой области отрицательно сказывается на экономике Вооруженных сил и использовании средств, выделяемых на национальную оборону, а это в свою очередь диктует острую необходимость в рассмотрении и принятии палатами Федерального Собрания закона регулирующего правовое положение военных организаций, который решит проблемы неопределенности правового положения военных учреждений как юридических лиц. В проекте закона, в частности, предусмотрены такие принципиальные положения, как:
1. Права и ответственность военных учреждений по отношению к используемому (аренда) и высвобождающемуся (реализация) военному имуществу.
2. Адаптация норм Гражданского кодекса к бюджетным учреждениям Министерства обороны с учетом их конституционного предназначения и специфики деятельности.
3. Регулирование договорных отношений с широким кругом контрагентов, в том числе с негосударственными структурами и т. д.
В настоящее время формированию средств за счет осуществления государственными бюджетными учреждениями, к которым относятся и военные учреждения, разрешенной законодательством деятельности уделяется самое серьезное внимание на уровне, как самих министерств, так и Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации. Так, в рамках работы в январе 2003 года комиссии Правительства по вопросам оптимизации бюджетных расходов под руководством министра финансов А. Кудрина по вопросу структуры и объемов поступле-
340
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 6, 2006
© А.Ю. Волков, 2006
ний и использования средств из внебюджетных источников было отмечено: целесообразно сохранить ряд направлений внебюджетной деятельности федеральных органов исполнительной власти, финансирование которых осуществляется по направлению «Национальная оборона» и другим силовым ведомствам в соответствии с Генеральным разрешением, выданным Министерством финансов Министерству обороны на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах федерального казначейства. Однако, в то же время предлагается сократить перечень внебюджетных источников, руководствуясь тем, что доходы, получаемые бюджетными учреждениями от оказания договорных обязательств и платных услуг образовательного, медицинского и санаторно-курортного профиля; за проведение экспертиз и сертификации; информационную, консультационную и издательскую деятельность; услуги связи подлежат зачислению в полном объеме в доходы федерального бюджета с одновременным увеличением расходов соответствующих бюджетных учреждений в порядке, установленном для доходов научных, образовательных учреждений, учреждений здравоохранения, государственных учреждений культуры и искусства, которые направляются на содержание указанных бюджетных учреждений в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, утвержденных в бюджете на текущий год. По сути имеет место попытка сокращения источников поступления средств от разрешенной законодательством деятельности в Вооруженных силах до их полного искоренения, для чего все операции, в том числе с целью достижения прозрачности, переведены в органы федерального казначейства. Нисколько не сомневаясь в требовании прозрачности по отношению к средствам, полученным военными учреждениями в результате осуществления разрешенной законодательством деятельности, представляется спорным положение о необходимости их сокращении. В принципе, позиция Правительства в части, касающейся отвлечения Вооруженных сил от их прямого предназначения и участия в предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, понятна и справедлива, но при соблюдении одного принципиального условия: Вооруженные силы должны быть пол-
ностью и всесторонне обеспечены материальными и денежными ресурсами с целью выполнения своего конституционного предназначения, а социальное положение их личного состава должно находиться на уровне, достойном защитника Отечества. В таком случае бюджетным учреждениям Министерства обороны не придется отвлекать силы, изыскивать возможности для осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако, на ближайшую перспективу такой идиллии для Министерства обороны не предвидится в виду объективных социально-экономических и политических факторов.
Диссонирует с мнением Правительства позиция Государственной Думы, выраженная в решении ее Комитета по обороне от февраля 2003 года. В нем, в частности, отмечается:
1. Уровень боевой и оперативной подготовки Вооруженных Сил Российской Федерации в связи с хроническим недофинансированием и низким материально-техническим обеспечением не соответствует современным требованиям. Так, например, установленные лимиты расхода горючего обеспечивают в полном объеме боевые стрельбы взводов, на 90% - ротные и батальонные учения, на 80% - полковые тактические учения; нахождение кораблей в море - 15-20 суток при минимальной норме 40 суток, средний налет летного состава на уровне 33-35 часов в транспортной авиации и 28 часов в дальней авиации (нормативный показатель - 80 часов). Для сравнения фактический налет пилотов армейской авиации Сухопутных войск Франции составляет 150 часов в год.
2. Техническое состояние имеющихся на вооружении образцов оружия и техники является критическим.
3. Не смотря на рост ассигнований на содержание Вооруженных сил в бюджете, особую озабоченность вызывает рост уровня тарифов, прежде всего на электроэнергию, энергоносители и перевозки, что не позволяет выполнить все запланированные мероприятия.
Исходя из этого, Комитет Государственной Думы по обороне принял решение разработать предложения по законодательному урегулированию следующих вопросов:
- улучшение социального и материального положения военнослужащих;
- увеличение расходов на национальную оборону;
- снижение налогов и предоставление налоговых льгот организациям и предприятиям, выполняющим оборонный заказ;
- изыскание дополнительных внутренних источников финансирования потребностей Вооруженных сил.
Позиция Министерства обороны в отношении дополнительных внутренних источников финансирования Вооруженных сил принципиально совпадает с позицией Государственной Думы и заключается в необходимости выявления резервов увеличения поступлений средств от осуществления разрешенной законодательством деятельности для нужд Вооруженных сил, которые возможно получить при решении следующих основных задач:
1. Повысить эффективность использования федеральной собственности, закрепленной за Вооруженными силами.
2. Наладить действенное управление использованием недвижимого имущества, закрепленного за Министерством обороны, включая участки земли, леса, здания, сооружения, обособленные водные и другие объекты.
3. Совершенствовать систему реализации высвобождаемого движимого и недвижимого военного имущества, повысить эффективность продаж и сдачи в аренду этого имущества.
4. Улучшить управление созданием, реорганизацией и ликвидацией предприятий и организаций Министерства обороны, их коммерческой деятельностью.
5. Создать так называемый долговой центр, призванный производить необходимые согласования и взаиморасчеты Министерства обороны с ресурсодержателями Российской Федерации, и в этой связи способствовать обеспечению экономической безопасности и суверенитета структурных подразделений Министерства обороны, объединений, соединений и воинских частей Вооруженных сил.
6. Совершенствовать систему переработки и аффинажа образующихся в Министерства обороны лома и отходов, содержащих драгоценные металлы. Создать «золотой запас» - фонд ценностей, способный обеспечить нужды, потребности и запросы Министерства обороны для решения оперативно возникающих задач, в том числе социального плана.
7. Расширить сферу оказания возмездных услуг по выводу на околоземную орбиту косми-
ческих объектов с помощью носителей Министерства обороны, в том числе и для иностранных заказчиков.
8. Наладить оказание возмездных услуг связи, телевещания с использованием оборудования Министерства обороны, как наземного, так и космического базирования.
9. Расширить спектр оказания возмездных транспортных услуг наземным, авиационным и морским транспортом, иных услуг с учетом возможностей центральных органов военного управления.
10. Оптимизировать организацию и проведение централизованных закупок товаров (работ, услуг) общего и специального назначения, в том числе зарубежного производства, в интересах Министерства обороны.
11. Увеличить поставки из запасов Министерства обороны вооружения и военной техники иностранным заказчикам.
Исходя из вышесказанного, позиция Государственной Думы и Министерства обороны в отношении изыскания дополнительных внутренних источников финансирования нужд обороны, на наш взгляд, представляется более рациональной и, главное, актуальной. Безусловно, необходимо ограничить, возможно, исключить совсем, привлечение к предпринимательской и иной приносящей доход деятельности частей и соединений специального назначения, морской пехоты, воздушно-десантных войск и других с недвусмысленным боевым предназначением, участие которых в такой деятельности отрицательно сказывается на их боевой подготовке и разлагает боевой дух воинских коллективов. Но почему Вооруженные силы, имеющие обширнейшую, конкурентоспособную даже по мировым стандартам тыловую инфраструктуру, должны отказываться от ее эксплуатации с целью получения дополнительных источников финансирования потребностей обороны, к тому же носящих характер компенсации взамен недополученных из федерального бюджета средств? На сегодняшний день в организационно-штатную структуру Вооруженных сил входит значительное количество частей, соединений и других бюджетных учреждений тылового обеспечения, которые, несмотря на прошедшие за последнее десятилетие многочисленные организационно-штатные мероприятия, способны нести дополнительную нагрузку в виде осуществления разрешенной законодательством деятельности и получать прибыль. Более того,
342
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 6, 2006
в условиях, когда даже находящиеся на острие общественного внимания части и соединения боевого предназначения ощущают дефицит бюджетного финансирования, для учреждений тыловой инфраструктуры, находящихся, образно говоря, в тени, оказание платных услуг, выполнение работ на договорной основе в интересах сторонних организаций и физических лиц, зачастую становится не только дополнительным источником финансирования, компенсирующим недополученные бюджетные средства, но и реальной возможностью поддержания и совершенствования своих профессиональных навыков, во многом утраченным за прошедшее десятилетие. Речь идет о таких военных учреждениях, предназначение которых наряду с уже упоминавшимися в материалах комиссии Правительства по оптимизации бюджетных расходов максимально приближено к таким общегражданским функциям, как оказание услуг:
- культурно-досугового характера;
- физической культуры и спорта;
- детского дошкольного воспитания;
- вспомогательного флота военно-морских сил (лоцманское сопровождение, навигационное обеспечение, паромные переправы, очистка акваторий портов, погрузка-выгрузка с помощью плавкранов и прочие);
- по осуществлению охраны гражданских объектов;
- бытового характера (стирка, химчистка, окрашивание, ремонт электроприборов и т. д.);
- общественного питания;
- по транспортировке грузов воздушным, автомобильным и морским путями;
- по ремонту автомобильной и гусеничной техники, морских судов, самолетов и вертолетов и т.д.
Необходимо упомянуть и о таких направлениях разрешенной законодательством деятельности бюджетных учреждений Министерства обороны, которые хотя и приносят доход, но осуществляются не по их собственной инициативе, а в директивном порядке, в соответствие с зако-
нодательством, по указаниям Президента и решениям Правительства (причем некоторые из них носят статус государственного значения):
- оказание услуг сельскохозяйственным производителям по уборке урожая;
- поисково-спасательные работы, осуществляемые кораблями и судами военно-морского флота, самолетами и вертолетами военно-воздушных сил;
- ликвидация последствий техногенных аварий на производстве, чрезвычайных ситуаций и др.;
- международное военно-техническое сотрудничество;
- реализация высвобождающегося движимого и недвижимого военного имущества;
- реализация продуктов утилизации;
- реализация лома и отходов драгоценных и других видов металлов;
- предоставление в аренду пустующих и временно свободных зданий и сооружений, земельных площадей и водных объектов и др.
Современный опыт Вооруженных сил, опыт Вооруженных сил СССР, царской армии и армий развитых государств, показывают, что участие военных учреждений в предпринимательской и иной приносящей доход деятельности является объективным явлением, независящим принципиально от конкретной социально-экономической и политической системы общества. В условиях ограниченного бюджетного финансирования, вызванного экономическими трудностями в государстве, роль дополнительных финансовых источников ресурсного обеспечения национальной обороны существенно возрастает. Поэтому представляется целесообразным разработать в законодательном порядке соответствующую нормативно-правовую базу для привлечения Вооруженных сил к изысканию дополнительных финансовых источников их собственного ресурсного обеспечения. Но, при этом нельзя забывать о главном предназначении Вооруженных сил, Министерства обороны и их бюджетных учреждений и превращать их в коммерческие структуры.
