CC BY-NC
37О применении различных видов организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины государственным пожарным надзором МЧС России
Антипов Евгений Геннадьевич
Старшей преподаватель, Кафедра кадрового, правового и псиюлогического обеспечения, Академия
ГПС МЧС России
129336, Россия, г. Москва, уп. Бориса Гапуикина, 5 И antippoff@mail.ru
Статья из рубрики "Административное и муниципальное право и безопасность."
Аннотация.
Предметом настоящего исследования является анализ федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов и локальных нормативных актов МЧС России,регламентирующих организацию и осуществление контрольной (надзорной) деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС России, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности.Целью исследования является теоретико-правовой анализ реализации различных способов обеспечения законности и государственной дисциплины специализированным органом отраслевой компетенции федерального уровня. В процессе подготовки настоящей статьи автором использовались научные методы теоретико-правового и сравнительно-правового анализа. Новизна исследования заключается в проведении теоретико-правового исследования вопросов обеспечения законности и государственной дисциплины органами государственного пожарного надзора МЧС России при реализации государственного контроля, государственного надзора и, государственной контрольно-надзорной деятельности. При этом автор приходит к выводу, что современная деятельность государственного пожарного надзора МЧС России осуществляется контрольно-надзорным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины, а не исключительно надзорным. Следовательно, и сам орган отраслевой компетенции является контрольно-надзорным. Теоретические положения и практические рекомендации, предложенные в настоящей статье, могут способствовать развитию науки в области административного права, и применены в целях совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей организацию и осуществление государственного пожарного надзора МЧС России.
Ключевые слова: пожарная безопасность, МЧС России, государственный пожарный надзор, контрольно-надзорная деятельность, государственный надзор, государственный контроль, дисциплина, законность, организационно-правовые способы, федеральная противопожарная служба
DOI:
10.7256/2454-0595.2018.5.26054
Дата направления в редакцию:
06-05-2018
Дата рецензирования:
20-04-2018
Одним из стратегически важных и актуальных направлений, проводимой в стране Правительством Российской Федерации административной реформы, является совершенствование механизмов контрольной (надзорной) деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В теории административного права под способами обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти различных уровней (по компетенции, территории реализации власти) принято понимать различные правовые и организационные приемы (формы, виды и методы деятельности), направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, в том числе, и в области пожарной безопасности. К числу таковых относятся: государственный контроль, государственный надзор, государственная контрольно-надзорная деятельность.
В поисках ответа на вопрос, к какому из вышеперечисленных организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере пожарной безопасности в настоящее время все же относится деятельность современного государственного пожарного надзора Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России), необходимо обратиться к доктринальным источникам в области административного права, действующему законодательству и новой выстроенной структуре федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - ФПС ГПС).
В настоящее время ФПС ГПС осуществляет свою деятельность через органы управления, подразделения и организации, в число которых входят: структурные подразделения центрального аппарата МЧС России; территориальные органы МЧС России - Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации; региональные центры МЧС России; органы государственного пожарного надзора; научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России; пожарно-спасательные подразделения ФПС ГПС, созданные в целях организации профилактики и тушения пожаров, проведения аварийно-спасательных работ в организациях (объектовые подразделения ФПС ГПС), в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и в режимных организациях (специальные и воинские подразделения ФПС ГПС), в населенных пунктах (территориальные подразделения ФПС ГПС), на
договорной основе (договорные подразделения ФПС ГПС)^, ежедневно и круглосуточно функционирующие в единой системе на принципах строгой централизации, соподчиненности и вертикальной зависимости. Отсюда следует, что
инициатива периодичности проведения внутренних, специализированных плановых и внеплановых мероприятий по контролю на предмет фактического соответствия административных, служебных, бытовых зданий и помещений (далее - объекты защиты) требованиям пожарной безопасности, используемых вышеупомянутыми органами управления, подразделениями и организациями ФПС ГПС определяется самостоятельно.
Проводятся такие мероприятия в соответствии с ведомственными нормативными правовыми актами и в зависимости от территориального уровня осуществления контроля, с возможностью применения в необходимых случаях мер дисциплинарного воздействия в отношении лиц, допустивших отступления от предписанных законом правил поведения в области пожарной безопасности.
Но в то же время, научные и образовательные организации, находящиеся в ведении МЧС России, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации, объектовые, специальные и воинские, территориальные и договорные подразделения ФПС ГПС с некоторых пор стали обладать всеми признаками юридического лица,
предусмотренными статьей 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации-2! и осуществляют в установленном порядке эксплуатацию объектов защиты, закрепленных за ними на праве оперативного управления. Следовательно, они, теперь уже как юридические лица, подпадают под сферу действия Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»-3-, иначе говоря, под систематическое специальное наблюдение и проверки органами государственного пожарного надзора МЧС России.
Представляя собой особый вид государственной управленческой деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, Л.Л. Попов именует настоящий способ обеспечения законности и государственной дисциплины административным надзором -4,с,335]. Аналогичного мнения придерживается С.А. Старостин -5,с'248] и ряд других ученых-административистов.
Кроме того, Главные управления МЧС России по субъектам Российской Федерации осуществляют в установленном порядке руководство подчиненными подразделениями ФПС ГПС и иными, входящими в ее структуру службами, дислоцированными в границах территориального пожарно-спасательного гарнизона. Общее руководство деятельностью Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации в пределах полномочий, установленных МЧС России, возложено на начальника Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации (далее - начальник Главного управления).
В свою очередь, в соответствии с занимаемой должностью, начальник Главного управления наделен правами и обязанностями главного государственного инспектора
субъекта Российской Федерации по пожарному надзору-6-. Следовательно, он вправе руководить еще и организацией и проведением проверок в отношении подведомственных подразделений ФПС ГПС на соответствие используемых ими объектов защиты требованиям пожарной безопасности, так и в отношении иных хозяйствующих субъектов.
Таким образом, возникла ситуация, при которой начальник Главного управления выступает инициатором организации и проведения плановых и внеплановых мероприятий по контролю (надзору) на предмет фактического соответствия требованиям
пожарной безопасности подведомственных подразделений ФПС ГПС в рамках контроля, или административного контроля, как его именуют А.М Волков и А.С. Дугенец[7,с,202], так и в рамках административного надзора-^.
Сложившееся положение дел привело к тому, что в повседневной деятельности специализированного органа отраслевой компетенции федерального уровня, при осуществлении административного надзора в отношении подразделений ФПС ГПС, как способа обеспечения законности и государственной дисциплины, искажается его сущность.
Проблемы, связанные с указанными направлениями деятельности видим в следующем:
во-первых, одним из ключевых признаков административного надзора, представленного в доктринальных источниках ведущих отечественных ученых-административистов
[9,с'303], является его безусловная надведомственность. В рассматриваемом нами случае подразделения ФПС ГПС, безусловно, подведомственны, в связи с чем, административный надзор приобретает очертания административного контроля;
во-вторых, подведомственность подразделений ФПС ГПС позволяет начальнику Главного управления вмешиваться и в организацию деятельности подразделений ФПС ГПС, а значит, затрагиваются вопросы не только законности, но и целесообразности, эффективности и качества исполнения поручений, что противоречит содержанию и назначению административного надзора, но соответствует сути административного контроля;
в-третьих, подведомственность подразделений ФПС ГПС позволяет начальнику Главного управления привлекать виновных лиц - начальников подразделений ФПС ГПС к дисциплинарной ответственности, что также не характерно содержанию и назначению административного надзора;
в-четвертых, начальник Главного управления не вправе привлекать начальников подведомственных подразделений ФПС ГПС к административной ответственности, поскольку статья 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях прямо указывает на наличие у последних соответствующего иммунитета.Однако на юридических лиц названное правило не распространяется. И в конечном итоге ситуация может привести к тому, что начальник Главного управления, при наличии достаточных данных, указывающих на совершенное подведомственным ему юридическим лицом (подразделением ФП С ГП С) правонарушения и, назначая в качестве наказания, административный штраф, фактически накажет самого себя. Поскольку подведомственные подразделения ФПС ГП С находятся не только в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, но и финансовой.
Подводя некоторый итог, следует отметить, что крайне трудно и однозначно определить, к какому из трех организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере пожарной безопасности относится деятельность органов государственного пожарного надзора МЧС России, в силу своей специфичности. Думается, что основа разграничения между административным контролем и административным надзором кроется в самой природе отношений между специализированным надзорным органом исполнительной власти и подконтрольным (надзорным) объектом. Однако приведенные нами особенности реализации способов обеспечения законности и государственной дисциплины однозначно свидетельствуют о том, что в современной деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС
России в отношении подразделений ФПС ГПС признаки административного контроля и административного надзора накладываются друг на друга и тесно переплетаются.
Таким образом, мы склонны полагать, что в настоящее время, когда законодательно отсутствует четкое и понятное разграничение между административным контролем и административным надзором, деятельность органов государственного пожарного надзора МЧС России осуществляется контрольно-надзорным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти федерального уровня, а не исключительно надзорным. Следовательно, и сам орган отраслевой компетенции является контрольно-надзорным.
В этой связи, с целью должного разграничения административного контроля и административного надзора в современной деятельности специализированного органа отраслевой компетенции и учитывая, что в его названии используется слово «надзор», считаем необходимым предложить федеральному законодателю внести изменения в часть 3.1. статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», дополнив ее пунктом 22 следующего содержания:
3.1. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются также при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):
22) федеральный государственный пожарный надзор в отношении подразделений федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы.
В заключении хотелось бы выразить надежду, что предложенный вариант изменений в действующее федеральное законодательство существенно приблизит исследуемую нами проблему к своему ее логическому разрешению.
Библиография
1. Постановление Правительства РФ от 20.06.2005 № 385 (ред. от 29.06.2016) «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы»// Российская газета, № 137, 28.06.2005.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017)// Собрание Законодательства РФ.1994.№ 32.Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 27.11.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018)// Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249;
4. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.Л. Попов. - Москва: РГ-Пресс,2016. - 568с.
5. Административное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Старостина - М.: ИНФРА-М, 2010. - 506 с.+CD-R. - (Высшее образование).
6. Приказ МЧС России от 01.07.2015 № 337 «О внесении изменений в приложения к приказу МЧС России от 06.08.2004 № 372»// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
7. Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник / А.М. Волков, А.С.
Дугенец. - М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2012. - 288с. - (Высшее образование).
8. План проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Главного управления МЧС России по г. Москве на 2018 год в области пожарной безопасности //[электронный ресурс]
URL:http://moscow.mchs.ru/upload/site3/nadzor/Plan_proverok_yuridicheskikh_lits_na 2018_god.pdf (дата обращения 06.04.2018 г.)
9. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник/Д. Н. Бахрах. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2008. - 528с. - (Российское юридическое образование).
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.02.2018)// Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
