CC BY
200
ВОПРОСЫ
УПРАВЛЕНИЯ
АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА В ЦЕЛЯХ РАЗРАБОТКИ НАПРАВЛЕНИЙ ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Клековкина А.В.
секретарь судебного заседания, Арбитражный суд Кировской области (Россия), аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин, Вятский государственный гуманитарный университет (Россия), 613531, Россия, Кировская обл., Уржумский
р-он, д.Теребиловка, ул.Зелёная, д.21, anna_klekovkina@mail.ru
УДК 342.5 ББК 68.923
Цель. Изучение основ построения системы органов федерального государственного пожарного надзора для установления возможных направлений оптимизации системы исполнительной власти.
Методы. Использованы общефилософские, общенаучные и специально-юридические методы исследования. Особое внимание уделялось сравнительному и системному методам.
Результаты и научная новизна. В работе сформулировано не закрепленное на законодательном уровне определение «системы органов федерального государственного пожарного надзора». Детально рассмотрен каждый уровень системы с приведением краткой характеристики структурных элементов. Система надзорных органов в области пожарной безопасности представлена в оригинальной развернутой схеме. В функционировании системы выявлены следующие проблемы: наделение министерства надзорными функциями, неясность в определении статуса воинских подразделений, наделение надзорными полномочиями в сфере пожарной безопасности множества других органов власти. В статье приведены возможные направления реформирования системы надзорных органов, высказываемые в научных кругах. Дана авторская оценка возможности осуществления того или иного направления, сформулирована собственная позиция по этому вопросу. Научная новизна заключается в исследовании системы построения органов пожарного надзора с точки зрения их оптимизации и возможности осуществления реформы.
Ключевые слова: система органов федерального государственного пожарного надзора, виды органов федерального государственного пожарного надзора, государственная противопожарная служба, структурное подразделение органа.
ANALYSIS OF THE SYSTEM OF THE FEDERAL STATE FIRE INSPECTORATE WITH THE AIM OF DEVELOPING DIRECTIONS FOR OPTIMIZATION OF THE EXECUTIVE POWER SYSTEN
Klekovkina A.V.
Secretary of the court hearing, Arbitrary court of Kirov region (Russia), a post-graduate of the State-legal disciplines department, Vyatka state humanitarian university (Russia), 21 Zelyonaya str., Terebilovka vil., Urzhumsk district, Kirov region, Russia, 613531,
anna_klekovkina@mail.ru
Purpose. To study the basics of constructing the system of the federal state fire inspectorate for the development of possible directions for optimization of the executive power system.
Methods. The author used general philosophical, general scientific and specific legal research methods. Special attention is paid to comparative and systematic methods.
Results and scientific novelty. In the article, the author represented a definition of “the federal state fire inspectorate system” which is not formalized on the legislative level. Each level of the system is scrutinized and brief characteristics of structural elements are shown. The system of monitoring bodies in the sphere of fire security is represented as an
13
© Клековкина А.В., 2015
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
original detailed scheme. In the functioning of the system the author identified the following problems: endowment of the Ministry with monitoring functions, ambiguity in the status definition of military departments, endowment of numerous power bodies with monitoring functions in the sphere of fire security. In the article, the author introduces possible ways of reforming the monitoring bodies system spelled in scientific circles. The author assesses the possibility for realization of various ways, expressed own attitude towards this issue. Scientific novelty is in research of the fire inspectorate bodies’ development in terms of their optimization and possibility of the reform realization.
Key words: the system of the federal state fire inspectorate, types of the federal bodies of state fire inspectorate, service of state fire protection, structural subdivision of the body.
В современных условиях глобализации мировой экономики одним из ключевых факторов успешного экономического развития страны является качество государственного управления. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к эффективности государственного аппарата и самой исполнительной власти. Анализ показывает, что современное состояние и тенденции развития контрольнонадзорной системы России не отвечают потребностям ускоренного экономического развития страны, эффективной защиты законных интересов граждан и организаций, рационального использования бюджетных ресурсов.
По данным информационной системы Минэкономразвития РФ «Мониторинг деятельности контрольнонадзорных органов» [1] в 2014 году 17 федеральными органами исполнительной власти было осуществлено более 1 900 000 проверок. Объем прямых расходов на проведение одной проверки на федеральном уровне составил 28,77 тыс. руб. При этом не учитывались косвенные потери бюджета из-за вынужденного снижения экономической активности проверяемых хозяйствующих субъектов. Несмотря на сокращение количества контрольных органов и проводимых ими проверок за последние 4 года, равно как и снижение бюджетных расходов и издержек бизнеса, масштабы контрольнонадзорной деятельности остаются слишком внушительными. В связи с этим особую актуальность приобретает поиск путей оптимизации системы органов исполнительной власти. Углубление научных знаний в этой области позволит перейти к научно обоснованному построению системы, обеспечит законность деятельности надзорных органов, в связи с чем, появится дополнительная возможность для преодоления существующих административных барьеров, повышения инвестиционной привлекательности государства. Рассмотрение этого вопроса осуществим на примере органов федерального государственного пожарного надзора. Выбор предмета исследования неслучаен: именно организация системы органов государственного пожарного надзора расходится с общими принципами построения системы органов исполнительной власти, установленными Указом Президента Российской
Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», что порождает немало дискуссий. При этом по количеству проводимых проверок органы государственного пожарного надзора стабильно занимают первую позицию среди контрольно-надзорных органов, их удельный вес порой достигает 40%. К тому же данный вопрос является малоизученным в современной административной науке (отдельным его сторонам посвящены работы Карелина К.В., Катуковой Н.В., Козлач-кова В.И., Стахова А.И.). А, как известно, разумное реформирование системы невозможно без должного теоретического осмысления.
Приступая к рассмотрению системы органов, осуществляющих государственный пожарный надзор, определим, что подразумевается под базовым понятием - «система». В действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует определение понятия «система органов федерального государственного пожарного надзора», приведен лишь перечень их видов. Это объясняется тем, что «система» в административном праве, по определению профессора К. С. Бельского, представляет собой не объединение каких-либо элементов, а совокупность, которая скрепляет их в нечто целое. При этом каждый орган из выше указанного перечня подпадает под понятие административно-публичного органа, под которым подразумевается созданная в установленном административным законодательством порядке государственная или муниципальная организация, а также индивидуальный субъект - должностное лицо, которые уполномочены на осуществление в пределах предоставленной им компетенции от имени Российской Федерации или муниципального образования публичной деятельности, регулируемой нормами административного права и наделены соответствующими административными полномочиями нормотворческого и (или) правоприменительного (регулятивного и (или) охранительно-защитного) характера [2, с. 85]. Большинство из них - органы исполнительной власти. Таким образом, система органов федерального государственного пожарного надзора - это обусловленная функциями государства и общественными потребностями
14
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
совокупность органов федерального государственного пожарного надзора и их подразделение на отдельные виды, представляющая собой единую централизованную систему, в которую согласно Федеральному закону от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» входят:
• федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности, в лице структурного подразделения его центрального аппарата, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора;
• структурные подразделения региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, созданные для организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на территориях федеральных округов;
• структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, созданные для организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на территориях субъектов Российской Федерации;
• структурные подразделения специальных и воинских подразделений [3, ст. 6].
• органы государственного пожарного надзора включены в систему федеральной противопожарной службы. Государственная противопожарная служба ранее входила в состав МВД России. Однако во исполнение Указа Президента РФ от 9 ноября 2001г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» с 1 января 2002 года она была переведена в ведение Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [4, с. 90].
МЧС РФ наделено функцией по пожарному надзору в соответствии с пп. «в» п.3 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в качестве своеобразного исключения. Концепция указа заключается в создании трехуровневой системы органов исполнительной власти с четким разграничением полномочий. Министерства должны осуществлять лишь функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной сфере деятельности. Наделение министерства надзорными функциями негативно сказывается на понимании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями системы надзорных органов. Представляется, что в данной ситуации возможно выделить из подразделений государственной противопожарной службы,
занимающихся тушением пожаров, должностных лиц, наделенных правами по осуществлению государственного пожарного надзора. Тем самым создать самостоятельные органы пожарного надзора и построить на их основе федеральную структуру, осуществляющую государственный надзор за выполнением требований пожарной безопасности.
Структурным подразделением центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, выступает Департамент надзорной деятельности МЧС России.
Структурные подразделения региональных центров МЧС на территориях федеральных округов представлены органами государственного пожарного надзора Региональных центров по делам ГОЧС.
Третий уровень системы выражен органами государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по субъектам РФ (территориальными органами). Структурными подразделениями выступают Управления (к примеру, на территории Кировской области - Главное управление МЧС России по Кировской области). Помимо этого образованы Главное управление МЧС России по г.Москве, имеющее собственные территориальные отделы, управления по районам г.Москвы, Главное управление МЧС России по г.Севастополь и Главное управление МЧС России по Республике Крым. Территориальные органы имеют собственные отделы (отделения, инспекции) органов государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по субъектам РФ, на которые приходится основной объем практической надзорной деятельности.
Четвертый уровень системы представлен органами государственного пожарного надзора специальных и воинских подразделений в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и режимных организациях.
Следует отметить, что относительно новый орган в системе государственного пожарного надзора «воинские подразделения» вызывает немало вопросов. Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» установлено, что военная служба исполняется в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских формированиях, органах, а также воинских подразделениях федеральной противопожарной службы. Тем самым произошло механическое выведение воинских подразделений федеральной противопожарной службы за рамки понятий «другие войска», «воинские формирования» и «органы». Однако, Федеральным законом «Об обороне» и другими нормативно-правовыми актами отдельно не выделяются
15
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
воинские подразделения и, по-видимому, включаются в категорию «органы». Помимо этого при анализе статуса воинских подразделений немало вопросов возникает при определении задач и специфики деятельности, что требует отдельной законодательной проработки.
В состав органов, осуществляющих федеральный государственный пожарный надзор, помимо указанных входят и другие органы власти.
Так, например, происходит при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в рамках государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства. В данном случае надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Орган федерального государственного строительного надзора - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору [5, п. 2]. Она осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта), указанных в статье 48.1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов. На территории города федерального значения Москвы до 1 января 2017 года государственный строительный надзор за строительством, реконструкцией уникальных объектов капитального строительства, которые указаны в части 2 статьи
48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществляется уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы [6, ст. 4.2] - Комитетом государственного строительного надзора города Москвы (Мосгосстройнадзор).
Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации осуществляет государственный строительный надзор в области обеспечения промышленной безопасности, безопасной эксплуатации энергетических и тепловых установок и сетей, строительства, реконструкции и капитального ремонта специальных объектов и объектов их инфраструктуры [7].
В органах безопасности надзорные функции такого характера осуществляет Федеральная служба безопасности Российской Федерации [8].
Федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов федеральных ядерных организаций осуществляется Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом».
Федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов обороны может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации. Пунктом 69 Указа Президента РФ от 16 августа 2004г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» предусмотрено, что Министерство обороны Российской Федерации осуществляет федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов обороны и безопасности, являющихся объектами военной инфраструктуры Вооруженных Сил. В соответствии с пунктом 79 Указа Президента РФ от 7 августа 2004г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» Федеральная служба охраны Российской Федерации осуществляет в органах государственной охраны федеральный государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции объектов обороны и безопасности и объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, находящихся в ведении органов государственной охраны, а также надзорные функции в области пожарной безопасности.
Государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых
16
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
природных территорий может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации и (или) нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.
За строительством, реконструкцией иных объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального строительного надзора. К примеру, такими органами в Кировской области выступает Департамент строительства и архитектуры [9], в Удмуртской республике - Инспекция государственного строительного надзора при Министерстве строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской республики [10].
Федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий и подведомственными им государственными учреждениями при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора.
Федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства [11] на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий согласно их компетенции (на территории Кировской области с 01.01.2010 - Департамент лесного хозяйства Кировской области).
Согласно части 2 статьи 97 Лесного Кодекса Российской Федерации федеральный государственный пожарный надзор в лесах может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного Кодекса Российской Федерации, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного Кодекса Российской Федерации. Осуществление полномочий может не передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств и лесопарков,
расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. Перечень таких лесничеств, лесопарков и перечень таких субъектов Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации [12, ст. 83]. На территории Кировской области таким учреждением, подведомственным органам государственной власти субъектов, выступает Кировское областное государственное специализированное автономное учреждение «Кировская база авиационной и наземной охраны лесов» [13].
Федеральный государственный пожарный надзор на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору [14] при осуществлении им федерального государственного надзора в области промышленной безопасности и федерального государственного горного надзора.
Помимо этого законодательством предусмотрена возможность осуществления контроля за обеспечением пожарной безопасности дипломатических и консульских учреждений Российской Федерации, а также представительств Российской Федерации за рубежом по правилам, зафиксированным международными договорами Российской Федерации.
Схематично система органов государственного пожарного надзора приведена на рисунке 1.
Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что федеральный государственный пожарный надзор осуществляют не только должностные лица органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении МЧС России, но и других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений. Это непременно создает своеобразный административный барьер на пути развития предпринимательской активности.
В последние годы в среде ученых распространено мнение, что наибольшей эффективности деятельность надзорных органов может достичь путем их интеграции. Наглядным примером положительного решения проблемы служит путь, по которому пошли США после террористических актов 11 сентября 2001 года -интеграция ряда государственных структур с различными системами мониторинга и аналитических разработок в целях координации усилий по обеспечению безопасности в суперструктуру (Министерство внутренней безопасности).
17
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
Центральный аппарат МЧС России
' Департамент надзорной деятельности МЧС России
Департамент пожарно-спасательных сил, специальной пожарной охраны и сил гражданской обороны МЧС России
ундЛ
ГУ МЧС России по Республике Крым J
УНД ГУ МЧС России по г. Севастополь
УНД ГУ МЧС России по г. Москве
Отделы надзорной деятельности Управления ГУ МЧС России по г. Москве
Управление надзорной деятельности ^региональных цетров МЧС России ^
^--------------------------------N
Управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по субъектам РФ (территориальные органы)
Территориальные отделы (отделения, группы) надзорной деятельности городов и районов
Органы ГПН специальных и воинских подразделений в ЗАТО, особо важных и режимных организациях
Исключение:
• О дипломатические и консульские учреждения РФ, представительства РФ за рубежом, если иное предусмотрено м/н договором;
■ О строительство, реконструкция объектов капитального строительства, при котором предусмотрен государственный строитель; ныгй надзор;
I О лесной фонд РФ; леса, не входящие в лесной фонд РФ;
| О подземные объекты, ведение горных работ, производство, транспортировка, хранение, использование и утилизация взрывчатых ■. материалов промышленного назначения.
Рис. 1. Система органов государственного пожарного надзора
Совершенствование российской системы государственного пожарного надзора может быть осуществлено посредством:
1. Создания крупного органа государственной власти путем слияния нескольких органов исполнительной власти, имеющих смежные (однотипные) предметы государственного контроля. Один из вариантов такого решения представлен Центром технологий государственного управления РАНХиГС, предложившим сформировать систему федеральных министерств из 15 органов исполнительной власти; укрупнить все федеральные агентства и передать их в ведение министерств с одновременной передачей контрольно-надзорных функций в федеральные службы; сформировать систему федеральных надзорных служб, подчиненных непосредственно Правительству РФ, состоящую из 9 вновь создаваемых крупных федеральных надзоров [15]. Придерживаясь данной позиции нам представляется возможным объединить роспотребнадзор, энергонадзор, атомнадзор, пожарный надзор, ростехнадзор.
2. Преобразования всех существующих 9 вневедомственных и 17 ведомственных
контрольно-надзорных служб (без учета служб, подчиненных непосредственно Президенту РФ) в 3 федеральных службы, непосредственно подчиненных Правительству: Федеральную службу по контролю в сфере экономики, Федеральную службу по контролю в социальной сфере и Федеральную службу технологического и технического контроля с одновременной передачей им всех контрольных и надзорных полномочий, ныне принадлежащих министерствам и агентствам [16, с. 9].
В приведенных двух вариантах развития системы органов пожарного надзора можно выделить следующие положительные стороны:
• возможность в несколько раз сократить общее число проверяемых в течение одного года хозяйствующих субъектов (за счет фактора невозможности проведения одним органом власти в течение определенного законом периода более одной плановой проверки) с одновременным увеличением качества проверки за счет её комплексного характера;
• возможность значительно сократить бюджетные затраты на содержание контрольно-надзорной системы
18
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
за счет уменьшения числа сотрудников инфраструктурных подразделений;
• удовлетворительная предсказуемость экономических издержек, прогнозных оценок рисков и благоприятной конъюнктуры для бизнеса в среднесрочной перспективе, обусловленных господствующим типом взаимоотношений бизнеса и государства.
Среди отрицательных сторон данных нововведений можно выделить высокую вероятность «бюрократических интриг» со стороны команд присоединяемых и упраздняемых органов государственной власти, «переключение» активности таких органов на доказывание своей нужности и полезности.
3. Объединения в рамках новой самостоятельной контрольной ветви власти всех существующих внесистемных органов власти, а также нового для современной России федерального органа контрольной власти, подчиненного непосредственно Президенту РФ или только закону - Федеральной контрольной службы (ФКС). Большинство ныне действующих контрольнонадзорных органов должны будут войти в состав ФКС в качестве главных управлений и департаментов главных управлений.
В таком случае появляется возможность многократного сокращения числа проводимых проверок хозяйствующих субъектов за счет совместных проверок, проводимыми разноплановыми подразделениями, в результате чего сократятся бюджетные расходы на проведение одной проверки и на содержание всей системы государственного контроля. Однако такой вариант развития событий нам представляется маловероятным в связи с возможностью проведения данной реформы исключительно в режиме «продавливания» сверху, угрозой затягивания реформы из-за сложности юридико-технических решений и неизбежности длительных согласований из-за большого числа обиженных. Хотя, необходимо отметить, что есть положительные сдвиги в данном направлении: наблюдается постепенное слияние деятельности органов при осуществлении ими пожарного надзора в рамках государственного строительного надзора, федерального государственного строительного надзора в области промышленной безопасности и федерального государственного горного надзора.
На наш взгляд наибольшее внимание заслуживает реформирование системы федерального государственного пожарного надзора путем создания Федеральной контрольной службы или Федеральной службы технического и технологического контроля. Однако, такой вариант развития событий маловероятен. Представляется, что в данной ситуации возможно выделить из подразделений государственной противопожарной службы, занимающихся тушением пожаров, должностных лиц, наделенных правами по осуществлению
государственного пожарного надзора. Тем самым создать самостоятельные органы пожарного надзора и построить на их основе федеральную структуру, осуществляющую государственный надзор за выполнением требований пожарной безопасности. Это полностью согласуется с мнением крупного российского ученого в области государственного пожарного надзора, обработки и кодификации нормативной информации Василия Ивановича Козлачкова, считающего, что «добавление к государственному пожарному надзору других видов надзорной деятельности еще больше обострит ситуацию, поскольку интерференция различных задач надзорной деятельности приведет к снижению надежности работы инспекторов на поднадзорных объектах» [17]. Проведенный системный анализ содержания проблем, подлежащих разрешению на пути совершенствования федерального государственного пожарного надзора, позволил установить следующие основные направления его дальнейшего развития:
• оптимизация (по показателям эффективности, управляемости и надежности) структуры и состава надзорных органов, что сокращает расходы на содержание и деятельность подразделений. Цель оптимизации - создание предпосылок, необходимых для построения эффективных базисных составляющих новой Службы;
• совершенствование управления органов Госнадзора. Создание единого органа управления надзорной службой России повысит оперативность и ответственность выполнения задач, укрепит вертикаль власти;
• совершенствование нормативной правовой и нормативно-методической базы, регламентирующей деятельность Федеральной службы. Цель - создать систему правовых норм, регламентирующих отношения, возникающие в связи с реформированием органов Госнадзора и их применением по предназначению в реорганизованном виде, обеспечить их деятельность необходимыми техническими регламентами и научно обоснованными методиками.
Литература:
1. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: http://88.210.42.243/monitoring/ (дата обращения 21.01.2015).
2. Кононов П.И. Проблемы административного права и процесса: монография. Киров, 2013.
3. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014г.) // Российская газета. 1995. № 3; Российская газета. 2014. № 59.
4. Шатов С.А. Административная юрисдикция (на примере деятельности органов государственного пожарного надзора). СПб, 2008.
19
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
5. О государственном строительном надзоре в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (в ред. от 29 апреля 2014г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 7. Ст.774; Собрание законодательства РФ. 2014. № 19. Ст.2421.
6. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от
29.12.2004 № 191-ФЗ (в ред. от 23 июня 2014г.) // Российская газета. 2004. № 290; Российская газета. 2014. № 142.
7. Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 07.09.2004 № 1146 (в ред. от 28 октября 2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 2004. № 37. Ст.3712; Собрание Законодательства РФ. 2014. № 44. Ст.6041.
8. Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 (в ред. от 28 октября 2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 2003. № 33. Ст.3254; Собрание Законодательства РФ. 2014. № 44. Ст.6041.
9. Официальный сайт Правительства Кировской области [электронный ресурс]. URL: http://www.kirovreg. rn/power/executive/dep_build/about.php (дата обращения 11.12.2014).
10. Официальный сайт Главы Удмуртской республики и Правительства Удмуртской республики [электронный ресурс]. URL: http://www.udmurt.ru/about/ministry/ inspection/building_inspection.php (дата обращения
11.12.2014).
11. О федеральном агентстве лесного хозяйства: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2010 № 736 (в ред. от 7 ноября 2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 2010. № 40. Ст.5068; Собрание Законодательства РФ. 2014. № 46. Ст.6370.
12. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 2006. № 50. Ст.5278; Собрание Законодательства РФ. 2014. N 30 (Часть I). Ст.4251.
13. Кировская база авиационной и наземной охраны лесов. Официальный сайт Правительства Кировской области. URL: http://www.kirovreg.ru/power/executive/ dep_forest/avia.php (дата обращения 11.12.2014).
14. О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Постановление Правительства Российской Федерации от
30.07.2004 № 401 (в ред. от 26 августа 2014г.) // Российская газета. 2004. № 170; Собрание Законодательства РФ. 2014. № 35. Ст.4773.
15. Лисицын-Светланов А.Г., Максимов С.В. Модели преодоления кризиса системы государственного контроля
в сфере экономики [электронный ресурс]. URL: http:// www.igpran.ru/articles/3535/index.php (дата обращения
20.01.2015) .
16. Лисицын-Светланов А.Г., Максимов С.В. Модели совершенствования системы госконтроля // Государственный надзор. 2014. № 1 (13).
17. Козлачков В.И. Проблема интеграции надзоров при проведении административной реформы [электронный ресурс] // Материалы пятнадцатой научно-технической конференции «Системы безопасности» - СБ-2006. М.: Академия ГПС МЧС России, 2006. URL: http://agps-2006.narod.ru/konf/2006/sb-2006/sec-2-06/28.2.06.pdf (дата обращения 20.01.2015).
References:
1. Official site of the Ministry of economic development of the Russian Federation [e-resource]. URL: http://88.210.42.243/monitoring/ (date of reference
21.01.2015) .
2. Kononov P.I. Administrative law and process problems: monograph. Kirov, 2013.
3. On fire protection: Federal law dated 21.12.1994 № 69-FL (as revised March 12, 2014) // Rossiyskaya gazeta. 1995. № 3; Rossiyskaya gazeta. 2014. № 59.
4. Shatov S.A. Administrative jurisdiction (exemplified by activity of the bodies of the state fire inspectorate). StPe-tersb., 2008.
5. On the state building supervision in the Russian Federation: The RF Government Decree dated 01.02.2006 № 54 (as revised April 29, 2014) // Collection of the RF legislation. 2006. № 7. Art.774; Collection ofthe RF legislation. 2014. № 19. Art.2421.
6. On enforcement of the Building Code of Russia: Federal Law dated 29.12.2004 № 191-FL (as revised June 23, 2014) // Rossiyskaya gazeta. 2004. № 290; Rossiyskaya gazeta. 2014. № 142.
7. Issues of the Chief Administration for Special Programs of the RF President: Order of the RF President dated
07.09.2004 № 1146 (as revised October 28, 2014) // Collection of the RF Legislation. 2004. № 37. Art.3712; Collection of the RF Legislation. 2014. № 44. Art.6041.
8. Issues of the Federal Security Service of the Russian federation: Order of the RF President dated 11.08.2003 № 960 (as revised October 28, 2014) // Collection of the RF Legislation. 2003. № 33. Art.3254; Collection of the RF Legislation. 2014. № 44. Art.6041.
9. Official site of the Kirov region Government [e-resource]. URL: http://www.kirovreg.ru/power/executive/dep_build/ about.php (date of reference 11.12.2014).
10. Official site of the Head of the Udmurt Republic and Government of the Udmurt Republic [e-resource]. URL: http://www.udmurt.ru/about/ministry/inspection/building_ inspection.php (date of reference 11.12.2014).
20
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА
КлековкинаА.В.
11. On the Federal Agency of Forestry: Decree of the RF Government dated 23.09.2010 № 736 (as revised November 7, 2014) // Collection of the RF Legislation. 2010. № 40. Art.5068; Collection of the RF Legislation. 2014. № 46. Art.6370.
12. Forestry Code of the Russian federation dated 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. от 21 июля 2014г.) // Collection of the RF Legislation. 2006. № 50. Art.5278; Collection of the RF Legislation. 2014. N 30 (Part I). Artr.4251.
13. Kirov base of air and ground forest fire protection. Official site of the Kirov region Government. URL: http://www. kirovreg.ru/power/executive/dep_forest/avia.php (date of reference 11.12.2014).
14. On federal service on ecological, technological and nuclear monitoring: Decree of the RF Government dated 30.07.2004 № 401 (as revised August 26, 2014) //
Rossiyskaya gazeta. 2004. № 170; Collection of the RF Legislation. 2014. № 35. Art.4773.
15. Lisitsin-Svetlanov A.G., Maksimov S.V. Patterns for overcoming the crisis of the state control system in the sphere of economy [e-resource]. URL: http://www.igpran.ru/arti-cles/3535/index.php (date of reference 20.01.2015).
16. Lisitsin-Svetlanov A.G., Maksimov S.V. Improvement patterns of the state control system // Gosudarstvenniy nadzor. 2014. № 1 (13).
17. Kozlachkov V.I. The problem of monitoring integration when performing an administrative reform [e-resource] // Material of the fifth scientific-technical conference “Safety systems” - SB-2006. M.: Academy GPS MChS of Russia2006. URL: http://agps-2006.narod.ru/ konf/2006/sb-2006/sec-2-06/28.2.06.pdf (date of reference 20.01.2015).
21
