CC BY
138
Труфанов М.Е.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
О ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЯХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Труфанов М.Е., к.ю.н., доцент, зав. кафедрой
Северо-Кавказский государственный технический университет Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Констатация существующей системы и полномочий органов исполнительной власти не способствует приращению объема знаний о сущности и проблемах административно-правового регулирования. На наш взгляд, функциональный анализ правового положения разного уровня органов исполнительной власти, в условиях, проводимой административной реформы, позволяет определить их место в системе субъектов применения норм административного права.
Утверждения о том, что название исследуемой ветви власти прямо связано с ее функциями не совсем верно. Еще в XIX веке, И.К. Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и указывал на многообразие ее деятельности и считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается понятием «исполнение»1. Перечень функций исполнительной власти был подвержен исследованию в трудах известных ученых, и мнение об их характере и содержании во многом совпали, но отдельные взгляды являются оригинальными.
Так, К.С. Бельский определяет два уровня функций исполнительной власти2. Первый уровень охватывают три основные функции: функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности, регулятивно-
управленческая функция и функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню относятся - нормотворчество, применение правовых норм и юрисдикция. В свою очередь Ю.А. Тихомиров условно разделил функции федеральных органов исполнительной власти на правоустанавливающие, регулирующие, контрольные (надзорные) и оперативно-распорядительные3. В Указе Прези-
1 Блунчли И.К. Общее государственное право. Т. 1. - М., 1865. С. 388.
2 См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Административная реформа и право-
вое обеспечение государственного управления / Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С.
61.
дента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года4, функции выступают критерием типологизации органов исполнительной власти. Министерствами реализуются функции по выработке государственной политики и нормативного правового регулирования, на федеральные службы возложено осуществление функций по контролю и надзору, а также выполнение специальных функций в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменению.
Опираясь на концептуальное положение, выдвинутое И.Я Дюрягиным, согласно которому функций правоприменительной деятельности, во всех без исключения отраслях права две: правообеспечительная, в ходе осуществления которой достигается реализация применяемых материально-правовых норм на основе властных решений соответствующих органов и должностных лиц и индивидуального (казуального) воздействия права на общественные отношения, благодаря которой осуществляется поднормативное регулирование конкретной правовой ситуации5, постараемся определить следующее. Какие из, традиционно включаемых в классификацию функций органов исполнительной власти, можно назвать правоприменительными (в чистом виде) и какие касаются применения норм административного права только в определенной части.
Следует заметить сразу, что юрисдикционная функция, в свете последних достижений административной реформы, не рассматривается как перспективно-возможная для органов исполнительной власти. Такое состояние с одной стороны, могло бы быть обосновано тем, что по смыслу реформы, эта проблема решается с принятием закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Но пока остается много вопросов. Во-первых, на сколько целесообразно включать все составы административных правонарушений в подсудность административных и иных судов. Во-вторых, в связи с реструктуризацией органов исполнительной власти возникает необходимость приведения главы 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» в соответствие с вновь отстраиваемой системой органов исполнительной власти. Такая работа, как справедливо отмечает
4 Собрание законодательства РФ, № 11, 2004, Ст. 945.
5 Дюрягин И.Я. Применение норм советского права: Вопросы теории. -Свердловск,1973, С. 38-40.
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
1’ 2007
В.Я. Кикоть6, не может быть сведена к переназванию субъектов административной юрисдикции.
С другой стороны, необходимо отметить, что функции по контролю и надзору в соответствующих органах исполнительной власти осуществляют уполномоченные должностные лица. Как правило, права и обязанности «инспекторов» или «уполномоченных» устанавливаются ведомственными нормативными правовыми актами. Например, надзорные полномочия государственных инспекторов пожарного надзора установлены Инструкцией по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации7. Органичным продолжением надзорных полномочий являются полномочия по применению административно-правовых норм. Надзорные органы наделены правом давать обязательные для исполнения предписания, а неисполнение предписаний (распоряжений, указаний) является основанием для привлечения к административной ответственности, что придает контрольным полномочиям правоприменительную окраску. Кроме того, среди функций федеральных служб есть функции, характерные для ведомственного контроля, например, за использование бюджетных средств, контроль за деятельностью территориальных органов и т.п. Другими словами, действия по применению норм административного права свойственными федеральным службам, как в юрисдикционной, так и в оперативно-исполнительной формах.
Анализируя систему субъектов административной юрисдикции в ретроспективном аспекте, можно со всей определенностью констатировать динамичность этой системы, развитие которой обусловлено подвижностью административно-
правовых отношений, а также отражает смену приоритетов в правовом регулировании административной ответственности8. Перечень органов исполнительной власти и их должностных лиц, уполномоченных применять меры административного наказания, будет с неизбежностью изменяться вслед за проводимой административной реформой. Однако в условиях стабильности общественных отношений, прежде всего государственноуправленческих, динамика увеличения количества органов административной юрисдикции будет незначительной. Иными словами, практику включения в Кодекс РФ об административных правонарушениях новых органов, уполномоченных рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, следует признать оправданной лишь тогда, когда устанавливаемые законодателем составы административных правонарушений не могут быть отнесены по подведомственности к
6 См.: Кикоть В.Я. Указ. соч. С. 6.
7 См.: Приказ МЧС России от 17 марта 2003 г. № 132.// БНА. 2003. № 32.
8 Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отно-
шений. Дисс... д-ра юрид. наук. -СПб. 2002. С. 277.
уже существующим органам административной юрисдикции.
Эффективность функционирования системы субъектов, обладающих административно-
юрисдикционными полномочиями во многом зависит от того, насколько при ее построении учтены принципы теории государственного управления. В частности, среди значимых детерминант можно выделить:
а) минимизацию количества субъектов управления;
б) сочетание органов, осуществляющих общие либо специальные функции управления;
в) охват функциями различных органов всех особенностей объектов управления;
г) отсутствие дублирования в управленческой деятельности органов различных видов;
д) разграничение полномочий вышестоящих и нижестоящих органов по отношению к одним и тем же объектам управления9.
Названные положения носят универсальный характер и являются базовыми для любой сферы управленческой деятельности.
Вместе с тем, выстраивая систему органов, наделенных государственно-властными полномочиями по применению норм административного права, необходимо рассматривать и специфические факторы, обусловленные особенностями административных правоприменительных отношений. В качестве таковы можно назвать:
1) ограничение перечня органов и должностных лиц, наделенных юрисдикционными полномочиями;
2) расширение круга дел об административных правонарушениях, рассматриваемых коллегиально;
3) оперативность рассмотрения дел;
4) профессионализм (компетентность) в рассмотрении и разрешении каждого дела.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
9 Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. - М., 1975. С. 85-87.
